灰色權力的成因及其治理范文

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《科學社會主義雜志》2014年第二期

一、灰色權力的表現及危害

“灰色權力”是指借助公權力的影響力，通過子女、配偶、親戚或朋友等，在市場中或者暗地里，通過權力的運作對稀缺資源的獲取、倒賣，進行資本運作，或者不公平交易等，以獲得巨額利益的權力行為。①“灰色權力”的主要表現有:無視規定，隨心所欲用人;用權唯我獨尊;財物兼收并蓄;消費包羅萬象。灰色權力的危害巨大，主要有:

1、損害國家利益，阻礙了真正市場經濟的形成和完善。灰色權力的存在，在一定意義上扭曲著市場配置資源的規則、過程和整體格局，影響市場配置資源作用的正常發揮。這種以權力配置資源為特征的現象的發展蔓延，有可能導致市場的變形，為權力經濟、權貴經濟的產生提供可能。

2、有損黨的威信和政府形象，破壞黨群關系。灰色權力的存在，消磨黨員的意志，瓦解黨的隊伍，破壞黨同群眾的血肉聯系。灰色權力，使黨群干群的魚水關系漸變為“油水關系”、“水火關系”，不利黨群干群關系的和諧發展。

3、灰色權力腐蝕了社會的良好風氣，干擾了社會的公平正義。有的領導憑借權力不合理、不合法地侵占公共資源，肆意獲取灰色利益，破壞了競爭規則，削弱了社會公平正義的基礎。灰色權力拉大了“四大差距”(即城鄉、貧富、行業、地區差距)，由于灰色權力的橫行，也加快社會財富向少數人和少數家庭集中。②

4、灰色權力阻礙了體制機制的創新。制度體制創新是社會進步的動力，而特權階層為了保持原有分配格局，繼續維持自身社會地位、政治特權、經濟利益等既得利益，會千方百計利用自己強大的政治、經濟實力影響公共政策，采取手段阻礙體制機制創新，進而影響社會發展進程。

5、灰色權力阻礙了可持續發展。為政績、為利益，“拍腦袋”決策的面子工程、形象工程、獻禮工程等造成了經濟損失。有的領導只管自己精彩開張，不管后任如何收場，“破壞生態環境、攫取有限資源”的發展不同程度存在。

6、灰色權力惡化了人才環境。受領導灰色權力的影響，不少人熱衷于當大官以求謀得更多的灰色利益，把鉆營提升當作主攻方向，結果造成不屑靜下心、沉下身來學習本領、狠抓生產、研究項目、謀劃戰略、思考方向，能者上、庸者下的人才環境遭到破壞。

二、灰色權力的成因

1、封建思想觀念影響。中國具有兩千多年的封建史，“官本位”思想在人們的頭腦中根深蒂固，有了官就有了權力，有了權力就有利可圖，產生灰色的權力觀。一是封建觀念對權力來源的認識，形成灰色的權力觀。有的領導認為權力來源于自己的奮斗，因此掌權后利用權力謀取灰色利益封妻蔭子，理所當然;有的領導認為權力來源于上級，是領導賞識自己，掌權了就得知恩圖報，為領導及其親人謀取利益;有的領導認為自己權力的獲得，源于對領導的投資，有了權力，自然索取回報收回投資。二是封建觀念對權力性質的認識，形成灰色的權力觀。把公權當作私權，如入“干股”，利用自己的權力直接謀取灰色收入。三是封建觀念對權力作用的認識，形成灰色的權力觀。有的領導認為權力是控制下屬和群眾的工具，靠它展示自己的榮耀和地位，靠它撈取政績不斷晉升。③

2、權力運行機制不健全。一是權力太集中。在政黨權力體系內，決策權、執行權、監督權集中于黨委會，特別是常委會的權力過分集中;在國家權力體系內，行政權強位、司法權弱位、立法權虛位;在單位權力體系內，實行的是集體領導下的分工負責制，領導班子成員各有“分工”，但在某些地方和單位卻是一把手負責制，“一把手絕對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他手沒有真理”，出現“開大會解決小問題、開小會解決大問題、不開會解決關鍵問題”的怪現象。④二是制度不規范。有的熱點、難點問題存在已久，但在重要領域內和關鍵環節上還存在制度空白，相應的制度沒有及時建立。有的制度只有原則性規定，缺少具體實施措施，可操作性較弱。⑤

3、權力監督機制不完善。對領導干部的監督是有章可循的，既有專門的《黨內監督條例》，還有人大監督、政協監督、輿論監督和群眾監督等，但事實上這些監督制度較空乏不夠具體，好些乏力無效流于形式。“上級監督較遠、同級監督較弱、下級監督較難”的現象仍然存在。在監督機制不完善的情況下，灰色權力得以淋漓盡致地發揮。

