生態瓶頸及環境法對策范文
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一、新疆綠洲城鎮化進程中應當采取的環保措施
對于新疆城鎮化的道路選擇，正如國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令指出的，應轉變城市發展方式，從資源配置往大城市集中向重點發展中小城市和小城鎮轉變。但是，如果不顧綠洲生態瓶頸，盲目推動城鎮化進程，勢必適得其反。只有采取科學合理的環境保護措施，同步進行環境資源建設，才能確保新疆綠洲城鎮化的水平和質量，實現新型城鎮化的建設目標。
（一）合理規劃綠洲城鎮與布局新疆城鎮的發展必須以綠洲為依托，綠洲的分布格局在相當程度上也就決定了城鎮的分布格局。因此，必須在充分認識綠洲環境容量、自然資源承載力、技術承載力的前提下，制定科學、合理的城鎮發展規劃。一是要做到城鎮選址、布局及其發展趨向合理。重要生態功能區、生態脆弱區以及生態退化區不能成為新建城市以及已有城市擴建區域的選址。通過合理選址，一方面預防城鎮選址本身不合理面臨的生態環境問題，另一方面也要預防城鎮選址本身不合理而造成新的生態環境問題。二是要科學定位城鎮發展類型。新疆應當充分利用其優美的自然風光、獨特的民族風情、特色的綠洲農業以及豐富的太陽能、風能等清潔能源，發展旅游城市、輕工業城市、新型能源城市，避免以采礦、冶煉等為基礎建設重工業城市。三要適度控制城鎮規模。盡管大城市在發展規模經濟方面具有無可比擬的優勢，但是受自然生態承載力的制約，新疆并不適合發展大城市、特大城市，而應當著力發展中小城市和小城鎮。四是合理進行城鎮功能分區、產業結構和生產力布局，控制高耗水、高污染行業的發展和高污染企業的集中，預防和控制結構性污染、區域性污染。
（二）嚴格控制綠洲污染隨著人口的增長和城市化進程的加快，新疆城市仍舊面臨著嚴峻的污染問題。2012年新疆環境狀況公報顯示，水磨河、克孜河、吐曼河、喀什噶爾河、博爾塔拉河等5條河流9個斷面受到不同程度的污染，全區湖庫下游或尾閭湖庫水質較差；Ⅲ級輕微度污染日數占15.4%，Ⅳ、Ⅴ級中重度污染日數占4.0%；主要污染物排放總量均控制在年度總量指標之內，但是排放量仍然比較大。新疆地處干旱地區，生態環境脆弱，環境容量較為有限，對“三廢”及有機污染的降解、稀釋、擴散能力很差，累積效應大，一旦污染，治理非常困難。在城市化進程中，人口的集中、工業規模的擴大，勢必加大綠洲的環境壓力。因此，新疆經濟要發展，城鎮化水平要提高，就必須采取嚴格的環保措施，推行清潔生產和循環經濟，通過生產工藝、技術改進和環境管理的進一步加強，嚴格控制綠洲大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、環境噪聲污染等。
（三）積極進行綠洲生態保護與建設全疆現有的248個城鎮和172個生產建設兵團的師團絕大部分布在新疆五十多個較大的綠洲上。近年來，由于大規模開荒造田，新疆濕地面積大幅度下降，許多原有的自然濕地演變為人工濕地或消失或萎縮退化，環境功能與生物多樣性逐漸衰減。據統計，新疆濕地面積已由新中國成立初期的280萬公頃降至目前的148萬公頃，五十多年間減少近一半。綠洲外生態環境的惡化將直接威脅著綠洲，威脅新疆城鎮生存發展的生態基礎，最直接的后果便是荒漠化加劇、生態環境惡化。因此，新疆城鎮化進程中，必須立足山地、綠洲、荒漠三大生態系統基礎進行治理，構筑新疆城鎮的外部生態屏障，鞏固和優化城鎮生態環境基礎。
