淺談科技創(chuàng)新政策40年的回顧及反思范文

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摘要:中國科技創(chuàng)新體系的改革開放更是中國整體改革開放的重要組成部分。中國科技創(chuàng)新體系所經(jīng)歷的多次重大的體制機制改革從廣度和深度來看不亞于中國改革的任何其它領(lǐng)域，是中國改革開放全過程中波瀾壯闊的一章。在科技創(chuàng)新已經(jīng)成為國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本驅(qū)動力和國家間競爭的制高點的今天，對中國科技創(chuàng)新改革開放40年的回顧與反思尤其重要。本文對中國科技創(chuàng)新體系改革的歷程分階段進行了回顧，對科技體制創(chuàng)新改革與發(fā)展的實踐給中國科技創(chuàng)新政策的研究提出的一系列重大的理論命題進行了反思和探討。

關(guān)鍵詞:科技創(chuàng)新體系;改革;發(fā)展

從1978年開始的改革開放給中國帶來了翻天覆地的變化，實現(xiàn)了經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)和治理模式四個方面的重大歷史性轉(zhuǎn)型。同時，40年的改革開放給中國科技創(chuàng)新體系也帶來了巨大的變化，實現(xiàn)了歷史性的跨越。中國在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域發(fā)表的國際論文(收錄于Elsevier’sScopusdata-base)從2016年已經(jīng)開始在全世界名列第一①。中國在高科技創(chuàng)新領(lǐng)域的快速發(fā)展也引起了全世界的關(guān)注，甚至于成為中美貿(mào)易戰(zhàn)的緣由之一。從另一方面看，中國科技創(chuàng)新體系的改革開放更是中國整體改革開放的重要組成部分。中國科技創(chuàng)新體系所經(jīng)歷的多次重大的體制機制改革從廣度和深度來看不亞于中國改革的任何其他領(lǐng)域，是中國改革開放全過程中波瀾壯闊的一章。值此中國改革開放40年之際，在科技創(chuàng)新已經(jīng)成為國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本驅(qū)動力和國家間競爭的制高點的今天，對中國科技創(chuàng)新改革開放40年的回顧與反思尤其重要。

中國科技創(chuàng)新體系在過去40年間所經(jīng)歷的一系列重大改革反映了中國改革開放的必要性和復(fù)雜性，也提供了中國改革開放的一個縮影，詮釋了中國改革開放所面臨的種種挑戰(zhàn)與重大抉擇。其主要階段簡述如下［1］［2］。撥亂反正和醞釀改革階段(1978－1985)。這個階段的首要任務(wù)是撥亂反正，讓中國的科技教育體系重新恢復(fù)到正常發(fā)展的軌道上，期間一個標志性事件就是1978年3月的全國科學(xué)大會。鄧小平在會上提出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”，“知識分子是工人階級的一部分”等重要論斷，澄清了長期束縛科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重大理論是非問題，把自以來禁錮中國科學(xué)家和知識分子的桎梏打破，迎來了科學(xué)的春天。同時，這個階段中國的科技管理部門也開始考慮如何從政策實踐上合理配置科技資源，將科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力的論斷落在實處。“科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設(shè)，經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)(“面向，依靠”方針)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針就是這個階段提出來的。科技創(chuàng)新體制重大改革階段(1985－1998)。1985年3月13日中央了《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，開啟中國科技體制改革的大幕。這場改革的根本目的，“是使科學(xué)技術(shù)成果迅速地廣泛地應(yīng)用于生產(chǎn)，使科學(xué)技術(shù)人員的作用得到充分發(fā)揮，大大解放科學(xué)技術(shù)生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。”其主要的改革內(nèi)容包括改革科研機構(gòu)的撥款制度，開拓技術(shù)市場，鼓勵科研機構(gòu)通過市場機制主動為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù);大力促進研究機構(gòu)、設(shè)計機構(gòu)、高等學(xué)校、企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)合，加強企業(yè)的技術(shù)吸收與開發(fā)能力和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)能力的中間環(huán)節(jié);尊重智力勞動，鼓勵人才合理流動、造成人才輩出、人盡其才的良好環(huán)境。與此同時，國家在科技體制的宏觀層面也建立了一系列新的機制，包括建立國家知識產(chǎn)權(quán)保護制度;設(shè)立國家自然科學(xué)基金，通過同行競爭，評審支持的方式來資助基礎(chǔ)研究;設(shè)立“星火計劃”“火炬計劃”“863計劃”“973計劃”等各類不同的科研計劃，促進科學(xué)技術(shù)研究跟宏觀政策目標，尤其是經(jīng)濟建設(shè)的目標，更好地結(jié)合起來。