4、懲處力度不嚴厲。行政首長因重大安全事故被追究責任的屢見不鮮，但因鉆制度空子行使灰色權力的領導而被追究責任的比例不高，黨委書記因為黨風廉政建設責任制落實不力而被追究責任的更少。沒有追究，責任制的實效性和權威性也就無從談起。灰色權力游離于法度之外，有的暫時缺乏具體的定性量紀標準，導致不同部門在對查處案件的標準把握上存在分歧，執法尺度不一，削弱了打擊的力度;有的雖然有規定，但懲處力度不夠，以紀代罰、以罰代刑、量刑畸輕以及違法減刑、假釋、保外就醫等問題還不同程度存在，因為低風險，高回報，讓行使灰色權力的領導“得”遠大于“失”，致其心存僥幸、肆意妄為。

三、灰色權力的治理

(一)牢固樹立正確的權力思想觀十八大提出“權利公平、機會公平、規則公平”，貫徹落實十八大精神，必須破除領導的灰色權力思想和權力慣性。一是加強黨性錘煉。領導濫用灰色權力是理想信念缺失的表現，必須通過堅持不懈的黨性錘煉樹立正確的權力思想觀。通過強化宗旨意識，使領導干部切實做到講黨性、重品行、做表率，正確對待權力，不損公肥私、不損民利己，過好權力關、金錢關。黨性端正了、純潔了，行使權力時自然能“心系發展、情系百姓”。⑥二是加強思想改造。首先，權力是人民的信任，應感恩于人民。無論是上級領導的提名，還是組織考查、任命，都是選拔領導干部的組織程序，人民群眾才是權力的真正授予者，一定要感恩于人民，不辜負人民的信任，自覺克服“官本位”思想的影響，摒棄灰色的權力觀。其次，權力是人民的委托，應奉獻于人民。人民群眾對領導干部權力的授予實質上構成了授權主體與客體的一種政治契約關系，這種權力實質上是一種公共權力，掌握和行使這種權力，實質上是對人民的一種奉獻，是對人民委托的忠誠執行。再次，權力是對人民的責任，應服務于人民。在社會主義國家，官權民授，權責對等，有一分權力就有一分責任。用人民賦予的權力為人民服務，是掌權者應盡的義務和責任。⑦三是真正做到執政為民。認清權力的來源、性質和作用，增強制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識。不斷創新和改進教育方式，不斷凈化領導干部的權力思想。

(二)完善權力運行機制一是制度管權，以用權公開促進透明。吸收近幾年權力公開透明運行試點的經驗，進一步明確黨政主要領導的職責與權限，合理劃分、科學配置黨政部門內設機構的權力，依照法定權限和程序行使權力。力爭隱性權力顯性化、顯性權力規范化，保證用權公開透明，反對“用人一言堂”，治理花錢“一支筆”，杜絕“決策一張紙”，增強民主決策中的透明度。陽光是最好的防腐劑，權力公開要與政務、黨務、財務公開相結合，要與構建便民利民服務體系相結合，要與廉政風險防控機制建設相結合，確保權力公開透明的正確行使。二是制度管人，用制度編制“籠子”。落實把權力關進制度的籠子里的要求，同時借鑒新加坡、香港、美國等治吏經驗，讓公務員能夠有尊嚴地生活，并且有充足的退休后的生活保障，但與此同時，公務員必須遵紀守法、安守本分，一旦徇私枉法，不僅可能身陷牢獄之災，而且可能失去退休后的全部年金，為避免得不償失，防范濫用灰色權力。并借鑒古代較為成功的監督百官的制度設計，抓好工程預算和招投標、用人、將政府資產轉移給個人等方面具有自由裁量權的重點領域和關鍵環節的監督制約制度建設，形成環環相扣的制度體系和無縫隙的制度鏈條，用制度編制權力的“籠子”。三是建立健全規范權力運行的制度體系。第一，逐步建立科學的權力結構配置體系。在政黨權力體系內，應通過界定決策權、執行權、監督權的職能分工和結構關系來保證權力行使的相對獨立，形成領導班子成員內部相互制約和協調的權力運行閉環系統，對直接掌管人財物等高風險部門和崗位的權力進行限制，壓縮和規范各種權力的自由裁量空間，通過實行黨的代表大會常任制來優化權力結構，形成黨的代表大會制度下的常代會、黨委會、紀委會相互制衡與相互協調。圍繞科學民主決策、組織人事、財務管理以及行政審批、公共資源交易、自由裁量權行使等重點領域和關鍵環節規范制度，用電子軟件把能夠規范和公開的權力及運行程序都設計進去、固化下來，實現權力運行的流程再造，強化制度執行力，從制度上遏制特權的發生。第二，要進一步完善交流任職制度。對同一職位工作時間較長的領導，適當調整崗位職位，打破關系網、人情網，從制度上保證領導隊伍的純潔。第三，要進一步完善相關法律法規。近期中共中央、國務院頒發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，中辦和國辦出臺了《黨政機關國內公務接待管理規定》，對黨政機關在經費管理、國內差旅和因公臨時出國(境)、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房等方面的事項作出了全面規范，規定避虛就實，直接針對操作過程中的具體行為。如對今后的公務接待行為，《規定》做出了“留痕”的制度設計，接待單位需要“如實填寫接待清單，包括接待對象的單位、姓名、職務和公務活動項目、時間、場所、費用等內容，并由相關負責人審簽”，“具備條件的地方應當采用銀行轉賬或者公務卡方式結算，不得以現金方式支付”。同時對財政、審計、紀檢監察、司法等部門機關的問責審查，對違反規定的監督懲處等等，均作出明確要求，有效治理灰色權力。

