村莊自治創(chuàng)新分析范文

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《山地農(nóng)業(yè)生物學(xué)報》2014年第六期

1“三把鎖”體制的產(chǎn)生及內(nèi)涵

1.1“三把鎖”體制的產(chǎn)生長期以來，農(nóng)村人口增長過快不僅影響基本國策的執(zhí)行，而且還影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此，1988年時任中共貴州省委書記提出，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了“人口控制、開發(fā)扶貧和生態(tài)建設(shè)”為三大主題的畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)。1988年末，試驗(yàn)區(qū)人口比1949年增長1.39倍，年平均自然增長率高達(dá)22.55‰;從1961年至1988年的28年間，除5年之外，貴州人口自然增長率均高于中國人口自然增長率，長期的人口高自然增長率使貴州面臨更大的人口壓力。圖1給出了中國、貴州與畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)1978－1988年11年的人口自然增長率的比較，從11年人口自然增長率來看，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)人口自然增長率曲線，除3年在中國人口自然增長曲線的下方外，其余8年均處于中國、貴州人口自然增長率曲線的上方。可見，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)面臨更大的人口壓力。1980年以來，雖然實(shí)行計劃生育政策，但處于婚育高峰期，人口自增率仍在16‰，人口無限制劇增，使人均資源占有量日益減少，人均收入水平難以提高。1988年全區(qū)人均耕地2.75畝、人均森林0.61畝、人均草場1.33畝，比1957年分別減少21.6%、64.9%和65.0%，形成了“越窮越生、越生越窮、越窮越墾”的惡性循環(huán)。因此，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，必須把人口堅決控制下來，使之與環(huán)境承受能力相適應(yīng)［7］。為了更好踐行人口控制主題，降低出生率，大方縣于2011年首創(chuàng)了“雙方誠信，雙方承諾”的計生管理體制②，并再次選擇穿巖村作為首批試點(diǎn)村。在此次體制創(chuàng)新中，大方縣要求全縣各部門配合計生部門工作，使得農(nóng)戶承諾書成為農(nóng)民的“第二個身份證”，無論辦理何種事務(wù)都必須出具《誠信計生證明》。缺乏這個證明的，查實(shí)屬于違約超生需要交納社會撫養(yǎng)費(fèi)后才給予證明。在“一處誠信處處受益，一處失信處處受制”的指導(dǎo)精神下，大方縣穿巖村積極落實(shí)誠信計生工作，實(shí)行網(wǎng)格化管理，村干部分管不同片區(qū)，根據(jù)片區(qū)人口集中度設(shè)置片區(qū)誠信小組長和育齡小組長，給予誠信計生戶以優(yōu)惠，降低了人口出生率，走出了人口計生的“穿巖模式”。鑒于該村在計生工作和社會管理體制方面的創(chuàng)新，國家計生委于2010年頒給該村“示范村居”榮譽(yù)稱號，原國務(wù)院總理等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次至穿巖村進(jìn)行實(shí)地考慮，并給予高度評價。然而在推動“雙誠信，雙承諾”的過程中，出現(xiàn)了不正之風(fēng)。在農(nóng)村熟人或半熟人社會網(wǎng)絡(luò)中，每個人都會受到當(dāng)?shù)亓?xí)俗、慣例等非制度因素的影響，導(dǎo)致人情章屢禁不止。加上部分鄉(xiāng)村干部覺悟和素質(zhì)不高，出現(xiàn)了小部分人拿到誠信計生證明而沒有繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)或者只交納很少一部分費(fèi)用，這引起了廣大群眾的不滿。“領(lǐng)導(dǎo)章”、“關(guān)系章”、“人情章”及“腐敗章”的存在使得誠信計生變得不誠信，這讓很多村民出現(xiàn)了抵制情緒，不愿意主動繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，鄉(xiāng)村計劃生育工作難以開展，干群關(guān)系緊張，村民失去了對“村支兩委”的信任。“與他們(村干部)關(guān)系好的就可以少交費(fèi)蓋公章，我們沒有關(guān)系都不行，必須交齊”道出了很多村民的心聲。村莊自治危機(jī)通常是鄉(xiāng)村民主監(jiān)督創(chuàng)新的直接動力，作為大方縣“雙誠信，雙承諾”的試點(diǎn)村，眼看著試點(diǎn)無法有效開展，村民抵制情緒蔓延。為了能夠有效消除村民的疑問，杜絕公章的不合理使用，2011年穿巖村支部書記王永軍提出了要用“三把鎖”來管理村委會公章的建議。經(jīng)過與村委會主任陳生明，駐村的鎮(zhèn)婦聯(lián)主任金遠(yuǎn)芬商量，經(jīng)過村兩委聯(lián)系會議協(xié)商，最終形成了三人共同管理村委會公章，三人簽字備案、接受群眾監(jiān)督的管理體制。

