跨界環境治理實質性合作探究范文

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摘要：

隨著京津冀大氣環境污染問題日益突出，三地政府間的有效合作倍受關注。選擇恰當的環境政策工具，建立一種實質性合作模式成為有效解決跨界環境治理問題的關鍵。這種實質性合作模式包括成立三地政府合作組織、建立政府間環境治理協調機構、建立由中央政府組建的跨行政區域的大氣質量管理部門和聯防聯控機制三個方面。

關鍵詞：

政策工具；跨界環境治理；京津冀一體化

環境治理不同于其他領域的治理，其成本投入期長，見效慢，有些問題的治理甚至在一屆政府的任期內都難以見效，使得地方政府之間在環境問題上的合作動力不足，步履維艱。若使政府間環境合作走上實質性發展的道路，必須選擇恰當的環境政策工具，強化引導、激勵和規范作用。

一、環境治理的政策工具種類

當代公共政策分析將政策工具（policyinstrumentsortoolsofgovernment）界定為“實現政策目標或結果的手段”。據此，環境政策工具可理解為政府部門實現一定時期內的環境治理目標而采取的具體環境機制、措施和手段的總和。這些不同的環境政策工具已成為環境政策的有機組成部分，構成國家整個環境政策體系的基本單位。環境政策工具作為影響環境治理目標的重要因素之一，有其自身的特殊性。它是政府在對環境和資源進行有效管理時所采用的具體措施，有特定的適用范圍。環境政策工具作為解決特定環境問題的基本手段，它是連接目標與結果的紐帶。因此，環境政策工具是作為治理手段而非目的而存在的。生態環境作為一種公共物品，具有外部性特征，其市場分配機制存在市場失靈問題，生產者或消費者的經濟活動在獲得利益的同時會將污染成本轉嫁給社會，因而需要政府制定制度、機制避免環境污染的外部效應。隨著各國環境治理理論和治理實踐的發展，作為技術和手段的環境政策工具也在不斷發展和變化。從20世紀70年代開始，環境政策工具發展大體表現為控制型環境政策工具、經濟激勵型環境政策工具和自愿型環境政策工具的依次變革，三者之間比較如表1所示。從表1可以看出，以上三種環境政策工具各有優越性。控制型環境政策工具主要以政府部門強制力量為基礎，在復雜的環境治理問題和污染控制方面能夠發揮有效作用，具有很強的針對性和操作性。基于市場的經濟激勵型環境政策工具具有明顯的利益刺激因素。它促使生產者和消費者將其活動的外部效果納入經濟決策之中，促進污染防治技術的創新和擴散，在整體上形成低成本、高效率的污染防治體系[1]。它可以有效利用市場獲得污染源的相關信息，使生產者在生產成本與環境管理成本之間進行理性比較和選擇，因而在整體上成本較低。自愿型環境政策工具建立在政府與企業相互信任的基礎上，可以有效減少政府的監督成本，同時企業獲得更大的靈活性采取更適合自身的技術，促進污染治理技術的創新。上述分析表明，三種政策工具在自覺性方面呈現出依次升高的特點，但這并非意味著要對政策工具做理想化選擇。而應將社會實際考慮進去，政治、經濟、社會文化狀況均會對政策工具選擇產生影響。因此，在不同政策環境下，決策者對環境政策工具的選擇各不相同。