《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確了新疆新型城鎮化的目標，提出要以烏昌為核心，以南、北疆鐵路及其鄰近主要公路干線為發展軸，構建“一核兩軸多組群”的城鎮化戰略新格局，突出發展區域中心城市和小城鎮，努力把伊寧、石河子、庫爾勒、喀什、阿克蘇、哈密建成50萬人口以上的區域中心城市，2015年城鎮化水平達到48%。《新疆城鎮體系規劃（2012—2030年）》則提出了到2020年新疆城鎮人口比重達到58%，到2030年達到66%至68%的新疆城鎮化發展目標。新疆應當充分運用包括環境資源法在內的法律武器，確保新疆的城鎮化走可持續發展之路。
（一）全面確立生態優先原則經濟發展與環境保護的矛盾問題是人們進行經濟活動不能回避的問題。我國《環境保護法》規定了環境保護與經濟、社會協調發展的原則。在可持續發展的理念被引入環境立法后，新頒布和修訂的環境保護法律、法規中又規定了可持續發展原則。但是，無論是協調發展原則還是可持續發展原則，在實踐中往往都成了抵制環境保護的借口，實際上變成了經濟發展優先的代名詞，甚至在經濟發展與保護環境相沖突時以犧牲環境為代價來換取經濟發展。新疆地理位置特殊，戰略地位重要，生態環境狀況不容樂觀，城鎮化進程遭遇生態瓶頸。多年的經濟持續增長雖然提高了當地居民的生活水平，但也給當地的生態環境造成巨大的壓力，生態破壞和環境污染的嚴峻形勢尚未得到有效遏制?？紤]到將來污染治理和生態恢復的成本，一方面很多情況下是無法恢復的，另一方面即使能恢復也要為此付出沉重的經濟代價，從經濟效益的角度也是得不償失的。生態優先原則成為當今世界生態法的發展趨勢[4]。新疆城鎮化進程也應當確立生態環境優先的指導思想，并以此作為經濟、社會發展和環境建設的依據?？上驳氖?011年12月1日修訂通過的《新疆維吾爾自治區環境保護條例》把環境保護提到了前所未有的高度，確定了“資源開發可持續、生態環境可持續”的發展方針和“環保優先、生態立區”的原則。為了確保新疆綠洲城鎮化擁有良好的生態環境，在新疆經濟建設、城鄉建設等其他相關地方立法中也應當明確生態保護的優先地位，一切對生態環境可能產生不利影響的經濟活動、資源開發、城鄉建設、工程施工等開發建設活動都必須在生態承載力的范圍內進行，將污染治理和生態建設擺在更加突出的地位；對于城鎮化進程中出現的環境污染和生態破壞問題，地方立法應當貫徹“生態優先”原則，強化環境污染和生態破壞的法律責任，對于片面追求經濟效益而污染環境、破壞生態的要規定更加嚴格的法律責任；政府決策必須嚴格貫徹落實生態保護優先的原則，在政策、措施中體現生態保護優先；各級政府領導干部以及企業負責人要加強學習，充分認識新疆當前的生態環境狀況，提高生態危機意識，自覺按照生態保護優先的原則進行各項業務活動。
（二）堅持貫徹預防為主原則新疆生態環境基礎脆弱，經濟、技術水平相對落后，環保投資十分有限，堅持貫徹預防為主原則對環境問題的治理能起到投資省、見效好的效果。就新疆城鎮的外部生態條件而言，如果不重視生態保護，綠洲周圍的沙漠、沙化面積將進一步擴大，沙漠的連貫將使綠洲面臨面積縮小甚至消失的危險，綠洲內部的環境質量也會大受影響；在綠洲內部，如果不重視生態保護，綠洲退化也將影響新疆城鎮化的質量。就新疆目前的經濟發展水平而言，新疆城鎮化也不能走先污染破壞后恢復建設的道路，而是要從城鎮化之初就開始預防生態環境問題的產生。