1.2“三把鎖”體制的內(nèi)涵2013年4月7日至17日我們深入大方縣穿巖村進(jìn)行調(diào)查，我們的調(diào)查采取與村干部開座談會、深入戶進(jìn)行訪談、與干部進(jìn)行訪談、由調(diào)查人員至農(nóng)戶家中進(jìn)行問卷調(diào)查和親自填寫調(diào)查問卷等方式進(jìn)行。在調(diào)查期間，我們沒有回到縣城，而在直接住在村里，這樣不僅能夠有更多的時間獲得大量第一手資料，而且還能夠在調(diào)查過程體驗(yàn)“三把鎖”體制的具體運(yùn)行。通過對畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)大方縣穿巖村的實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)了另一種村莊自治的創(chuàng)新實(shí)踐。為了應(yīng)對當(dāng)?shù)卮迩f治理過程中的失范現(xiàn)象，解決導(dǎo)致干群關(guān)系緊張的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，該村通過構(gòu)建“三把鎖”管理體制有效實(shí)現(xiàn)了對村干部的民主監(jiān)督。所謂“三把鎖”是把村里面的四顆公章:黨支部公章，計生公章、社會治安綜合治理公章、村委會公章全部鎖住一個抽屜中，外設(shè)兩把明鎖和一把暗鎖，鑰匙分別由村委會主任、村支書和駐村干部持有。只有當(dāng)三人同時在場，一致同意時候才能夠?qū)Υ鍍?nèi)各項(xiàng)事物進(jìn)行最終確認(rèn)，三人同時簽字備案后生效。作為一種新型的鄉(xiāng)村民主管理體制創(chuàng)新，穿巖村的實(shí)踐可以為村莊自治建設(shè)提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。為了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)鄉(xiāng)村民主精神，接受廣大群眾監(jiān)督，穿巖村適時擴(kuò)展了“三把鎖”的監(jiān)管范圍，將其延伸到了黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等其他方面，并最終形成了今天的“三把鎖，三支筆”管理四個公章的體制。然而三個人管理公章帶來了互相制衡，但同時也帶來了提高村民蓋章的成本的可能性。為了避免三個人中某一個不在村內(nèi)帶來的不便，穿巖村建立了《穿巖村約定辦公.制度》，每逢周一時候掌管三把鑰匙的村鎮(zhèn)干部都會集中坐班，全天給村民辦理事情。村民如果遇到急切事情，則會特事特辦開辟綠色通道，三人互相聯(lián)系之后給予辦理。三人小組中任一人外出開會時，都必須將鑰匙委托給村委會副主任、副支書代為保管，方便村民辦事。使用過公章后，都必須有三個人的簽字留作備案待查。

