水利工程建設管理和改革發展方向范文

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摘要：通過對中山市水利工程建設管理的回顧和對管理現狀的分析，指出了中山市水利工程建設管理存在問題。為解決存在問題，提出了中山市水利工程建設管理的改革發展方向，希望通過推行工程代建制、全過程工程咨詢服務與管理模式和設計施工總承包制促進中山市水利工程建設管理水平。

關鍵詞：水利工程；建設管理；現狀；改革方向

中山市是中國5個不設市轄區的地級市之一，面積約1800km2。中山市位于珠江三角洲中部，地形以平原為主，地勢中部高亢，四周平坦，平原地區自西北向東南傾斜。平原和灘涂占全境面積的68%，一般海拔為-0.5～2.0m，河流面積占全境的8%。由于特殊的地形、地貌和氣候條件，中山市歷來洪澇災害頻繁。為此，中山市廣大人民群眾和歷屆政府十分重視水利工程的建設，形成了完善的防洪（潮）、排澇和蓄水供水體系，也積累了寶貴的水利工程建設管理經驗。

1中山市水利工程建設管理回顧

解放后，中山市歷屆政府高度重視水利工程的建設，水利事業蓬勃發展；改革開放以來，中山市掀起了兩輪水利工程建設的高潮。第一輪水利工程建設高潮為20世紀90年代初，1991年，市委、市政府全面實施“水利工程防洪達標計劃”；1994年初，水利工程防洪達標工程建設全部提前竣工并交付使用，如期實現市委、市政府“五年計劃三年完成”的決策［1］。由于當時基本還處于計劃經濟時代，水利工程的勘測、設計、施工、監管均由市水利電力局及其下屬單位負責，水利工程建設基本未實行項目法人制、工程招投標制（中山市首宗公開招投標的項目為1995年小欖鎮東、北泵站土建工程）和工程監理制，工程建設管理相對比較粗放，但由于工程建設管理由局機關及其下屬單位負責，工程建設質量尚可。經過此輪水利工程的建設，中山市成功抵御了西江“94·6、98·6”特大洪水。第二輪水利工程建設高潮為2004—2010年，期間廣東省全面啟動水利防災減災工程的建設。市水利局（由市水利電力局改為市水利局；2009年由市水利局改為市水務局）負責全市水利工程建設規劃和實施計劃的安排及監管，各鎮區水利所（期間曾加掛水利工程建設管理所牌子）和中山市水務局下屬的運行管理單位為項目法人。工程建設全過程均由項目法人總負責，并落實項目責任人和項目資金管理制度。市成立由市政府領導、市水利局、市發展和改革局、市財政局和鎮區政府等領導組成的工程建設領導組，設專業機構，直接對項目法人的各種建設管理行為進行監督和指導。水利工程的建設通過工程招投標選擇勘測、設計、施工、設備供應、監理等參建單位，工程參建各方按照市場經濟體制的要求，執行項目法人責任制、工程招標投標制、工程監理制（中山市首宗實行工程監理的項目為1998年東河水利樞紐工程）、合同管理制等工程建設管理制度，工程投資、進度、質量等控制均能達到預期效果。通過此輪水利工程的建設，中山市的外江防洪工程均達到當時防洪標準的要求，中山市成功抵御了西江“05·6”特大洪水。

2中山市水利工程建設管理現狀和存在的問題

通過幾十年的不懈努力，中山市基本建成了與社會經濟發展相適應的防洪排澇工程體系，但2017年“天鴿”臺風、2018年“山竹”臺風連續橫掃珠江口，中山橫門站連續2次創造歷史最高潮水位。2019年，中山市將《關于加快水利防災減災工程建設的議案》列為人大會議1號議案，掀起了又一輪水利工程建設的高潮；同時，隨著粵港澳大灣區規劃的積極推進，中山市需要建設更高標準的防洪排澇工程體系。十四五期間，中山市水利工程建設管理任務將十分繁重。目前，中山市水利工程建設管理存在以下問題。

2.1水利工程的建設管理機構不健全

中山市水利工程建設分市、鎮兩級管理。2019年前，全市并無專門的建設管理單位，市級管理的水利工程建設的法人單位均為市水務局下屬的工程運行管理單位，以上運行管理單位多未下設專門的建設管理部門。2019年，中山市成立了市水務工程建設管理中心，該中心設23個編制，下設綜合股、招標采購股、技術管理股、工程建設股等部門；該中心負責中山市中心組團以外的未達標水體綜合整治及中心城區防治內澇等工程的建設管理工作；市級管理的其他水利工程建設仍由市水務局下屬的工程運行管理單位承擔。中山市各鎮區水利工程建設管理的法人單位均為由各鎮區水務事務管理中心（2020年機構改革前為各鎮區水利所），各鎮區水務事務管理中心原本為水利工程的運行管理而設立，未下設專門的工程建設管理部門，如：民眾鎮水務事務管理中心下設辦公室、三防組、水政執法組、工程管理組等部門。因此，除市水務工程建設管理中心外，水利工程建設管理工作多由主要負責工程運行管理的單位兼職承擔，并無專門的建設管理部門，水利工程建設管理機構不健全。

2.2水利工程的建設管理人員不能滿足

工程建設管理的需要市水務工程建設管理中心人員共23人，但因其管理的建設項目數量多、體量大；其他項目法人單位無專門的水利工程建設管理部門，只能由少量的工程運行管理人員兼職建設管理工作（如：民眾鎮水務事務管理中心19人、其中負責工程管理的專職人員僅4人，而民眾鎮干堤總長39km，干堤水（船）閘22座），導致中山市水利工程建設管理人員數量嚴重不足；同時，除市水務工程建設管理中心以外，現有的人員多為工程運行管理人員，缺乏工程技術、工程建設管理專業知識和經驗，人員結構不滿足水利工程建設管理的需要。

