淺談土地流轉中農民權益保護法理范文

本站小編為你精心準備了淺談土地流轉中農民權益保護法理參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

〔摘要〕隨著市場體制的發展和民事法律制度的完善，農村集體經營性建設用地入市流轉成為城鄉一體化發展的必然。在試點縣（市、區）改革中部分地區提出了同權同價、統一市場、收益共享的土地流轉原則以維護農民權益。然而實踐中，農村集體經營性建設用地入市流轉與農民權益保護尚未形成良好的實現機制，還存在許多制約因素，如規范性的法律制度缺失、農民的主體地位缺失、土地增值收益分配失衡等。為此，應統一立法，保證集體經營性建設用地入市有序流轉，依法規范農村集體經營性建設用地流轉路徑，切實保障農民權益的實現。

〔關鍵詞〕農村集體經營性建設用地；土地流轉；農民權益；立法構想；法律路徑

隨著我國城市化的發展，城市化水平從2000年的36.22%提升到2018年的59.58%。城市化水平提高的同時也意味著城市建設用地需求的增加，單靠國有建設用地已無法滿足城市發展的需求。這清楚地表明，城市化發展對農村建設用地的需求量非常龐大。《2016年全國土地利用計劃》提出，要“加大存量用地盤活”，這不僅是對城市國有建設用地整合的新要求，也是對城鄉建設用地一體化發展的新要求。隨著市場經濟的發展和民事法律制度的完善，農村集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，農村集體經營性建設用地入市流轉成為必然。2015年初，在國務院授權33個試點縣（市、區）的“三塊地”①試點改革中，農村集體經營性建設用地入市改革就是其中之一。2019年“中央一號文件”又提出，要全面推開農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。制度發展和完善的目的在于實現人的全面發展，農村集體經營性建設用地的入市改革必然與農民的權益緊緊聯系在一起，必須依法保護農民的合法權益。

一、農村集體經營性建設用地流轉與農民權益

保護尚未形成良好的實現機制我國農村集體建設用地的流轉從自發、無序向中央政策支持、探索并不斷規范以來，在實踐中已經取得顯著成效，農民通過農村集體經營性建設用地的流轉分享到了土地增值的收益。尤其是當前各地試點縣（市、區）均以“維護農民權益、增加農民收入”為改革目標，更是確立了農民權益在土地流轉中的重要地位。但是，從各試點地區實踐的運行情況來看，目前農村集體經營性建設用地流轉與農民權益保護之間尚未形成良好的實現機制，還存在許多制約因素。

（一）高位階的法律缺失限制了農民權益的實現農村集體經營性建設用地入市最早是在一些沿海開放和經濟發展較好的地區發展起來的，這些地區在實踐中有相應的規范性文件引導；33個試點縣（市、區）中，大多數也公布了在本試點農村集體經營性建設用地入市的實施方案、管理辦法、土地增值收益調節金征收和使用、土地增值收益分配等規范性文件。從內容來看，已有規范性文件對入市范圍、入市條件、入市方式、交易規則、收益分配和法律責任等方面作了規定，還設有相關配套制度（如出讓評審、基準地價等）以規范入市流轉。總的來說，試點縣（市、區）旨在將農村集體經營性建設用地流轉的市場行為納入法治化軌道，這對規范各地的流轉、保護農民權益而言具有非常重要的借鑒作用。但不可否認的是，由于缺乏相關理論基礎和上位法指引，這些層級較低的規范性文件對農村集體經營性建設用地入市的規定較為籠統且差異較大，尤其是對直接關涉農民權益的流轉主體、收益分配等方面的規定大多不明確。如廣西壯族自治區北流市推行的一宗地屬于多個農村集體經濟組織共有或一宗地屬于鄉（鎮）農民集體所有的情形，根據現行法律就很難確定入市主體；福建省《晉江市農村集體經營性建設用地入市管理暫行規定》中關于收益分配的規定并未提及集體經濟組織的分配比例以及土地增值收益的使用、管理等重要事項。甚至有些地方政府認為，改革尚處于試點階段，相關的制度屬于內部文件而不予公布。而在各地公布的交易案例中，交易金額、土地增值收益調節金、收益分配比例等差異較大卻沒有相應的法律依據。各地制度差異和實踐困擾皆因缺乏頂層設計中統一的立法指引。而土地制度改革本身是一項系統性工程，在農村集體經營性建設用地入市中，還涉及諸如《土地管理法》《城市房地產管理法》《物權法》《擔保法》《稅法》等一系列相關法律、法規，地方性立法根本難以實現統一與協調各類法律的要求。高位階的規范性法律文件缺失是農民權益保障的根本限制，其結果必然導致農村集體經營性建設用地在入市改革中步伐緩慢，難以達到切實保護農民權益的目的。