2“三把鎖”體制的創(chuàng)新及績效

在引入“三把鎖”體制之前，穿巖村就在民主制度建設(shè)方面，做出了一定的探索。作為畢節(jié)實(shí)驗(yàn)區(qū)的排頭兵，穿巖村“村支兩委”本著爭先創(chuàng)優(yōu)的精神，在縣鄉(xiāng)兩級政府的指導(dǎo)下，制定了《村兩委聯(lián)系會議制度》等20余項(xiàng)規(guī)章制度。每月28日村兩委定期召開聯(lián)系會議，邀請黨員代表、村民代表列席會議，對本月的村務(wù)進(jìn)行總結(jié)，對計生工作進(jìn)行民主評議。為了約束村干部行為，村里還成立了7人組成的村務(wù)監(jiān)事會，負(fù)責(zé)對“村支兩委”進(jìn)行監(jiān)督。另外充分發(fā)揮村計劃生育委員會和“五老”協(xié)會這兩個群眾自治組織的影響力，組織村民對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。但是許多項(xiàng)制度并沒有得到真正實(shí)施，僅僅成為了掛在墻上的裝飾品。很多村民無法很好的對“村支兩委”進(jìn)行監(jiān)督，村民代表會議經(jīng)常得不到召開，村務(wù)監(jiān)督委員會沒有實(shí)權(quán)，起不到監(jiān)督作用。為了能夠提高上述兩種監(jiān)督機(jī)制的效果，形成與其互補(bǔ)的民主監(jiān)督體制。在推拉雙方作用下，形成了穿巖村獨(dú)特的“三把鎖”體制。與貴州省錦屏縣的“五合章”相類似，大方縣穿巖村發(fā)明的“三把鎖”也是農(nóng)民群眾樸素民主思想的直接體現(xiàn)。結(jié)合本地的實(shí)際情況，穿巖用“三把鎖”管理公章雖然做法很簡單，但體現(xiàn)了相互制約、上下聯(lián)動、公平辦事，民主監(jiān)督和制度治村的村民自治精神。“一個健全的民主社會，其權(quán)力監(jiān)督的指向應(yīng)當(dāng)是自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督這三者平行配置、有機(jī)統(tǒng)一”［8］。

“三把鎖”是一個容納了體制內(nèi)與體制外監(jiān)督，上級監(jiān)督、平級監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的的又一鄉(xiāng)村民主監(jiān)督模式。三把鎖鎖住了公權(quán)，順應(yīng)了民心。圖2對“三把鎖”體制的村莊自治運(yùn)行模式進(jìn)行了一個總體描述。綜合起來看，穿巖村的“三把鎖”體制的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):第一，在村莊自治的民主決策方面吸納了駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同參與，理順了上下關(guān)系，強(qiáng)化了上級監(jiān)督的力度。在當(dāng)前的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的體制環(huán)境下，村民自治很難擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響。一方面《村民委員會組織法》第二條規(guī)定了“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”;第四條規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會并不是上下級的行政關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系［9］。另一方面，又強(qiáng)調(diào)了要堅持黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位。村支部委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過村支部來實(shí)現(xiàn)自己的管理。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)大方縣羊場鎮(zhèn)通過實(shí)行干部駐村，配合村干部進(jìn)行村務(wù)政務(wù)管理，密切了村鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，加強(qiáng)了互相的理解。駐村干部通過全程參與，更加深入了解了農(nóng)村的情況，能夠及時將所了解的情況傳遞上去，實(shí)現(xiàn)了政情民情的上通下達(dá)。既達(dá)到了監(jiān)督“村支兩委”的目的，又可以避免掠奪式的選擇性治理。第二，權(quán)利相互制衡，推動橫向監(jiān)督，緩和了“村支兩委”之間的矛盾。在村莊自治過程，以村委會為代表的村民自治傾向與鎮(zhèn)黨委認(rèn)命制下的村黨支部之間的矛盾是當(dāng)前治理中的主要矛盾之一［10］，而“村支兩委”之間的矛盾很大程度又是管理體制導(dǎo)致的。穿巖村不僅通過定期召開村兩委聯(lián)系會議達(dá)到互相溝通，民主協(xié)商，而且“三把鎖”體制讓雙方互相制約。鄧小平曾指出共同工作、水平相同的成員彼此熟悉，“監(jiān)督作用可能更好一些”［11］。在村委上不再是村委會一邊說的算，黨委，政務(wù)也不再讓黨支部一家獨(dú)大。所有的村內(nèi)事物必須包括駐村干部的三人同時無異議時才能生效。“村支兩委”在這種制度安排中，既需要互相合作，又需要競爭和彼此監(jiān)督，避免了兩委各行其是，減少了胡亂作為和不作為，凝聚了民心和人力。第三，形成了真正的制度規(guī)制，促進(jìn)了民主決策和民主管理。在引入“三把鎖”制度之前，“有關(guān)系”的村民則很快能得到辦理，無需承擔(dān)額外的支出。“沒關(guān)系”的村民找村干部辦事，包括辦理戶口、計生證明、民政、房改都必須“意思一下”，“不拿幾包煙或兩瓶酒去找村干部辦事，能辦的也拖得讓你下次再來”，“得罪了管章的村干部，去找他根本不搭理你”，這無疑增加了群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時間成本，激化了干群之間矛盾。“三把鎖”體制的目的在于制度治村和按章辦事，村民在參與村務(wù)過程中無需再擔(dān)心村干部個人偏好，有利于減少了干部的尋租行為，減輕村民的負(fù)擔(dān)，對構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村有著積極的意義。根據(jù)我們的入戶調(diào)研，超過半數(shù)村民認(rèn)同該體制能夠約束村干部的掠奪行為，62.5%贊同創(chuàng)新后體制相對以前更加民主。第四，從事后監(jiān)督向前推進(jìn)為過程監(jiān)督。失去了監(jiān)管的權(quán)力如同失去了韁繩約束的野馬，要真正做到“利為民而謀，權(quán)為民所用”，必須加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。監(jiān)督主體應(yīng)該多元化，監(jiān)督的方式需要多樣化，監(jiān)督范圍需要全程化。受到當(dāng)前我國農(nóng)村的實(shí)際情況約束，民主監(jiān)督工作開展的卻異常艱難。