二、跨界環境治理及其政策工具選擇

1.跨界環境治理的特點跨界環境治理是指根據行政區域的劃分，為了滿足特定區域大多數或全體成員的需求，治理主體通過協商或合作等方式，對跨越兩個行政區域以上的環境資源進行污染治理、綜合保護，實現治理范圍內各區域主體共同受益。跨界既指跨單一國境內的不同行政區域，也指跨世界不同主權國家范圍。本文主要針對單一國境范圍內跨界環境治理進行研究。跨界環境治理與普通的環境污染治理事件相比較，具有明顯特殊性，主要表現為治理對象的跨區域性。跨界環境治理對象多為跨兩個或兩個以上行政區的污染問題，普通的環境治理則局限于單一行政區域；權力主體多中心化。跨界治理注重協作關系的構建，打破了行政區劃的剛性限制，不再以某一行政區政府作為絕對治理中心；跨區域的外部性。作為公共產品的環境資源，因其外部性導致環境治理設施和技術的供給往往無法避免“搭便車”產生的問題。我國長期實行按照行政區域劃分的管理模式是公共事務治理缺乏效率的重要原因之一。當前，我國跨界環境治理模式呈現條塊分割的狀態，地方政府往往將中央政府下達的命令作為其唯一的行動準則，并且普遍存在自身利益，造成地區間行政資源難以整合和利用。因此，“有必要進一步健全跨界環境治理的政府區域間的合作機制。建立地方政府橫向環境治理協調管理機制，平衡地區之間的利益，推動跨界環境治理由末端治理轉向系統治理”[2]。地方環保部門的財權和人事任免權大多集中在地方政府控制之中，造成環保部門在執法過程中容易受到地方政府的強制干涉。“環境管理機構的法律地位不穩定，造成機構設置經常處于變動之中，設立和取消的隨意性很大。”[3]隨著環境問題日益受到關注，政府環保部門職能不斷強化，必須增強地方環保部門的獨立性和穩定性，“削弱地方環保部門對地方政府的完全依賴，增強上級環保部門對下級環保部門的領導力度”[4]。強化環保部門的垂直領導管理，擴大環境管理機構的職權范圍，有利于貫徹中央環境政策與目標，保障環保部門作用的發揮。

2.跨界環境治理的政策工具選擇“政策工具的選擇不是一個簡單地將定義好的問題和選定好的工具相匹配以機械地執行政策的過程，而是一種邏輯的行動過程。”[5]作為實現環境治理目標的關鍵因素，選擇有效的環境政策工具十分重要。選擇適當的環境政策工具應堅持以下四個標準：時效性。環境政策工具的選擇必須與現有的社會制度和社會總體情況相匹配。“奧斯特羅姆由基礎設施的研究得出結論：如果制度安排不能對變化的環境做出反應，那么基礎設施的可持續性很可能遭到破壞。”[6]因此，環境政策工具能夠隨著社會大環境的變化而變化，具有很高的動態效率。可行性。被選擇的環境政策工具是否可以被執行且達到預期的政策執行效果。它包括技術可行性，即政策工具方法論方面的可能性；政治可行性，即以公共利益作為工具選擇的出發點；經濟可行性，即政策工具的實施成本控制在一定范圍內；社會可行性，即社會各方面對環境政策工具的認可、接受以及提供支持的可能性。有效性。主要包括兩方面：效果，即環境政策工具實現既定環境治理目標的程度；效率，即環境政策工具實施的成本與效益的比率，最佳結果是成本投入最小化同時帶來環境治理效益最大化。導向性。環境價值觀反映的是人們對環境存在狀況的理性思考，科學合理的價值觀有助于改變人們對待環境的行為，改善人與自然的關系，促進社會的和諧發展。環境政策工具的選擇應遵循一定的價值觀導向，實現社會、經濟、環境的協調可持續發展。“公共事務治理的新模式是在對傳統治理模式批判的基礎上逐步發展起來的，但是新模式不是對舊模式的完全替代，傳統的科層式治理結構以及與之相適應的命令與控制型管理手段仍會繼續存在，并將繼續起著主導作用。環境領域也不例外。”[7]由于跨界環境問題的復雜性，需要在治理過程中對各種影響因素進行權衡，因而沒有一種政策工具是最優的、通用的。為了同時滿足多個目標，通常需要綜合使用政策工具。

