淺談生態環境侵權責任制度構建范文

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摘要：當下，生態損害的公法救濟渠道存在諸多不足。一方面監管部門缺乏相應的能力和動力；另一方面，公法上行政處罰等措施無法直接救濟生態損害。因此，有必要建立生態環境侵權責任這一私法救濟制度。在生態環境侵權中，行為人經由“加害行為—生態破壞”最終損害了他人的生態利益。構建生態環境侵權責任制度應從請求主體、義務主體以及生態損害賠償范圍的確定等幾個方面著手。生態環境侵權責任的判定要均衡考慮生態維護與經濟發展之間的關系，應當以行為違法作為責任成立的構成要件。生態環境侵權責任應當與環境污染侵權責任分別規定，這不僅由它們各自的特點所決定，而且也凸顯生態環境侵權責任之重要地位。

關鍵詞：生態損害；環境侵權；懲罰性賠償

一、問題的提出

所謂生態損害，又稱生態環境損害，指的是對生態系統的人為損傷。保護生態系統，實際上就是保護人類自身以及人類的發展空間。隨著經濟和社會的發展，黨和國家高度重視生態環境保護。2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出在深化生態文明體制改革、加快建立生態文明制度、健全生態環境保護的體制機制目標基礎上，要“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度”。①2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《十三五規劃綱要》）提出“以提高環境質量為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點，加大生態環境保護力度，提高資源利用效率”。②2017年10月18日，在中共開幕式上所做的報告中，提出了應“加大生態系統保護力度。實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系……建立市場化、多元化生態補償機制”。③由此，建立生態環境損害賠償制度成為我國環境保護工作的重要內容。而生態環境侵權責任制度的建立必將完善我國的生態救濟體系并最終進一步改善我國的生態環境。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱2014年《環境保護法》）第64條規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”但是，該條規定存在兩方面的問題：（1）沒有解決生態環境侵權責任能否成立的問題。生態環境侵權責任在學術界一直存在爭議。由于與典型的侵權責任存在明顯的不同，許多學者特別是民法學者一直反對建立生態環境侵權責任制度，如何從理論上證成生態環境侵權責任制度非常關鍵。（2）僅規定依照《中華人民共和國侵權責任法》（以下簡稱《侵權責任法》）的有關規定承擔侵權責任，而沒有具體規定依據哪些規定來追責，并且沒有具體的構成要件，缺乏具體的可操作性。第一個問題是理論問題，第二個問題既是理論問題也是實踐問題，這兩個問題是相互聯系的。不在理論上解決生態環境侵權責任成立的問題，即使在立法上予以明確規定，這種侵權責任制度也是沒有根基的。此外，還要解決承擔生態環境侵權責任的法理基礎問題，即生態環境侵權責任是否有必要建立以及建立的法理根據是什么？只有解決這些問題，才能順利建立生態環境侵權責任制度。在我國，學術界對生態環境侵權責任制度已開始進行研究。有的學者指出了啟動生態損害填補機制的必要性，并提出“利用生態損害與傳統損害之間的重疊關系，在填補物（資產性的生態環境組成要素）之所有人的損害時兼顧生態損害”的觀點；①在生態環境侵權責任模式選擇上，有些學者則提出我國應當采取直接侵權模式。②然而，現有的研究在如何證成生態環境侵權責任方面的說理都不盡充分，較為專業的討論多與海洋生態環境保護有關。③然而海洋環境損害與生態環境侵權之間存有較大的異質性，前者多是指合理或者非法的排放行為所造成的海洋生物資源、海水質量以及海洋環境等遭受到污染性影響，后者不僅包含了污染性影響，更包括生態環境系統的退化。有鑒于此，我國學術界唯有加倍努力，方能為構建生態環境侵權責任制度做好充分的理論儲備，才能為生態環境保護盡自己一份力量。