（二）農民的法律主體地位缺失束縛了其權益的實現試點縣（市、區）中部分地區構建了農村集體經營性建設用地入市的農民參與機制，如山西省澤州縣和湖北省宜城市的“四議兩公開”程序、浙江省德清縣和寧夏回族自治區平羅縣的“村級土地民主決策”機制等都將流轉的決策權交給農民。但是，大多數試點地區的規范性文件中并未包含此內容，如《晉江市農村集體經營性建設用地入市管理暫行規定》《文昌市農村集體經營性建設用地入市試點暫行辦法》中沒有民主決策和信息公開的內容。在農村集體經營性建設用地流轉的立法中未確立農民的主體地位，進而造成實踐中農民話語權的缺失。筆者對一些較早進行農村集體經營性建設用地入市流轉的地區實踐進行分析發現：農民和市場在土地流轉中的能動性較弱，市場的作用尚未充分發揮，農民基于主客觀原因實際上并未真正參與到土地流轉中去。另外，根據其他學者的調研結果，村級集體是農村集體經營性建設用地交易市場中最常見的主體，村集體作為交易主體的流轉面積達到流轉總面積的77.8%，而鄉鎮集體則占了近20%，二者幾乎構成了集體建設用地交易主體的全部，村民小組和村民作為交易主體所占比例非常小〔1〕。在當前的33個試點縣（市、區）中也不乏此種情況，如江蘇省常州市武進區農村集體經營性建設用地入市實踐就是這種情況。農民的話語權直接決定了農民在流轉中的意愿和收益分配等關涉其切身利益的重要內容，農民話語權的缺失，主要原因還是農民法律知識的匱乏，進而影響到農民權益的實現。

（三）土地增值收益分配失衡阻礙了農民權益的實現農村集體建設用地入市提升了土地的價值，產生了土地增值收益。從法理上講，在農村集體經營性建設用地流轉過程中，真正參與流轉關系的主體只能是集體土地的所有權主體和使用權主體，地方政府不是土地流轉增值收益的分配主體（當然，此處不能排除中央和地方政府在流轉過程中的稅收調控職能，政府在土地流轉中并非享有土地增值收益分配權而是享有收取土地增值收益調節金的權力）。但是，由于我國當前尚無專門的法律規范②，土地增值收益分配是由各地分別進行規范，其結果就是不統一的流轉收益分配機制為農民權益的流失埋下了隱患。有學者指出，“土地收益分配不公已經成為當前影響社會和諧的眾多矛盾之一”〔2〕。這種利益分配的失衡在制度設計和實踐中時有發生。目前，33個試點縣（市、區）對土地增值收益如何分配的規定多是原則性的。以天津市薊縣為例，集體經營性建設用地入市以后的土地增值收益的90%可由集體經濟組織成員公平分配，但是由于缺乏成員資格的認定機制，實際操作中又有困難。而江蘇省常州市武進區“兩頭均衡，做大中間”（政府與農民是“兩頭”，“中間”是鄉鎮）的分配模式，使農民和政府處于同等地位且農民獲得的利益和政府收取的調節金占比都較小，至于鄉鎮獲得收益后如何使用和管理的問題也無具體規定。事實上，根據地段和土地用途不同，土地增值收益調節金差距也較大，這種情況下，農民在農村集體經營性建設用地流轉后土地收益中的利益分享既不規范也不明確，這樣農民能夠分享的收益就非常有限了。

二、農村集體經營性建設用地流轉的立法構想

農村集體經營性建設用地入市流轉已有多年實踐，當前在全國經濟、社會發展水平不同的地區也都有試點。我國農村集體建設用地的存量遠遠超過城市，城市發展的用地需求有一半以上需要由農村供給。面對如此巨大的市場需求，加之前文分析農村集體經營性建設用地入市流轉中存在的一些法律問題，盡快制定一部頂層設計的統一立法以規范流轉、協調相關法律部門的關系就顯得尤為迫切。實踐證明，如果沒有一部統一的規范性法律文件，即使是在同一省份或相近地區，土地流轉也存在許多實際困難。國家政策對農村集體經營性建設用地入市流轉非常支持，建設城鄉建設用地“同地、同權、同價”的統一土地市場是土地流轉實踐的需求。在依法治國的今天，我國需要有一部統一的農村集體經營性建設用地流轉管理辦法，以保障農村土地制度的改革和發展走向法治化。筆者認為，從統一性和可行性角度出發，可參照《土地承包經營權流轉管理辦法》，依法頒布“集體經營性建設用地流轉管理辦法”。具體內容按照總則、流轉當事人、流轉條件和方式、流轉合同、流轉價格及收益分配、流轉管理、法律責任、附則八章體例編排。第一章，總則。主要包含立法目標和流轉原則。農村集體經營性建設用地流轉要符合土地利用規劃、保證耕地數量、保證農民權益并促進城鄉統籌；為確保立法目標實現以及遵循市場規律，流轉的基本原則應予以明確，農村集體經營性建設用地流轉應堅持平等協商、依法、民主、自愿、有償原則。第二章，流轉當事人。農村集體經營性建設用地的流轉當事人范圍廣泛，既應包括土地的所有權人和使用權人，也應包括土地管理者，另外還應包括土地專營公司、評估機構等中介組織和部門。第三章，流轉條件和方式。