監(jiān)督主體虛無，人人監(jiān)督導(dǎo)致了無人監(jiān)督;監(jiān)督主體沒有獨(dú)立性無法有效監(jiān)督;信息不對稱，地位不對稱導(dǎo)致群眾無力監(jiān)督，凡此種種都導(dǎo)致了監(jiān)督工作無法取得正常的效果。村民代表會議和監(jiān)察會在該村由于缺乏獨(dú)立性，實(shí)際上并不能夠起到監(jiān)督的作用，監(jiān)督的范圍也僅僅局限于事后監(jiān)督。“三把鎖”體制運(yùn)行以來的成效是明顯的。第一，使“村支兩委”的權(quán)力能夠要陽光下運(yùn)行。“三把鎖”體制通過將監(jiān)督范圍推進(jìn)到工作開展進(jìn)行中，使村民能夠有效監(jiān)督村務(wù)政務(wù)，保障了權(quán)利在陽光下運(yùn)行。推行“三把鎖”民主管理和監(jiān)督體制以來，村兩委和駐村干部形成的三權(quán)分立，互相監(jiān)督，互相制約，有效減少了穿巖村中眾多不合理現(xiàn)象。根據(jù)我們的200戶調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前村民對村務(wù)公完整度和信任度分別達(dá)到了94%和63.5%，對村委會的滿意度和村支部的滿意度分布達(dá)到了71.5%和63%。第二，“三把鎖”體制的運(yùn)行增加干群信任度，促進(jìn)計生工作有序開展。“三把鎖”體制運(yùn)行一年來，有效的減少了計生服務(wù)工作的不透明現(xiàn)象，減輕了村民對“村支兩委”違規(guī)辦事的疑慮，緩解了干群之間的不信任。村民主動依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)從2010年的2萬元增加到了2012年的8萬元，該村試點(diǎn)工作取得了極大成功。