二、生態環境侵權責任的證成

（一）關于我國應否建立生態環境侵權責任制度的爭議

《侵權責任法》將《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）僅有的一條環境侵權的規定擴展為一章（第8章環境污染責任），提升了環境侵權責任的地位。但是，一方面該章僅有4條，擴展的內容只是涉及舉證責任分配、共同侵權和第三人介入等情況，就環境侵權的核心條款即《侵權責任法》第65條而言，基本沿用《民法通則》的規定，并沒有顯著變化；另一方面，更重要的是《侵權責任法》就生態環境侵權責任未置一詞。因此，不能斷然認為《侵權責任法》已經建立了生態環境侵權責任制度。有學者認為，我國并沒有建立生態環境侵權責任制度，因為該侵權責任制度自身不能成立。其理由是：（1）侵權法上的損害于法律上要與具體的民事權益相對應，“利之所生，損之所歸”，而生態損害并沒有造成具體受害人的人身、財產的損害，因而無法納入侵權法救濟體系之中。直言之，生態損害所屬環境權并不是一項真正的民事權益。④生態損害，除了已經導致受害人身體、財產受到損害之外，對于多數身處其中的人來說，并沒有遭受到侵權法意義上的損害。“體現在民事訴訟方面，作為私法主體的自然人難以獲得生態環境損害救濟民事訴訟的原告資格，更無法申請生態環境損害的民事法律救濟。這種民事訴訟中存在的現實障礙，導致生態環境損害得不到有效的私法救濟。”⑤（2）即便認為生態損害屬于民事權益損害，但與普通的環境侵權相比，生態損害的利益主體具有整體性和不特定性，損害也并不能為以環境為媒介的人身或財產損害侵權所涵蓋，“這種損害的賠償已超出了作為傳統民事侵權法特別法的環境侵權法目前所能解決的范圍”。⑥此外，“生態損害預防與治理的任務只能由環境法來承擔，這是時代賦予環境法的使命，也是環境法區別于民法而獨立存在的價值所在，在民法的法律網絡之下，存在無需承擔責任的環境侵害結果。民法無力阻止這種侵害結果的發生。要想制止或減緩造成這種結果的環境行為，只能寄希望于環境法。”⑦支持建立生態環境侵權責任制度的理由是：（1）從比較法上看，許多國家建立了生態環境侵權責任制度。例如，1980年《美國綜合環境應對、補償及義務法》規定任何有害物質的排污人都要對損害承擔賠償責任。①此外，美國還制定了《石油污染法》《國家公園系統資源保護法》《海洋保護、研究和保護區法》《清潔水法》等聯邦法律。②《意大利環境法》第18條明確規定：“導致環境改變、惡化、部分或全部的被毀壞，行為人要對國家負損害賠償責任”。日本可謂世界上生態環境法制較完備的國家，在公害的民事救濟方面，1972年修訂的《日本大氣污染防治法》和《日本水質污染防治法》明文規定了無過失賠償責任。日本判例法和學理方面也有很大進步，提出了“疫學因果關系”“因果關系推定”“忍受限度論”等理論，以克服“違法性”“相當因果關系”等傳統理論的缺陷。③各國的立法和司法實踐理應為我國借鑒。（2）《侵權責任法》草案前三稿都將生態環境侵權責任排除在《侵權責任法》的調整范圍之外，但到了草案的征求意見稿的第65條，則明確規定“因污染生活、生態環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”。④征求意見稿在這里將環境污染侵權責任區分為生活環境侵權責任與生態環境侵權責任。盡管《侵權責任法》第65條最終僅出現“污染環境”的字樣，但“環境”一詞應當包括生態環境。易言之，《侵權責任法》雖然沒有明確將生態環境侵權責任包括在環境侵權責任之內，但也沒有明確將生態環境侵權責任排除于環境侵權責任之外，因而不能斷然說《侵權責任法》不包括生態環境侵權責任。更重要的是，《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）第90條早已明確提出破壞海洋生態環境要承擔損害賠償責任。2014年《環境保護法》第64條明確規定生態損害要適用《侵權責任法》的相關規定。自此，生態環境侵權責任的成立應無異議。