此外，國家大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從1991年3月到1997年6月批準建立了52個國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的成長營造提供配套條件和適宜的環(huán)境，有利地促進了中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。國家科技創(chuàng)新體系的布局建設(shè)階段(1998－2006)。1997年后，知識經(jīng)濟和國家創(chuàng)新體系的概念和理論先后在中國得到學(xué)術(shù)界和政策界的高度重視。以此為契機，中國科學(xué)院于1997年12月向中央提交了《迎接知識經(jīng)濟時代，建設(shè)國家創(chuàng)新體系》的研究報告并得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的支持，由中國科學(xué)院開展知識創(chuàng)新工程試點，開啟了以國家創(chuàng)新體系布局建設(shè)為核心的新一輪科技創(chuàng)新體系改革開放熱潮。與知識創(chuàng)新工程幾乎同時推進的是科研院所轉(zhuǎn)制。隨著1998年國務(wù)院機構(gòu)改革的實施，上千所公立應(yīng)用型研究院所完成轉(zhuǎn)制，成為市場主體。與此同時，國家也采取了一系列政策措施，鼓勵大型國有企業(yè)建立企業(yè)研發(fā)中心，并成立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金，支持中小企業(yè)創(chuàng)新。各級地方政府也提供各種優(yōu)惠條件，鼓勵大型跨國公司在華設(shè)立研發(fā)中心。在此期間高等教育作為國家創(chuàng)新體系的重要組織部分也經(jīng)歷了一系列重大改革。基于應(yīng)對亞洲金融危機和緩解就業(yè)等問題的考慮，普通高校本專科院校從1999年開始大規(guī)模擴招。1999年招生總數(shù)達159．68萬人，擴招51．32萬人，增長速度達到史無前例的47．4%，之后多年保持高速增長，到2003年，中國普通高校本專科生在校人數(shù)超過1000萬。2017年全國各類高等教育在學(xué)人數(shù)達到3779萬人，高等教育毛入學(xué)率達到45．7%。同時，1999年世界一流大學(xué)建設(shè)計劃(985工程)率先在北京大學(xué)和清華大學(xué)開始實施。