立法要明確可流轉的農村集體經營性建設用地在當前應限定在存量建設用地的范圍，避免新增建設用地對耕地的占用；對工業用地和商業用地等不同類型的集體建設用地的流轉方式、流轉時間等應予區分規定。第四章，流轉合同。立法應明確流轉合同的內容和形式，土地管理部門可參照國有土地出讓合同制定范本，要式合同能夠在一定程度上保證流轉主體在流轉中避免遭遇合同風險。第五章，流轉價格及收益分配。這一部分內容與農民權益關系密切，農民乃至鄉鎮政府對于地價評估不具有專業能力，需要制度上的引導和保障。當前試點縣（市、區）中，遼寧省海城市、江蘇省常州市武進區、福建省晉江市、河南省長垣縣等市（區）都設定了基準地價評估及等級機制，為農村集體經營性建設用地流轉價格的形成和土地增值收益調節金的收取奠定了基礎，這是非常有益的探索，立法中應予以體現。在立法中可以嘗試建立城鄉統一的建設用地基準地價評估體系并建立最低價保護制度。對土地增值收益的分配應兼顧國家、集體和個人利益的平衡，法律中可根據不同用地類型對分成比例劃分一定幅度，具體標準各地可根據實際情況予以確定。這里需要注意的主要問題有三：一是國家、集體和個人在土地增值收益中的分配比例幅度的確認（主要考慮因素包括：土地增值中社會發展的影響程度、土地流轉后的用途等，農民的分成比例則根據農民發展需要的角度進行衡量）；二是國家、集體收益的管理、使用，明確國家（政府）并非分享土地增值收益而是收取土地增值收益調節金，并確保和探索土地增值收益調節金“取之于農用之于農”的實現路徑；三是個人收益的發放制度，根據筆者在前期調研中得出的經驗，個人收益不宜一次性發放，可按照年度或季度安排發放。第六章，流轉管理。這是通過程序性約束以規范流轉和保障農民權益的重要環節。需要注意的是，民主參與和決策是流轉管理制度中最為重要的內容，必須在立法中予以體現。試點縣（市、區）中踐行的“四議兩公開”制度具有很好的參考價值。第七章，法律責任。針對違反本管理辦法的行為，可依具體情況責令當事人承擔民事、刑事和行政責任。第八章，附則。上述立法構想從保護農民權益的角度出發，兼顧農村集體經營性建設用地流轉中的其他法律問題進行框架設計。農民土地權益的立法保護是最基本的保護，應予以高度重視。制定“農村集體經營性建設用地流轉管理辦法”，有利于我國農村集體經營性建設用地流轉有章可循、有法可依，有利于減少和避免農村集體經營性建設用地流轉市場中存在的各種侵犯農民土地權益的問題，有利于補充和協調現行立法中的制度缺失和規范沖突，有利于增強法律的可操作性和權威性。“農村集體經營性建設用地流轉管理辦法”更是實現我國城鄉建設用地流轉“同地、同權、同價”的法律保證。