（二）生態環境侵權責任的成立理由反對意見提出的兩個理由

從根本上否定生態環境侵權責任的存在還是有一定道理的。僅從比較法和法律強行規定兩方面作為理由并不足以反駁這些反對意見。建立生態環境侵權責任制度，必須首先證成生態環境侵權責任。筆者認為，生態環境侵權責任是可以成立的。理由如下：第一，生態損害中有可以為侵權法所保護的利益，即生態利益。傳統觀點將生態利益歸屬于環境權，并進而認為生態利益以及環境權不是一種民事權益，因而不能為侵權法所保護。理由是生態利益以及環境權并沒有特定的主體，且邊界極為模糊，有可能與其他權利產生沖突。⑤筆者認為，生態利益目的在于為人類保留生存和發展的適宜空間。這與財產權為人類提供生存和發展基礎相比，并沒有本質的區別。生態利益的客體是特定的生態環境。特定的生態系統上可能有無數的生態利益主體，凡是與特定生態系統相關聯的人都是生態利益的主體。但這并不意味著生態利益的主體不可以特定。由于整體的生態利益是由個別的生態利益集合而成的，就無數環境權主體中的個體而言，環境權的主體是特定的。更重要的是，與人身、財產損失相比，“生態損害不但會嚴重威脅到當代人的生產和生活，而且還會對后代人的生產、生活造成極為惡劣的影響”。⑥生態損害必將極大的損害個人的生態利益，因而沒有理由不將其納入侵權法的保護范圍。第二，生態環境侵權與普通的環境侵權相比并沒有本質的區別。傳統理論認為，所謂“生態環境侵權責任”的救濟對象是環境本身。相比之下，普通的環境侵權責任的救濟對象并不是環境本身，而是受害人因環境污損遭受的人身或財產損害。也就是說，環境在這里是“為人身、財產權利損害的媒介而非民事法律保護和救濟的民事法律關系的客體”。⑦由于民法調整的是私法主體之間的人身與財產關系，因而很難適用于更加復雜的人與環境之間的法律關系。筆者認為，這種觀點同樣是值得商榷的。法律從來都是調整人與人之間的關系，并不存在所謂人與物之間的關系。換句話說，所謂“生態環境侵權責任”調整的是侵權人與特定區域內特定的生態利益享有者之間的關系，并非所謂的人與環境之間的關系。事實上，生態環境侵權責任也能如同環境侵權責任“加害行為—環境污染—一般權益損害”一樣，構筑起“加害行為—生態破壞—生態利益損害”的模式。因而，生態環境侵權與普通的環境侵權類似。普通的環境侵權不同于傳統侵權，傳統侵權多為直接侵權，而環境侵權為人類活動之附帶損害，其行為多為可容許的合法行為，不具有道德可譴責性。①筆者并不贊成前文所述通過“利用生態損害與傳統損害之間的重疊關系”以兼顧生態損害的證成生態環境侵權責任的方法。“重疊關系說”有助于證成生態環境侵權責任，但其缺陷是明顯的。一方面并不是所有的生態損害與傳統損害都是重疊。目前最為常見的空氣生態損害就在多數情況下與傳統損害沒有牽連。另一方面，依據“重疊關系說”，相關生態損害賠償金是賠付給傳統損害受害人個人的，個人往往并無動力利用賠償費用來修復生態環境。正因如此，德國法律在環境侵權領域不承認受害人對于加害人預先支付的恢復原狀費用有處置的自由。換句話說，如果受害人放棄恢復原狀，他就必須退還預先支付的恢復原狀費用。②綜上所述，生態環境侵權責任可以成立，不僅是因為損害本身是可救濟的損害，而且其受害主體也是可以特定的。生態環境侵權責任事實上與普通的環境侵權沒有本質的區分。傳統侵權法之所以不支持生態環境侵權責任，不過是基于限制責任的原因。這一原因在生態環境較好的情況下是可以成立的。但是，隨著我國生態環境日益惡化，限制責任應當讓位于生態維護。