2.3水利工程項目批復的建設管理費不能真正用于工程實施

除市水務工程建設管理中心外，各項目法人的管理經費均按照本單位承擔運行管理的職責由市、鎮兩級財政資金劃撥，并不包含水利工程建設管理經費。按照國家有關規定，水利工程總投資的獨立費用中雖然包含建設單位管理費，但由于以上建設管理單位性質均屬于事業單位，市財政不允許事業單位管理人員在建設單位管理費中開支經費，最終導致中山市水利工程項目批復的建設管理費不能真正用于工程實施的局面。

3中山市水利工程建設管理的發展方向

由于中山市水利工程建設管理機構不健全、建設管理人員不滿足工程建設的需要和管理經費緊張等問題，已對中山市水利工程建設的順利推進產生了一定的不利影響。如仍采用傳統的建設管理模式，主要由水利工程運營管理單位作為項目法人承擔水利工程建設管理工作，不能適應社會主義市場經濟發展和政府職能轉變的需要、不能提升水利工程建設管理專業化水平，對中山市水利工程建設將造成持續不利影響。根據中山市水利工程建設的實際，結合全國和珠江三角洲其他城市的先進建設管理經驗，提出以下思路，作為今后中山市水利工程建設管理的發展方向。

3.1推行工程代建制

工程代建制是指政府或項目法人通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（代建單位），簽訂代建合同，負責項目的組織實施，并承擔控制項目投資、質量、工期和施工安全等責任，項目竣工驗收后移交運行管理單位的制度［2］。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目法人職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。代建的范圍既包括施工，也可包括設計，甚至是可行性研究。代建單位在代建合同規定的項目管理范圍內，全面對施工、設計和可研咨詢等參與方進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，管理工作和項目決策均由代建單位進行。廣州市南沙區推行工程代建制已有10余年的歷史，先后在南沙區番順聯圍海堤加固達標工程、南沙區萬頃沙圍海堤加固達標工程、南沙區萬頃沙圍水閘重建工程中推行工程代建制。根據廣州市南沙區水利工程推行工程代建制的經驗，采用代建制進行水利工程建設管理具有以下優點：將內部委托關系轉化為外部委托關系，能夠充分發揮市場競爭的作用；實現了項目建設管理的專業化；能夠規范建設管理行為。

3.2推行全過程工程咨詢服務與管理模式

全過程工程咨詢服務是指對建設項目全生命周期提供組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。包括項目的全過程管理及投資咨詢、勘察、設計、造價咨詢、招標、監理、運行維護咨詢及BIM咨詢等工程建設項目各階段專業咨詢服務［3］。全過程咨詢服務可由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標、勘察設計、監理、造價咨詢、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施，并由全過程工程項目管理師做為咨詢團隊總負責人和總咨詢師。由多家咨詢單位聯合實施的，應當明確牽頭單位及各單位的權利、義務和責任。采取該模式的水利工程建設項目，咨詢服務單位既承擔工程建設項目各階段專業咨詢服務的責任（可由不同單位聯合承擔），又承擔項目建設全過程的管理職責，該模式項目法人單位僅需管理好全過程工程咨詢服務的牽頭單位，不需投入大量的管理人員進行建設管理，可以有效解決建設管理單位人員不足的問題，除此之外，還具有以下優點：可降低投資成本；可縮短工程周期；可提高工程服務質量；可有效規避風險。近年來，全國水利行業逐步推行全過程工程咨詢服務與管理模式，例如：浙江江南工程管理股份有限公司在深圳市公明水庫—清林徑水庫連通工程、福建省水利水電勘測設計研究院在福建省古田縣黃田仔水庫工程、瓊海市城祥項目管理有限公司（聯合體中山市水利水電勘測設計咨詢有限公司）在海南省瓊海市陽江鎮農村生活污水治理工程中推行了全過程工程咨詢服務的業務。3.3推行設計施工總承包制（EPC）工程設計施工總承包（EPC）是指從事工程總承包的企業受建設單位委托，按照合同約定對水利工程勘察、設計、采購、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式，是一種以向項目法人交付最終產品服務為目的，對整個工程項目實行整體構思，全面安排，協調運行的前后銜接的承包體系［4］。根據長江勘測規劃設計研究院實施的重慶市觀景口水利樞紐工程EPC總承包、黃河勘測規劃設計研究院有限公司實施的昆明市柴石灘水庫灌區工程EPC總承包、中山市水利水電勘測設計咨詢有限公司實施的廣東省高州灌區吳川市部分（包括鑒西、積美、吳陽灌區）續建配套與節水改造工程EPC總承包等項目經驗，采用EPC模式具有以下的優點：可減少設計和施工的交疊部分，降低工程造價；可縮短建設周期，提高工程質量；可簡化管理和合同關系；可明確責任主體，強化風險管理。

4結語

由于中山市現有的水利工程建設管理存在的問題，不能滿足水利工程建設的需要。建議一方面需要在現有的基礎上健全水利工程建設管理機構、適當增加建設管理人員和經費的投入；另一方面，需要改變現有的水利工程建設管理模式，讓更多專業的工程咨詢企業參與中山市水利工程的建設管理工作。積極推行項目代建制、全過程工程咨詢服務與管理模式、設計施工總承包（EPC）建設管理模式可有效解決目前中山市水利工程建設管理中存在問題；推進中山市水利工程建設的進度；充分利用社會專業化工程咨詢管理資源，提高水利工程建設管理水平，從而更好地發揮水利工程效益。

作者：王求 單位：中山市民眾鎮水務事務中心