三、京津冀大氣環境治理的政府間實質性合作

制定京津冀一體化發展戰略的根本目的在于通過加強三地間合作，合理配置資源，實現經濟、社會、文化以及生態等領域的協同發展。其中，生態合作是目前京津冀三地發展的首要任務。在生態領域中，空氣質量問題已成為影響三地人們生活的突出問題，成為制約經濟社會發展的重要瓶頸。區域間合作可分為多種形式。從主體角度可劃分為政府合作、企業合作以及社會合作；從合作領域角度可劃分為經濟合作、教育合作、社會合作、科技文化合作以及生態合作；從合作性質上則可劃分為競爭性合作、共贏性合作以及錯位式合作。當然，還可根據合作結果將其劃分為非正式合作和實質性合作。實質性合作是與之前京津冀三地之間的合作形式相比較而提出來的。以往，三地政府之間的合作大多局限于各種會議形式和口頭約定，對環境治理的協調配合積極影響不大，并且缺乏穩定性和實踐性。而實質性合作更加強調三方合作的常態性和權威性，使得合作由書面文件走向具體實踐。促使三地政府走向實質性合作的政策工具主要有：建立政府間環境治理協調機構，由國家級官員總體負責。大氣環境作為準公共產品，相關利益主體雖然對其擁有共同愿景，但各方都存在搭便車的心理。面對地方政府間的利益博弈，僅靠利益各方自主協調難以奏效，必須靠權威機構運用控制性政策工具加以協調。在這方面可以借鑒美國的經驗。美國十分重視跨區域間的政府部門合作，成立了專門的管理機構承擔協調職能且級別較高。“聯邦設立環境質量委員會是一個典型的高層環境管理協調機構，通過舉行會議或論壇、制定環境計劃或規章、簽署雙邊或多邊協議、調解或仲裁沖突以及環境信息等。”

[8]環境質量委員會是美國聯邦政府一級的環境管理機構，它直屬于總統辦公廳，直接對總統負責。最近，我國已建立的以國務院副總理張高麗為負責人的京津冀協同發展領導小組有利于從中央層面推進京津冀三地政府大氣環境治理的開展，同時京津冀協同發展領導小組可以利用經濟手段，逐步建立與完善京津冀三地排污權交易制度，對三地政府合作內容進行調控。建立由中央政府組建的跨行政區域的大氣質量管理部門。“中國區域環境政策網絡橫向上由多個地方政府、職能部門所組成，縱向上由多級機構部門參與，形成松散的、相互依賴性弱、目標沖突的網絡，體現出雙重政策風格。”[9]在京津冀三地的大氣環境治理中，三地各自追求自身利益最大化，且盡量將環境外部成本轉嫁給他方。因此，需要成立由中央政府組建的跨行政區域的大氣質量管理部門，對跨界大氣環境治理中的問題進行權威性決策，對京津冀政府大氣環境治理合作行為進行強制性規范，實現三地大氣環境質量的共同改善。

建立聯防聯控機制。積極治理環境的行為會提升政府形象和促進經濟可持續發展，使京津冀三地意識到各自在跨區域大氣環境治理中所扮演角色的重要性，進而促使他們主動尋求改善大氣環境的措施，由被動合作轉為自愿行動。建立聯防聯控機制，京津冀三地應達成整體利益共識，以三地大氣環境功能區為單元，從整體需求出發，共同規劃，統籌安排，互相協調，共擔責任。此外，建立聯防聯控機制需要京津冀周邊地區的支持，配合京津冀協同發展領導小組的工作，同時由環保部對京津冀合作效果進行監督核查，加強京津冀三地民間環保組織間的交流。圖1所示模型包含六個方面的內容和要求：京津冀大氣治理合作由中央政府權威機構統一領導，該領導機構具有決策、協調以及監督職能，其政策工具以行政手段為主，經濟手段為輔；京津冀三地政府均屬于大氣治理的執行機構，同時也是各自轄區內的決策機構，三者依靠法律法規及利益關系構成一個行政聯合體；京津冀三地在大氣治理中的職能是分層次、有區別的，三方有著不同的功能定位。其中，作為首都的北京是聯合體的中心，擔負著更重要的政治責任，具有較強的凝聚和輻射功能。因此，北京應是三地大氣治理的坐標原點，天津與河北應緊緊圍繞北京的發展需要進行規劃，為北京的發展提供服務（資源及公共產品服務），北京則應為天津和河北提供智力支持和良好的發展環境；京津冀三地存在相互作用，具體表現為相互扶持、相互滲透、相互監督，最終實現共贏；國家環保部在京津冀大氣治理中發揮著監督作用，同時也是京津冀協調領導小組的信息提供者和決策參與者；京津冀大氣治理需要周邊地區（包括遼寧、山東、河南、山西與內蒙古）的支持和配合，當然，這需要中央領導小組的協調。從上述合作模型中可以看出，大氣治理過程中的政府合作是一種靠行政命令發動，靠政治意識驅動，靠道德規范維系的政策過程，其政策工具是多樣的、動態的。