三、構建生態環境侵權責任制度的法理基礎

（一）生態損害公法救濟的缺陷與私法救濟的優勢

當下，我國建立系統的生態環境救濟制度的需求十分迫切。生態環境救濟制度由公法救濟制度和私法救濟制度組成。我國生態環境的公法救濟制度較為完善。但僅有公法救濟制度還是不夠的，我國還需要建立私法救濟也即生態環境侵權責任制度，這既是由公法救濟制度的先天缺陷所決定的，也是由生態環境侵權責任制度的自身優勢所決定的。第一，生態損害公法救濟的先天缺陷。我國生態損害的公法救濟體系主要由行政救濟和刑事救濟兩方面組成。行政救濟主要體現為行政處罰，③優點是直接且即時。刑事救濟則體現為刑事責任，④優勢是嚴厲，可以起到震懾作用。但是，公法救濟的先天缺陷也十分明顯。一方面監管部門既沒有足夠的能力也沒有足夠的動力采取行動。徒法不足以自行。無論是追究加害者的刑事責任還是行政責任，都需要相關國家機關嚴格履行職責。令人遺憾的是，依我國目前的法治現狀，相關國家機關根本沒有足夠的動力去履行監管職責，相關國家機關經常性的失職、缺位使得刑事、行政責任的威懾功能根本無法充分發揮。更糟糕的是，鑒于人力有限，相關國家機關經常面臨以少對多的局面，無法做到違法必究，以致相當多的環境生態違法行為無法得到及時追究，從而使得更多的人抱著法不責眾的僥幸心理，進而滋生眾多的生態侵害行為。另一方面，公法救濟措施往往不是直接針對生態損害，不能從根本上解決生態損害救濟問題。例如，《中華人民共和國刑法》第338條規定重大環境污染事故罪僅適用“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境”的情況。刑事救濟僅能處置重大的環境污染事件，對不嚴重的污染環境情況則無能為力。第二，生態損害私法救濟優勢明顯。我國目前的生態損害救濟事實上仍然是由公法救濟唱獨角戲。鑒于公法救濟存在的局限性，救濟效果無法令人滿意，有必要在公法救濟之外開拓以生態環境侵權責任為核心的私法救濟渠道。相較于公法救濟措施，生態環境侵權救濟措施有著自己的優勢：一方面生態系統的利害相關者對生態環境侵權的監督是最直接、最有力的。相對于監管機關，利害相關者往往處于第一線且人數眾多，能在更大范圍內及時地發現違法行為，充分發揮監督作用；同時，由于直接受到被污染的生態系統的危害，其監督生態環境侵權最有決心，也最有持久力。另一方面，損害賠償責任更能起到對生態破壞行為的威懾作用。行政責任和刑事責任雖然很嚴厲，但往往并不易啟動。這是因為，一方面行政責任和刑事責任更側重于社會秩序而不是利害相關者身心健康，這使得不危及社會秩序的生態環境侵權事件往往并不能得到及時、合理的處理；另一方面，受制于能力、信息等因素制約，監管機關常常不能及時發現生態損害加害人。這使得生態損害加害人的違法成本一般遠低于其所得利益，這是一些生態損害加害行為屢罰不止的重要原因。如果構建起包括懲罰性賠償在內的民事賠償制度，生態損害加害人的所得利益高于違法成本的情況基本上不會出現。更重要的是，生態環境侵權救濟可以充分發揮侵權責任補償性的優勢，通過損害賠償金以籌集相應的生態損害恢復資金，迅速修復被破壞的生態環境。這個優勢是公法救濟所不具備的。不但刑事責任無法修復生態損害，而且行政處罰往往也與侵權造成的損害相差太多，無法籌集到足夠的生態損害修復資金。以下筆者試舉兩個事例來說明公法救濟的不足以及建立生態環境侵權責任的重要性。（1）2010年7月的汀江重大水污染事故。在該事故中，紫金礦業所屬企業先后兩次滲漏的含銅酸性溶液造成汀江流域重大損失，直接經濟損失達3187．71萬元，間接損失不可估量。2010年9月30日，福建省環境保護廳作出行政處罰：責令采取治理措施，消除污染，罰款956．313萬元。①（2）2005年松花江水污染事件。該事件最終只是對加害者課以100萬元的行政處罰。②100萬元的行政處罰已經是法律規定的最高限，③但這遠遠無法彌補生態損失。至于前者，雖課以消除污染之行政處罰，但僅僅消除污染是不夠的。消除污染不代表生態恢復，況且有些生態環境是不可逆的。更重要的是沒有損害賠償這種侵權責任承擔方式為后盾，肇事者是否能夠積極采取措施消除污染也是值得懷疑的。

（二）構建生態環境侵權責任制度的法理基礎

一直以來，私法關注的中心是個人。只有與個人緊密相關的財產關系和身份關系才是私法調整的對象。生態環境雖然與每個人息息相關，但由于不能與特定個人產生直接聯系，因而自始至終被排斥于私法的調整范圍之外。一般認為，這是因為私法缺乏救濟手段。實際上，救濟手段問題可以通過法律技術解決。例如，由于公司與股東人格相互獨立，公司利益遭受損害并不與股東直接相關，但是股東可以通過提起公司代表訴訟維護公司的利益進而間接保護自己的利益。在這里，代表公司起訴的股東并不是直接遭受不法侵害的主體。公司遭受損害股東可以提起代表訴訟，同樣地，生態環境遭受侵害利益相關者當然也能夠提起訴訟。在這里，提起生態損害代表訴訟的當事人也具有代表性，因為其起訴所獲得的利益并非自己獲得，他是代表全體利益相關者起訴。可見，缺乏救濟手段只是表象，私法長期以來奉行個體主義思維方式才是根本原因。私法應當在以個體主義為中心的基礎上加入以生態環境主義為代表的整體主義思想。這一思想強調，私法調整社會關系，不應僅從社會中個體的行為及其結果出發，必要時還需要以“整體”的視角看待和調整社會關系。④必須強調的是，作為一種方法論，整體主義并不劣于個體主義。早在古希臘時期，柏拉圖和亞里士多德即已堅持整體主義。及至近代，社會學的鼻祖奧古斯特•孔德認為，與研究非有機體的自然科學不同，“研究人和社會，就必須使用相反的方法。作為整體的人和社會更為我們所熟悉，因而也更適合于由此入手去進行研究”。①具體到私法領域，個體主義固然需要繼續堅持，而整體主義也需要在有些方面有所堅持。生態環境領域即應當如此。生態惡化是目前人類面臨的共同問題，它不是單個個體努力可以改變的，它需要社會整體努力方可改善。2017年《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第9條獨創性地作出“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的規定。值得一提的是，該條規定極具爭議，三審稿一度由于民法學者的反對將其從基本原則部分刪除。該條規定的最終通過意義非常重大，其從生態環境整體主義出發，奠定了生態環境侵權責任在私法上的基礎。