三、農村集體經營性建設用地流轉的法律化路徑

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該決定指出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享受平等權益”。這就意味著農村集體經營性建設用地在政策上取得了和城市國有建設用地同等的權力地位，可以進入市場通過招標、拍賣、掛牌或市場議價等方式確定流轉價格來實現其土地增值，這也就是政策文件中所講的農村集體建設用地和城市國有建設用地的“同地、同權、同價”。黨的報告指出，要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”。農村集體經營性建設用地入市是農村土地產權制度的財產價值體現，是賦予農民更多財產性權益的實現路徑之一。2019年“中央一號文件”指出，要全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。在這一時代背景下，在堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這“三條底線”的基本前提下，要實現農村集體經營性建設用地規范流轉、避免農村集體經營性建設用地流轉中農民土地權益和集體利益的損失，農村集體經營性建設用地的流轉路徑可依圖1予以法律化。按照農村集體經營性建設用地入市流轉的改革目標，農村集體經營性建設用地不需要經過征收（或征用）來為城市化發展供給土地，而是要以出租、出讓、抵押、入股等方式進入土地流轉市場進行交易。在農村集體經營性建設用地流轉中，應堅持三個基本前提：第一，基于《憲法》對土地所有權的規定，流轉不能改變集體土地的所有權性質，保證土地的農民集體所有；第二，基于國家堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地紅線不能碰，禁止占用耕地進行土地流轉；第三，基于以人為本的法律理念，作為流轉主體的農民權益必須保證，土地流轉要建立在農民自愿的原則之上，任何行政組織、個人都不得以任何形式強迫其進行土地流轉。在上述土地流轉前提下，農村集體經營性建設用地進入土地市場還要符合以下幾個條件：第一，進入管制。進入土地市場的農村集體經營性建設用地必須符合土地利用規劃，符合本地區經濟發展規劃和產業規劃，這有利于防止違法占用耕地現象的發生。同時待流轉的土地應有四至清楚的權屬證書，并確認無司法和行政法上的限制，這能有效避免流轉糾紛的發生。第二，價格管制。既然農村集體經營性建設用地要通過市場進行交易，就需要以市場的方式進行議價，也就是要通過招標、拍賣、掛牌或農民集體、農民和土地受讓方之間談判或協商定價的方式來確定土地流轉價格；為了保護農民在談判中的弱勢地位，地方政府還必須根據當地實際情況確定一個最低保護價格。第三，方式管制。

鑒于土地流轉的本質在于使用權在主體之間的轉移，因此流轉方式只能是以使用權變更為前提，在立法中規定出（轉）讓、出（轉）租、入股、抵押等流轉方式；應確認農村集體經營性建設用地使用權與國有建設用地有同等的抵押貸款權能，解決試點縣（市、區）中市場對農村集體經營性建設用地抵押貸款不接受的尷尬，實現“同地、同權”要求。第四，期限管制。我國法律對土地的使用期限均有限制，法律明確了國有建設用地的使用期限，那么對于農村集體經營性建設用地的流轉期限也應予以明確；農村集體經營性建設用地的初次流轉期限可參照國有建設用地的使用期限，再次流轉按規定不得超過土地使用的剩余期限。按照圖1，流轉主體在符合上述前提和條件的情況下向國土管理部門提出農村集體經營性建設用地流轉的申請，由國土管理部門進行審查，符合條件的予以批準；流轉主體簽訂流轉協議（合同）以后到土地登記部門進行登記備案，完成土地流轉〔3〕。在這個過程中，需要輔之以法律上的保障機制：第一，加強政府監管；第二，中介組織參與；第三，建立民主決策機制。在土地流轉過程中，政府部門要承擔起引導土地合理流轉和用途監管的責任，農民、中介組織也有權參與議價、決策和監督等，從而規避土地流轉的風險。這一流轉路徑，遵循我國憲法和法律的基本原則和精神，符合法律公平、效率的價值要求。通過立法將上述路徑明確，有利于推動“同權、同價”的城鄉統一建設用地市場的形成，實現“兩種產權，一個市場”的流轉格局。這一格局既保證了土地集體所有的屬性，又實現了農村集體經營性建設用地直接入市流轉；既滿足了城市化發展建設用地的需求，又增加了農民集體和農民個人的財產性收入，達到雙贏效果。目前，農村集體經營性建設用地的試點縣（市、區）改革還在繼續，2019年“中央一號文件”對農村集體經營性建設用地入市的期許還需在制度建構中予以實現。隨著試點縣（市、區）的不斷探索和理論研究的不斷深入，農村集體經營性建設用地規范、有序入市的進程會不斷加速。農村土地制度的創新和完善是農民土地權益保護的根本。我國土地流轉中農民土地權益保護法律制度完善的基本原則是堅持土地公有制，要義是保證土地流轉中農民權益的很好實現，目標是實現土地資源配置的效率和有序。針對當前土地流轉實踐中存在的損害農民權益的問題，基于上述價值目標的選擇，我們在農村“三塊地”改革之集體經營性建設用地入市過程中必然要走法治化道路。通過頂層設計、統一立法和土地流轉路徑的法律化，既實現土地流轉的有序性，又保護農民權益實現，更為重要的是，制度的完善和模式的合理選擇對于我國耕地保護亦具有極其重要的現實意義。

〔參考文獻〕

〔1〕林卿.農民土地權益流失與保護研究———基于中國經濟發展進程〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2012：315.

〔2〕劉潤秋.中國農村土地流轉制度研究———基于利益協調的視角〔M〕.北京：經濟管理出版社，2012：178.

〔3〕劉潤秋，高松.農村集體建設用地流轉地權的激勵模式〔J〕.財經科學，2011（02）：116-124.

作者：王小芳 單位：山西大學