新疆地方環境立法以及經濟建設、城鄉建設等其他相關地方立法中都應當進一步重申預防為主原則，并結合新疆生態環境狀況和環境保護的實際，建立健全相應的環境保護法律制度并規定有效的預防措施，使城鎮化進程中預防生態環境問題有法可依；環境保護行政主管部門以及政府相關主管部門要嚴格貫徹預防為主原則，在政府決策、行政審批、行政許可等行政行為中把好環保關；領導干部和政府工作人員、企業負責人要充分認識城鎮化進程中預防生態環境問題的重要性，自覺按照預防為主原則采取措施預防生態環境問題的產生。
（三）嚴格落實環境法的基本制度環境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證制度、控制污染轉嫁制度、落后工藝設備淘汰制度等環境法的基本制度，在我國環境保護和環境管理中發揮著重要作用。應對新疆城鎮化進程中面臨的生態環境問題，尤其需要嚴格貫徹落實環境影響評價制度、控制污染轉嫁制度、落后工藝設備淘汰制度。2002年國家頒布實施的《環境影響評價法》，以單行法的形式系統規定了規劃和建設項目的環境影響評價制度。新疆城鎮化進程中，必須按照《環境影響評價法》的規定進行規劃和建設項目的環境影響評價，從源頭上預防環境污染和生態破壞的產生。新疆編制的土地利用的有關規劃，區域、流域建設、開發利用規劃以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃，特別是涉及城鎮布局、產業結構、行業結構的規劃，必須進行環境影響評價，科學決策，貫徹生態保護優先和預防為主原則，從源頭防止環境問題的產生。在建設項目的環境影響評價審批中，項目主管部門以及環境保護行政主管部門必須嚴把環評關，不得降低環境保護審批門檻，對于選址不合理、高耗能、高耗水、高污染或嚴重破壞生態環境的建設項目堅決不允許在新疆安家落戶。地區經濟發展的不平衡造成發達國家或地區與欠發達國家或地區環境標準的落差，環境污染伴隨設備、技術轉讓和資本投入轉向經濟欠發達的國家和地區。新疆要實現跨越式發展，必然打開招商引資的大門，加大新疆資源的開發利用和吸引疆外的投資建設。新疆城鎮化建設以及工業、農業、畜牧業的快速發展，必須預防和控制隨之而來的污染轉嫁。落實控制環境污染轉嫁制度，應當從以下方面著手：牢固樹立“生態優先”的指導思想，嚴把建設項目和區域開發的環境影響評價關，環保部門、經濟主管部門等對于疆內外不符合環境保護要求的投資開發行為一律不得批準；制定符合本地區生態環境狀況的環境標準，特別是要制定嚴格的污染物排放標準、產生環境污染和生態破壞的設備環境保護標準并且嚴格貫徹落實，確保本地區環境質量不下降；加強控制污染轉嫁的執法力度，及時查處污染轉嫁行為，嚴厲處罰對污染轉嫁行為；正確區分污染轉嫁和正常、有利的投資行為和開發行為，通過制定相配套的財稅、經濟優惠政策引導區內企業和區外投資者通過發展綠色產業、循環經濟來保護和改善新疆環境資源狀況。可持續發展戰略的提出和在我國的推行，使得我國對待環境問題的治理理念發生了根本性的轉變，即由單純的末端治理逐步轉變為工業生產的全過程控制，并推行清潔生產和循環經濟。我國環境立法中已經規定了落后工藝、設備淘汰制度，對嚴重污染環境的落后生產工藝、生產設備，限期禁止生產、銷售和使用，也不得轉讓給他人使用。新疆相當數量的環境問題是由于工藝、設備落后造成的，因此貫徹落實落后工藝、設備淘汰制度意義更加重大。