(三)完善權力監督機制三中全會決定強調，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。一是強化監督體制，推行陽光政務。要把權力關進籠子，設定清晰的權力邊界。政府要放權、分權，解決權力過于集中、過大的問題;減少行政審批，市場可以解決的由市場解決。在陽光下行使職權，讓領導本人及其配偶、子女的從業狀況接受公眾的監督，避免利用“權力資本”侵犯他人或集體利益。限制政府官員的任意權力，削弱政府官員的干預能力，減少權力設租和尋租的機會。⑧二是嚴格分權監督。第一，強化黨的監督。分別于7月中旬、9月下旬兩次到河北，并全程參加了河北省委常委班子專題民主生活會，稱河北民主生活會開得好，真刀真槍提意見。黨內監督要通過定期的班子民主生活會，真刀真槍提意見，廣泛開展批評與自我批評，尤其是對用人、決策、辦事等方面不合法、不合規、不合理的問題要公開指出;對熱衷灰色權力者要有鐵的手腕、鐵的紀律、鐵的措施。第二，強化人大監督。對于領導用權不慎影響發展大局、損害群眾利益的，要堅決指出并責令改正，并可適時啟動質詢、罷免程序，讓領導干部切實感受到人大監督的力量。第三，加強巡視監督。完善巡視制度，并從中央延伸到省、市、縣、鄉，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋，不斷增強巡視監督的威懾力和實效性。第四，健全政協監督、群眾監督、輿論監督機制。政協、媒體、群眾要敢于對領導干部進行監督，對拒不接受監督的可有憑有據、有事實有真相地在網絡擴散，讓其感受到網絡監督的威力，全力構建“橫向到邊、縱向到底”的監督體系。⑨進一步建立健全權力運行的制約和監督體系，形成不敢腐敗的懲戒機制、不能腐敗的防范機制、不易腐敗的保障機制，實現權力監督無盲區。實現干部清正、政府清廉、政治清明。三是建立網絡化干部監督新機制。應用現代科學技術，如電子政務、網絡行政等，建立組織、紀檢監察、綜合治理、檢察、財政、計生、審計等執法執紀部門網上聯合監督系統，形成網絡化干部監督新機制。⑩

(四)強化懲戒機制，加大懲處力度一是法律懲罰。以法護廉，創造不敢行使灰色權力的法律環境。在懲治濫用灰色權力尋求灰色利益的過程中，要嚴格執紀執法，嚴禁存在空檔或特區，對灰色權力現象要努力做到零容忍。二是加大對濫用灰色權力者的懲處力度。嚴肅查處公權私用，杜絕以權謀學、以權謀游、以權謀名、以權謀利等以權謀私行為。在責任追究中，不避重就輕，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，堅持做到紀律面前人人平等，對被追究責任的領導，不論涉及誰，都要依據黨紀政紀法紀的規定進行追究，使之所付出的“成本”大大超過灰色利益，以警示他人打消僥幸心理，收斂不端行為，以免重蹈覆轍。三是提高職業或社會成本，讓行使灰色權力的人得不償失。領導要是不顧較好的待遇和較高的社會地位，還要“涉險”尋求灰色利益，就要讓其承擔一旦東窗事發，很可能失去公職、失去社會地位、失去退休保障，遭受身敗名裂的風險。鑒于前車之鑒，通過權衡利弊，規范領導的權力行為，從而進一步達到遏制灰色權力，消除灰色利益，切實純潔黨的領導干部隊伍，真正實現權為民所用，利為民所謀。

作者：涂霖養單位：中共龍巖市委黨校管理學教研室主任