3“三把鎖”體制存在的問題

穿巖村的“三把鎖”體制體現(xiàn)了農(nóng)民群眾的創(chuàng)新精神，是村莊自治的又一寶貴實(shí)踐。“三把鎖”體制增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部之間的監(jiān)督，減少了上下之間的信息失靈;促進(jìn)了“村支兩委”的相互約束，防止了濫用權(quán)利;方便了群眾辦事和民主監(jiān)督，增強(qiáng)了“村支兩委”個公信力。然而，作為村莊自治的一種創(chuàng)新，“三把鎖”體制依然有許多缺憾和不足。首先，“三把鎖”體制運(yùn)行中群眾參與度不夠。馬克思指出“民主是群眾對他們委托的代表的統(tǒng)治”，民主監(jiān)督的核心在于廣大人民群眾的民主，而非少數(shù)人的民主。在穿巖村，群眾民主監(jiān)督依然不容樂觀。一是村民的素質(zhì)堪憂。留守在村中的大多數(shù)都是老弱病殘和兒童，有能力、有知識的村莊精英幾乎都流出外地，村莊治理陷入了后繼無人的狀態(tài)。根據(jù)我們的200戶入戶數(shù)據(jù)顯示，留守村民平均年齡接近50歲，受教育程度僅有3.73年。86.5%沒有聽說《村民委員會組織法》。二是村民參與村莊自治的意識薄弱。很多村民對村務(wù)表現(xiàn)出漠不關(guān)心。“我只要種好的地就行了，誰當(dāng)村干部，他們做什么都和我沒關(guān)系”。近幾年參加過村民大會的比例不超過50%，有21%的村民甚至不清楚本小組的村民代表是誰，87%的村民不知道或不清楚村里存在著民主監(jiān)督組織。除了村民自身原因?qū)е铝说拿裰鞅O(jiān)督落后外，“村支兩委”宣傳方式落后，力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。穿巖村分布廣散，下轄的27個村民組中，只有4個村民組沿貴畢公路展開，能夠方便的到達(dá)村委會，而其他小組則山路艱辛，最遠(yuǎn)的寨子需要行走兩個小時到達(dá)村委會，時間和精力的限制使得很多村民無法對“村支兩委”進(jìn)行有效監(jiān)督。而該村僅僅在通過村務(wù)公開欄一種形式進(jìn)行村務(wù)公開，這使得絕大部分群眾無法及時了解村情，民主監(jiān)督更無從談起。在當(dāng)?shù)刈咴L過程中，很多村民依然沒有聽說過本村已經(jīng)運(yùn)行兩年之久的“三把鎖”體制，甚至部分女性村民并不知道村兩委主要干部是誰，這一點(diǎn)值得深思。其次，“三把鎖”體制缺乏外部監(jiān)督。“三把鎖”體制更多的表現(xiàn)為上級對下級的監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督。“缺乏監(jiān)督的權(quán)力會導(dǎo)致腐敗”是亙古不變的道理，實(shí)現(xiàn)對公權(quán)的有效監(jiān)督需要內(nèi)部互動，上下聯(lián)動。