新疆結合當地經濟條件和國內外技術發展水平，及時制定出臺適合新疆環境保護需求的落后工藝、設備名錄并適時調整；城鎮化進程應當和現代化進程同步實施，對原有的企業結合結構調整、技術改造，淘汰落后的工藝設備；通過相配套的財稅、經濟優惠政策引導其購買使用環保技術和工藝設備，政府可以在技術引進、財稅經濟政策方面給予優先安排或優惠；對于接受疆內外他人淘汰的落后生產工藝、設備進行生產，造成環境污染和生態破壞的要加大查處力度，嚴格追究法律責任。
（四）積極推進綠洲生態屏障的法治建設新疆綠洲城鎮化必須以綠洲的生態安全為基礎和前提，積極推進保護綠洲生態屏障的法治建設意義重大。首先，必須完善水資源保護立法，合理開發利用水資源，控制水污染，改善水質。一是規范綠洲城鎮規模種植、養殖污水、城鎮生活污水工業污水的無害化處理和回收利用，提高污水處理率、回收循環利用率；二是規定工業、農業、生活用水中的用水標準和節水措施，降低生產生活用水需求；三是規范地下水資源的合理開采，控制抽采規模，防止地下水超采帶來的生態問題；四是著力解決工業、農業和生態用水的合理分配，確保生態用水，防治綠洲內部及周邊河流斷流、湖泊萎縮現象。其次，加強特殊領域立法，保障綠洲生態環境安全。一是加強城鎮周邊、城鄉結合部、綠洲邊緣等邊緣地帶的環境保護立法，規范在這些地帶進行的開發行為、污染物的收集處置行為，防治這些地帶的環境污染和植被破壞、土地沙化退化；二是通過立法加快推進綠洲邊緣的生態建設，推動森林、草原等植被的恢復，防治綠洲邊緣地帶的沙漠化、荒漠化問題，構筑綠洲的外部生態屏障；三是加強濕地保護立法，一方面禁止濕地開墾以及資源開發、建設占用濕地，確保濕地數量，另一方面積極推動濕地生態系統的恢復重建，確保其生態功能，特別是艾比湖、博斯騰湖等的生態恢復和重建，使這些區域成為沙漠化、荒漠化治理的基地。再次，建立生態補償制度，合理均衡生態保護的負擔。新疆城鎮化進程中，建立生態補償制度，合理負擔生態成本，對于防治城鎮環境污染和綠洲生態破壞，推動綠洲生態環境建設尤其具有重要意義，特別是在環境污染防治、資源開發利用以及沙漠化防治、生態恢復重建等生態建設領域應當建立生態補償制度。一是嚴格落實環境責任原則，造成環境污染和生態破壞的單位和個人要進行補償，以對造成的污染進行治理，對破壞的生態環境進行恢復重建，對受到污染破壞影響的單位和個人進行賠償；二是根據利用者補償原則，環境資源的開發者、資源產品的利用者應當對因開發利用行為造成的自然資源和生態環境的價值減損進行補償；三是根據受益者補償原則，因他人進行污染治理和生態恢復重建而受益的單位和個人（特別是內地的受益地區），應當對進行污染治理和生態恢復重建的單位和個人進行補償，以均衡環境治理和生態建設中的負擔。
新疆地處我國西北邊陲，資源豐富，文化多元，但經濟較落后，生態環境脆弱，較低的城市化水平越來越成為制約新疆經濟和社會可持續發展的主要因素。抓住西部大開發和對口支援新疆的歷史機遇推動新疆城鎮化進程，對于實現新疆社會穩定和長治久安具有重要的戰略意義。但是，新疆綠洲城鎮化是在脆弱的綠洲生態環境基礎上進行的，必須遵循自然生態規律，以綠洲生態承載力為依據。只有正確認識新疆城鎮化面臨的生態瓶頸，在城鎮化進程中采取科學、合理的環保措施，完善生態環境保護的相關立法，嚴格執行防治綠洲環境污染和生態破壞的制度，才能保障新疆綠洲城鎮化走可持續發展的道路，順利實現建設目標。
作者：吳玉萍單位：石河子大學政法學院