四、生態環境侵權責任制度的具體構建

（一）生態環境侵權責任制度立法體例之選擇

目前，有一種意見是將生態環境侵權責任制度規定在《侵權責任法》第8章“環境污染責任”之中。②對此，筆者不能贊同。如前所述，生態環境侵權責任與普通的環境侵權責任在構成要件上有明顯的差別，因此將《侵權責任法》第65條解釋為包含生態環境侵權責任是不妥當的。《侵權責任法》第65條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”但一些生態環境破壞與環境污染可能并無關系，如山林的過度砍伐行為等。生態環境侵權責任固然可以包含于《侵權責任法》第6條的一般侵權責任條款之中，但鑒于生態環境侵權責任有許多特殊之處，這一做法并不是特別合適。筆者認為，在立法上可以利用目前民法典編纂這一契機完善《侵權責任法》有關生態環境侵權責任的規定。規定生態環境侵權責任制度有兩個路徑：一是將《侵權責任法》第8章“環境污染責任”的名稱改為“環境污染與生態損害責任”，然后在該章中增加有關生態環境侵權責任的條款。③二是單獨增加一章，專章規定“生態損害責任”。筆者傾向于后一種路徑。理由有二：（1）如此規定可凸顯生態侵權責任制度的重要性。當下，生態環境保護和生態文明建設已成為國家戰略，④立法也應當與之相匹配。正如指出的“保護生態環境必須依靠制度，依靠法治”，⑤生態環境侵權只有實施科學、嚴密的環境法治才是保障生態文明建設的正確途徑。（2）生態環境侵權責任制度非常特殊，其與傳統的侵權責任制度存在比較大的區別。傳統侵權侵害的法益多是私法上人身和財產的權益，而生態環境侵權指向的是生態環境法益，⑥是獨立的概念。加之2018年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）明確規定“涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的和海洋生態環境損害賠償”不適用該試點方案，故生態環境侵權責任制度以單獨規定為佳。