與村黨支部或者村民委員會的一元化權(quán)威治理相比，“三把鎖”體制優(yōu)化了村莊治理結(jié)構(gòu)，但是監(jiān)督機(jī)制還需加強(qiáng)。在缺乏外部監(jiān)督情況下，制度運(yùn)行的效果更多依靠基層干部的個人素質(zhì)與覺悟。當(dāng)這三人組成的決議小組克服人類自身的貪欲，實(shí)實(shí)在在的為人民群眾辦實(shí)事時，就是一種帕累托改進(jìn);但如果三人在長期博弈過程中為了各自利益形成“串謀”，反而會加重群眾負(fù)擔(dān)。“無論是三把鎖管理還是一把鎖管理，能夠監(jiān)督群眾監(jiān)督都是一樣的”穿巖村一位退休老村干一語中的到出了外部監(jiān)督的重要性。第三，缺乏對鎮(zhèn)村干部的懲罰機(jī)制設(shè)計。鎮(zhèn)村干部在村民看來是不能夠輕易得罪的，“我們哪敢監(jiān)督他們，得罪他們以后去找他會辦事很難”，害怕被報復(fù)的心理使得很多村里的不公平現(xiàn)象不聞不問，連帶式制衡使得村民對村干部違紀(jì)違法現(xiàn)象忍氣吞聲［12］。只有當(dāng)矛盾激化到一定程度后才會以激烈反抗方式得以釋放，這也是當(dāng)前基層治理中群體性事件頻繁的原因之一。雖然新《村民自治法》第十六條規(guī)定了“本村五分之一以上的有選舉權(quán)村民”或“三分之一以上的村民代表”聯(lián)名提議罷免不稱職的村干部。但是該法并沒有明確罷免程序、罷免時效，罷免程序［13］，依然沒有解決罷免難的問題。一項(xiàng)好的制度能否生效不僅取決于鼓勵措施，更取決于懲罰措施。缺乏了懲罰機(jī)制，鎮(zhèn)村干部的行為就得不到有效約束，甚至有恃無恐的公然違規(guī)。村內(nèi)雖然有著7人組成的村務(wù)監(jiān)察委員會，但是存在著自我監(jiān)督的傾向。村支書是監(jiān)察委員會組長，還包括另外三位村干部。“三把鎖”的核心成員缺乏專門的獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其違規(guī)違約行為進(jìn)行處罰的制度，需要進(jìn)一步完善。第四，民主監(jiān)督范圍狹窄，并沒有觸及民主監(jiān)督最需解決的民生問題。穿巖村是一個典型的狠抓計生村莊。該村受到過多位高層領(lǐng)導(dǎo)的密集視察，獲得過不同層次多項(xiàng)榮譽(yù)。“三把鎖”體制起源于計生工作，然后才逐漸推開到更廣的范圍。但該村工作重點(diǎn)仍放在計生工作上，只是在計生工作中很好的做到了民主監(jiān)督。穿巖村制定了《穿巖村人口計生鄉(xiāng)規(guī)民約》，每月定期召開計生工作民主評議會議，而對于其他村務(wù)的公開公正公平關(guān)注力度較少。經(jīng)調(diào)查該村村民最為關(guān)心的事情主要有土地征集、村財務(wù)支出、危房改造、民政救濟(jì)，群眾意見反饋(主要是通路，通電和通水問題)依然公開度不夠(見表1)，“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)需要進(jìn)一步深化。