四、實質性合作的基本保障

打破行政轄區界限，就環境保護問題進行合作，這對地方政府來講是一種迫切而又艱巨的任務，需要創造一系列條件引導、促使地方政府在環境保護問題上走向實質性合作。

1.完善政績考核和生態責任問責制度政績考核指標對地方政府官員行為具有明顯的導向性，應進一步優化領導干部績效考核體系，將環境質量改善情況作為重要考核指標，應推行一票否決制度。另外，由于環境問題的特殊性，應考慮建立領導干部環境問題檔案，對其環境責任進行終身跟蹤，獎優罰劣，使那些具有大局觀念以及長遠發展意識的優秀干部得到重用。

2.完善現有環境法律法規體系完善跨界大氣環境治理立法，頒布《跨界大氣環境治理條例》，并將其作為環境法律體系的重要組成部分。此外，我國跨界大氣環境治理中政府間的合作形式大多停留在會議的層面上，使得區域間政府合作形式缺乏剛性和法律的穩定性。以法律形式確定跨行政區域大氣環境管理協調組織的法律地位、職責、權限等，以保障該機構的管理職能得到貫徹實施。另外，鑒于目前在一些地方存在著與國家政策不一致的“土政策”，中央部門應強令終止、取締，否則會對環境治理及政府間合作產生阻礙作用。

3.增強地方環保部門的獨立性和穩定性地方環保部門需要向當地政府匯報工作，其官員任命也是由本地政府決定的，這就為國家環境標準的向下執行帶來障礙。此外，省級環保部門的經費是由同級政府撥付，諸多限制造成地方環保部門需要對地方政府負責，使得地方環保部門的行為是以地方利益為基礎的。因此，應削弱省級環保部門對同級政府的人事、財政上的依賴，增強環保部對省級環保部門的垂直領導力度。

4.設立督察中心，發揮對環保執法的監督作用京津冀三地有各自的利益，在環境合作中往往從自身利益出發，影響大氣環境治理的積極性。打破屬地管理的界限，由國家環保部設立派出機構——環境監察小組進行實地調查，對京津冀三地政府的合作狀況及合作效果進行評估和監督核查，然后反饋給京津冀協同發展領導小組，幫助中央開展省級跨區域大氣環境糾紛的協調，這對環境治理協調機構政策制定、環保執法將起到重要補充作用。

5.發揮民間環保組織在跨界環境治理中的優勢民間環保組織在跨界環境治理中具有突出優勢，它們代表著不同群體最真實、最迫切的環境利益要求，可以在彼此間進行合理有效、靈活多樣地協調與溝通，以緩解彼此沖突，平衡不同團體的環境利益。“這種利益高度分化時代的多元利益自主協調的效果，是政府有意規劃所無法達到的。”[10]因此，在京津冀大氣環境治理中，各級政府應高度重視民間環保組織的管理和發展，減低審批登記門檻，促進民間環保組織間的合作，加強對政府環境政策的影響力，實現二者的良性互動。

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作者：謝中起 榮碩 單位：燕山大學 文法學院