（二）構建生態環境侵權責任制度的具體內容

1．請求主體的確定2014年《環境保護法》第58條將公益社會組織列為生態環境侵權請求主體無疑是一種進步。但是，進步也僅止于此。2014年《環境保護法》僅將公益社會組織作為訴訟主體并嚴格限定了公益社會組織的訴訟主體資格條件，從而將生態環境侵權請求主體限定在一個非常狹小的范圍內。這將十分不利于生態環境侵權之訴的提起。筆者認為，一方面應當放寬公益社會組織成為請求主體的資格，另一方面應當增加政府以及與特定生態系統相關聯的個人作為生態損害賠償請求主體。在順位上，政府應當作為第一順位，公益社會組織應當為第二順位，如果政府和公益社會組織都不起訴，那么與特定生態系統相關聯的利害相關者也可以原告身份提起訴訟。具體而言：第一，增加政府作為請求主體。政府作為請求主體在國內外均有先例。美國普通法早已經賦予州政府反公害之訴權。①1978年的“阿莫科•卡迪姿號”油輪油污事故就由法國行政當局就自然資源損害提起民事索賠。2004年，在“塔斯曼海”輪船舶碰撞油污損害賠償系列案中，包括天津市海洋局和天津市漁政漁港監督管理處在內的當事人向天津海事法院提起了民事賠償訴訟。該案被認為開創了我國生態環境損害民事賠償訴訟的先河。②值得說明的是，《海洋環境保護法》第90條明確將相關政府部門規定為生態損害賠償請求主體：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。政府部門作為請求權人具有堅實的理論基礎。20世紀60年代末，美國學者薩克斯詳細論述了公共信托理論。薩克斯認為，公眾享有對公共土地、陽光、空氣、水、野生動植物等自然資源的所有權。為了使這些自然資源得到更好的維護，公眾可以將其委托給政府管理，從而與政府建立信托管理關系。③政府所享有的信托管理權自然包括受托的自然資源生態損害賠償的追償權。政府還有義務為委托人的利益利用賠償款對被破壞的自然資源進行恢復和其他功能性復原。④《荷蘭憲法》和《荷蘭民法典》均規定享有公共管理職責的相關部門享有提起生態損害賠償訴訟的權利。⑤第二，放寬公益社會組織作為請求主體的資格。盡管2014年《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”但該條規定存在以下問題：一是條件過嚴，將許多有志于從事環境保護公益活動的社會組織排除在外。二是規定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”的同時沒有規定公益社會組織的各種訴訟費用的請求權，使得公益社會組織可能面臨“巧婦難為無米之炊”之境地。這是因為，生態環境侵權訴訟非常復雜，訴訟所需資金巨大，訴訟成功也非常依賴于專業人士的工作。⑥經費緊張將導致擠出效應，從而會將許多公益社會組織排除在外。筆者認為，首先，應當廢除“專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄”的規定，立法應當便利環境公益社會組織的登記。除有證據表明成立環境公益社會組織目的在于從事違法活動的之外，均應當予以登記。公益社會組織登記成立后，也不得以“無違法記錄”為條件剝奪環境公益社會組織的訴訟資格。過往違法與訴訟資格應當是兩個問題。過往違法可以進行行政處罰乃至剝奪其主體地位，但以此剝奪現在的訴訟資格就毫無道理可言了。其次，允許公益社會組織請求賠償各種相關訴訟費用。公益社會組織的資金一般來源于社會捐助，由公益社會組織提起生態環境侵權訴訟可以節約政府財政開支。但是，由于生態環境侵權訴訟專業性強、涉及面廣、所需訴訟費用巨大，如侵權人不支付公益社會組織的律師費用和其他必要的訴訟費用，則公益社會組織的訴訟活動恐難以持續，因此應當允許公益社會組織請求賠償各種相關訴訟費用。應當制定專門針對生態環境侵權訴訟的案件受理費收取辦法，規定按件收取少量案件訴訟費。⑦第三，增加生態利益相關者作為第三順位的損害請求主體。若政府和公益社會組織兩者均不愿意作為生態環境侵權訴訟的原告起訴，應當允許認為侵犯自己生態利益的利益相關者提起生態環境侵權訴訟。利益相關者之所以能夠作為主體提起訴訟，原因在于生態加害人侵害了其生態利益。盡管該生態利益不同于傳統民事權益，但應當允許利害相關者作為一分子代表特定區域的利益相關者群體就生態利益損害起訴生態加害人。例如，美國《清潔空氣法》第304條就規定任何利害關系人對“任何主體”都可以依法提起公民訴訟。①第四，賦予檢察機關環境公益訴訟的起訴主體資格。

賦予檢察機關環境公益訴權理由有二：（1）受損環境公益保護必要性。檢察機關“公共利益守護者”的角色②決定檢察機關成為環境糾紛解決的主體資格適用性。（2）檢察權的公權性質。檢察機關的職能是代表國家行使檢察權和監督權，參與環境公益訴訟則是其職能在環境保護領域的體現，能夠保持職能設定上的“內在一致性”。③2．義務主體的確定一些生態損害的義務主體比較容易確定。例如，在海洋泄油事故中，破壞海洋生態系統的加害人自然是泄油海輪的所有人和管理人。但是，諸如大氣、河流等污染，往往并非一家而是多家甚至多種因素作用的結果。這樣的生態損害賠償的義務主體的確定將非常困難。以霧霾為例，其形成是汽車尾氣、工業廢氣、家庭炊具等所產生的廢氣等多種因素共同作用的結果。對此，法律無法也不能要求數以百萬計的汽車擁有者和數以千萬計城市居民承擔侵權責任。否則，不但索賠成本很高，也會擾亂人們正常的工作和生活秩序。這說明，我們不能像生活環境侵權一樣對所有的污染制造者追究損害賠償責任。生態損害賠償加害人的確定必須有一個可行的標準。筆者認為，確定生態損害賠償義務主體的標準是：（1）對生態損害起關鍵或重要作用的超標排污的法人、非法人組織；（2）故意損害生態系統的自然人。再以霧霾為例，其形成的關鍵是工業企業排放廢氣和石油加工業生產的低標準成品油。因而，追究生態損害責任也應當主要向上述兩類企業追究。但這并不意味廣大汽車擁有者和家庭廢氣制造者在任何情況下都不用承擔生態損害賠償責任。如果汽車擁有者故意非法使用大排量或低排放標準的汽車，那么他們也應當承擔相應的生態損害賠償責任。這樣做的合理性在于，在人類生活中，排放一些損害生態的物質是不可避免的，我們要避免的是那些過度的、根源性的污染而不是讓人類退回原始生活時代。筆者認為，應當增加污染責任人作為義務主體。2014年《環境保護法》第42條規定：“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當采取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任。”該條規定提到了明確單位負責人和相關人員的責任，值得贊賞。但令人遺憾的是，該條并沒有進一步明確對生態環境損害負有直接責任的單位負責人和相關人員在生態環境侵權責任訴訟中的賠償主體地位。加害單位無一不是虛擬主體，其所做決定往往依賴于單位負責人和相關人員，只有對他們苛以生態環境侵權連帶賠償責任，才能打破生態環境侵權責任中的“違者不罰，罰者不違”的尷尬局面，才能有效遏制破壞生態的違法行為。