4研究結(jié)論及建議

4.1研究結(jié)論穿巖村的“三把鎖”體制創(chuàng)新再次證明了農(nóng)民是鄉(xiāng)村改革基本創(chuàng)新力量，他們敢于突破，是推動鄉(xiāng)村和國家體制變遷的源動力［14］。在村莊自治過程中，要相信群眾，尊重群眾首創(chuàng)精神。穿巖村發(fā)明的“三把鎖”體制有效解決了當(dāng)?shù)氐募謫栴}，獲得了群眾的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了互相制約、依章辦事，民主監(jiān)督的村民自治格局，這一點(diǎn)值得充分肯定。但由于客觀條件限制，作為西部地區(qū)貧困山區(qū)農(nóng)村的體制建設(shè)相對落后，“三把鎖”體制還有很多缺陷存在，這需要包容，對此不能夠過于苛求。循序漸進(jìn)，在原有基礎(chǔ)上不斷實(shí)現(xiàn)大多數(shù)利益的改善就是一種好的制度。

4.2完善“三把鎖”體制的建議對于穿巖村這樣的欠發(fā)達(dá)地來講，“三把鎖”體制是村莊自治的適宜機(jī)制，為使“三把鎖”體制運(yùn)行更加有順暢，我們認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步做好以下幾個方面的工作。第一，提高村民的理解度和參與度。對于類似穿巖村這樣的村莊來講，相對于傳統(tǒng)的村莊自治機(jī)制，“三把鎖”體制作為一種改善村莊自治的機(jī)制設(shè)計，要能夠更加高效有序地運(yùn)行。其中一個重要前提在村莊內(nèi)的農(nóng)戶要知曉“三把鎖”體制、要能夠理解“三把鎖”體制，只有這樣，村民才會支持“三把鎖”體制的運(yùn)行。對于穿巖村來講，當(dāng)務(wù)之急是要向每個村民宣傳“三把鎖”體制、講解“三把鎖”體制，讓每個村民都深入理解“三把鎖”體制，只有這樣，村民才會自覺參與到“三把鎖”體制的運(yùn)行中來，成為“三把鎖”體制的受益人。第二，在“三把鎖”體制運(yùn)行中引入外部監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前村莊自治中引入了鎮(zhèn)村干部，但缺乏村民代表參加，無法有效傳導(dǎo)社情民意。這一點(diǎn)尤其需要注意，如果解決不好，村莊自治就異化為科層體制或者干部自治。基于此，建議在下一步推進(jìn)“三把鎖”體制運(yùn)行中，引入外部監(jiān)督機(jī)制。建立村民監(jiān)督機(jī)制，每個村民組推選1名村民代表組成村民監(jiān)督組，“村支兩委”成員不能兼任監(jiān)督小組成員或者組長，每個月有一個監(jiān)督小組成員對“三把鎖”體制進(jìn)行定期或者不定期監(jiān)督，每半年或者一年村民委員會主任或者黨支部書記向監(jiān)督小組進(jìn)行一次“三把鎖”體制運(yùn)行情況報告，自覺接受村民監(jiān)督。同時，增強(qiáng)監(jiān)督小組的獨(dú)立性。只有監(jiān)督的主體具有獨(dú)立性，才能更有效的去約束監(jiān)督客體。應(yīng)當(dāng)通過村民代表大會或村民會議，選舉出在當(dāng)?shù)叵碛型沸哉钡拇迕窠M成農(nóng)村自治組織的“第三駕馬車”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)的完全分離，推動“三把鎖”體制健康發(fā)展。第三，設(shè)計違規(guī)干部的懲罰機(jī)制。監(jiān)督小組的獨(dú)立與參與只是完善“三把鎖”體制運(yùn)行的第一步，要使“三把鎖”體制真實(shí)走向村莊自治，必須落實(shí)監(jiān)督小組的懲罰機(jī)制，對違規(guī)干部進(jìn)行懲罰。能夠有效處罰“村支兩委”的違規(guī)行為是保障“三把鎖”體制運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果不能夠?qū)`規(guī)干部進(jìn)行懲罰，“三把鎖”體制就有失去其設(shè)計時的預(yù)期目標(biāo)。因此，強(qiáng)化懲罰機(jī)制的設(shè)計至關(guān)重要，另外，在設(shè)計懲罰機(jī)制時，需要制定行之有效，方便實(shí)際操作的懲罰條例，細(xì)化處罰細(xì)節(jié)和處罰方式等等。第四，擴(kuò)大“三把鎖”體制運(yùn)行的范圍。從我們深入農(nóng)戶進(jìn)行的調(diào)查來看，農(nóng)戶希望“三把鎖”體制運(yùn)行不僅限于人口計生和社會保障問題，希望將“三把鎖”體制運(yùn)行擴(kuò)展到如土地征用、村財務(wù)支出、危房改造等更為廣泛的民生領(lǐng)域。因此，我們建議，作為村莊自治改革創(chuàng)新的“三把鎖”體制，要能夠在實(shí)踐更好地運(yùn)行，能夠得到更多村民的認(rèn)可和支持，應(yīng)該充分考慮村民的訴求，將更多的村莊事務(wù)尤其是公共事務(wù)納入“三把鎖”體制的范圍。

作者：洪名勇錢龍龔麗娟朱玉鵬單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院