3．生態損害賠償范圍的確定這里要區分生態損害與權益損害。權益損害是對具體個體的人身、財產權益的損害；而生態損害并不直接針對個人。只有由生態損害可引致的生態利益損害才與個人相關，才得由個人具體主張。生態利益損害與普通權益損害也不完全相同。生態利益損害不是對具體受害人的具體人身或財產損害，而是對屬于特定區域內數量眾多的特定群體的生態利益損害。雖然可由個人主張，但個人并不能因生態利益損害可以獲得相應的損害賠償。個人提起生態利益損害而獲得的損害賠償最終只能服務生態系統的恢復和防治，而不得歸自己所有。這表明，盡管整體生態利益由個體的生態利益構成，但這種構成是不可分的。這也是個人即使提起生態利益損害賠償之訴也不能將損害賠償金歸為己有的原因。盡管生態利益損害與生態損害并不能等同，但其賠償數額是基本一致的。理論上，因生態利益損害賠償之訴而獲得的賠償金額要等于因生態損害賠償而獲得的賠償金額。要注意的是，在“塔斯曼海”輪船舶碰撞海洋油污損害賠償系列案中，原告各方所獲得的漁業資源損失、灘涂貝類損失、網具損失、海洋捕撈停產損失賠償屬于權益損害，僅海洋生態損失賠償屬于生態損害。①生態損害賠償金額的確定要適當。要區分簡單原因所致的生態損害與復雜原因所致的生態損害。例如，對于單個或數個企業造成的特定區域的生態環境急劇惡化，應當采用完全賠償原則。這些惡化是急劇的，原因也是單一的，因而有必要在一定期間內消除損害原因并恢復原狀。但對于城市的空氣以及水質污染等問題，往往并非單個而是由不特定的加害主體所造成的。對此，應當由責任主體承擔與其所獲利益相當的賠償。生態利益加害者實施侵權行為的動力無外乎獲取利益。如果將其利益剝奪，其違法的動力必將得到遏制。一次性的完全賠償并不合理。生態的改善需要長期的努力而非一時的運動式整治能夠完成。對此，最好設置相應的賠償基金機制。

4．生態環境侵權的構成要件自然人僅應當對違反法律規定故意造成較大的生態損害承擔侵權責任。自然人生態環境侵權責任的構成要件有三個要點：一是故意，非故意不構成侵權。故意應當作主觀上有造成生態損害的意思理解。二是違法，雖主觀故意但不違法也不構成侵權。依常識，在霧霾天氣駕駛機動車，均會造成生態損害，但因不違反法律規定，故不構成生態侵權。三是損害較大。例如，自然人故意違反規定向江河、湖泊傾倒少量生活垃圾，雖對生態造成一些損害，但因損害不大，不應當承擔生態侵權責任。相比自然人主體的生態環境侵權責任，法人、非法人組織的生態環境侵權責任應當更加嚴格，表現為只要違法超標排放并造成生態損害即應當承擔生態侵權責任。更重要的是，如果有證據證明生態損害是企業故意造成的，企業應當承擔懲罰性賠償責任。懲罰性賠償功能在于威懾，使行為人因懾于高額的賠償金自動放棄違法行為。懲罰性賠償的責任主體應當限于法人和其他組織，這是因為：一方面它們是生態損害主要責任方；另一方面，如果將懲罰性賠償責任擴展到自然人，可能會給自然人造成極大經濟負擔。懲罰性賠償應當以故意為前提。值得說明的是，目前懲罰性賠償適用于包括生態環境侵權責任在內的諸多侵權責任已沒有障礙。《侵權責任法》僅在第47條“產品責任”規定了懲罰性賠償責任，且有諸多嚴格限制（責任成立限于產品責任，主觀方面要求明知且必須是造成他人死亡或者健康嚴重損害）。《民法總則》改變了這一現狀，其第179條明確規定：“法律規定懲罰性賠償的，依照其規定”，從而給其他侵權責任適用懲罰性賠償責任掃清了障礙。生態環境侵權責任的判定要均衡考慮生態維護與經濟發展之間的關系。生態損害賠償并不是要扼殺相關產業的發展。生態損害賠償的目的在于讓相關企業為自己的不適當行為所造成的生態損害承擔一定的后果，從而能夠約束自己的行為。盡管“與人身、財產損失相比，生態損害的賠償額更為巨大”，②但是生態損害畢竟與普通的環境侵權不同，在許多情況下并不直接侵害具體個人的人身和財產權利。③這意味著生態環境侵權責任并不需要以救濟受害人為首要目的。有學者認為，隨著現代經濟、科技的發展，許多領域對行為標準的確定越來越具體化，要采用各種技術性的標準以確定行為人的行為規則，違反這些規則既表明行為具有違法性，也表明行為人具有過錯，因而過錯可以吸收違法。④依據該種觀點，既然生態環境侵權責任以違法性作為構成要件，那么自然也應當以過錯作為構成要件。該種觀點有一定的道理。過錯與不法的區分源于德國學者耶林有關主觀不法與客觀不法的區分。該種區分在理論上確有道理，但過錯屬于人的主觀心理狀態，“人的意圖是不能查明的，即使撒旦也不知道人的意圖”。①有鑒于此，過錯判斷不得不依賴于客觀的判斷標準。這樣，過錯與違法的界限基本消失。因此，可以認為生態環境侵權需要考慮過錯要件，該過錯判斷標準即是超標排放。在這一點上，生態環境侵權責任與污染環境侵權責任是不同的。

5．建立生態維護基金各地應當建立生態維護基金。生態維護基金能夠解決生態環境侵權損害賠償金的最終歸屬問題。生態維護基金應當是各種生態維護費用的最終支出者，其作用是用來防治生態系統破壞。除了賠償金之外，生態維護基金的來源還有污染制造者的繳費。需要指出的是，生態損害賠償在解決簡單原因所造成的生態損害方面具有優勢，但對解決復雜原因所造成的生態損害方面并沒有優勢。以河流污染為例，工廠和居民都是污染物質制造者，但我們很難追究那些制造污染源的居民。此時，最好的辦法是讓各污染制造者繳納一定的費用給生態維護基金。繳納多少可以訴訟的方式確定，也可以采取模擬陪審團的方式，讓公眾參與進來，以決定繳費與否以及繳費多少。這樣還可以起到教育公眾的作用。與傳統侵權責任不同，生態環境侵權訴訟中的原告如政府部門、公益社會組織、利害相關者等其財產并沒有受到損害。在這種情況下，將因起訴生態加害人所獲得的生態損害賠償金歸屬于這些原告將不具有正當性，即便作為原告的利害相關者也是如此。因為生態損害所影響的利害相關者并不只是作為原告的利害相關者，而是全體利害相關者。將這些賠償金交由政府部門、公益社會組織也不合適。因為他們也有自己的利益訴求，如果沒有法律規制，難保相關賠償金不會被濫用。可行的辦法是，將因起訴生態加害人所獲得的生態損害賠償金歸屬于專門成立的生態維護基金。該項基金依法成立，并嚴格依法管理、運用生態損害賠償金和其他生態維護資金。立法機關或國務院應當制定專門的生態維護基金法律或法規。此外，生態損害往往是多因所致，因而其救濟措施也應當多管齊下，如建立生態損害責任保險制度。目前的環境污染責任險包含生態損害的賠償范圍，但僅限于清理費用及為控制污染物擴散所發生的施救費用。因此，生態損害責任保險制度也需要完善。②

五、結語

黨的十八屆三中全會報告將建設生態文明提升到國家戰略，并提出“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。③報告更是將生態文明建設提升到戰略的高度，“既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。④鑒于生態環境侵權問題是一個復合、綜合性的環境責任問題，且與傳統侵權責任有著較大的差異性。因此，在其制度構建上，不僅需要證成“什么是生態環境侵權責任制度”，還需要考察制度背后的法理基礎。生態環境侵權責任制度將是落實“用制度保護生態環境”的最佳體制。需要指出的是，除了法律救濟措施之外，生態損害的救濟還需要公眾與企業共同提高生態意識。唯有全社會共同努力，方能保護我們共同的生存與生活的家園。至此，不難發現，以《試點方案》為基礎所構建的生態環境侵權責任制度或生態環境損害賠償制度是一種不同于傳統侵權責任制度的法律制度，無論是從理論上還是從實踐上都值得繼續探索。但值得肯定的是，生態環境侵權立法的大勢是不可逆的。

作者：馬騰