國家科技創(chuàng)新體系的系統(tǒng)運行和提高階段(2006－2013)。2003年國家組織開展了國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的制定工作。總理親自出任規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。規(guī)劃匯聚了我國科技界、產(chǎn)業(yè)界和管理界一大批精英，圍繞科技發(fā)展總體戰(zhàn)略等20個重大專題開展戰(zhàn)略研究。2006年初“國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006－2020年)”正式公布。《綱要》明確了“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”，的科技工作指導(dǎo)方針，提出到2020年把中國建成創(chuàng)新型國家的發(fā)展目標，部署了重要的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域和交叉領(lǐng)域的研究任務(wù)，批準設(shè)立16個重大科技專項，并出臺了一系列配套措施，加強體制改革與國家創(chuàng)新體系建設(shè)，為《綱要》任務(wù)的實施提供保障。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施階段(2013－現(xiàn)在)。2013年以來，以習(xí)為核心的黨中央高度重視科技體制改革工作，把科技創(chuàng)新作為提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐擺在國家發(fā)展全局的核心位置，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，按照科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”的要求，研究部署推出了一系列重大改革舉措。2016年，中央了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，為中國科技創(chuàng)新未來發(fā)展提供了頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，明確了到2050年中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的目標、方向和重點任務(wù)。與此同時，國務(wù)院出臺《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，推進科技創(chuàng)新與雙創(chuàng)融通發(fā)展。以眾創(chuàng)空間為代表的各類新型孵化器競相涌現(xiàn)，首批建設(shè)17家國家專業(yè)化眾創(chuàng)空間，全國4200余家眾創(chuàng)空間與3600余家科技企業(yè)孵化器和400余家企業(yè)加速器共同形成接遞有序的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化鏈條，2016年服務(wù)的創(chuàng)業(yè)團隊和初創(chuàng)企業(yè)近40萬家，帶動就業(yè)超過180萬人。回顧過去40年的發(fā)展歷程，中國科技創(chuàng)新政策理論與實踐交相輝映的火紅年代令人感嘆。改革與發(fā)展的實踐給中國科技創(chuàng)新政策的研究提出了一系列重大的理論命題，而中國科技創(chuàng)新政策理論的研究也不斷給中國科技創(chuàng)新的實踐提供了新的靈感和指導(dǎo)。正是對這些重大命題的探討和實踐豐富了我們對中國科技創(chuàng)新實踐的認識。下面的討論力圖把這些重大的問題簡要梳理如下。科技與經(jīng)濟關(guān)系的問題。科技與經(jīng)濟的關(guān)系問題是貫穿中國科技創(chuàng)新體系改革40年的核心問題之一。從1978年鄧小平提出科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力的論斷之后，中國各屆領(lǐng)導(dǎo)人都對科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展的作用抱有極高的期待。但經(jīng)過40多年的實踐和研究，人們發(fā)現(xiàn)科技與經(jīng)濟之間的關(guān)系十分復(fù)雜，傳統(tǒng)的“科學(xué)研究→技術(shù)發(fā)明→技術(shù)創(chuàng)新→市場應(yīng)用”的線性模式與實際相差甚遠。科學(xué)技術(shù)研究與技術(shù)創(chuàng)新(商業(yè)化)都是復(fù)雜的知識活動，投入和產(chǎn)出的關(guān)系都具有高度的不確定性。如何營造良好的科研生態(tài)，提供合理的激勵機制，使得科學(xué)技術(shù)研究能夠遵循科研規(guī)律，做出更好的原創(chuàng)性研究，是科技創(chuàng)新政策高度關(guān)注的問題之一。

而另一方面的問題是如何營造更好的市場生態(tài)環(huán)境，減少不確定性，使得知識的生產(chǎn)、傳播和應(yīng)用更加順暢，從而提高技術(shù)創(chuàng)新的效率，也是科技創(chuàng)新政策重點研究的問題。更加深層次的問題還包括科學(xué)研究與技術(shù)研究的差別以及科學(xué)研究自身價值等問題［3］。國家創(chuàng)新體系與創(chuàng)新主體定位。中國的國家創(chuàng)新體系是從計劃經(jīng)濟時代的科技體系演化過來的，公立科研機構(gòu)歷來是國家科技創(chuàng)新政策的主要關(guān)注點。企業(yè)由于創(chuàng)新能力薄弱在早期國家科技創(chuàng)新政策中沒有得到足夠的重視。雖然國家創(chuàng)新體系的概念在國外提出時技術(shù)創(chuàng)新(即知識的商業(yè)價值的實現(xiàn))是這個概念的核心，而且中國在關(guān)于國家創(chuàng)新體系概念及理論的探討時也承認企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的核心地位，但在中國的話語體系中提出了知識創(chuàng)新的概念，認為知識創(chuàng)新是國家創(chuàng)新體系中的重要組成部分，其主體是基礎(chǔ)性科研機構(gòu)和研究型大學(xué)。在當時中國企業(yè)創(chuàng)新能力薄弱，研究機構(gòu)和高校的很多研究與應(yīng)用結(jié)合非常緊密的背景下，這種雙核心的分析視角是不無道理的。但是，隨著企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的不斷提高，基礎(chǔ)型研究機構(gòu)和高校的研究更多地轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性研究，國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重點應(yīng)當如何調(diào)整?這個問題背后更加深層次的問題是企業(yè)、研究機構(gòu)、高校作為知識密集型組織在社會分工定位，運行邏輯和效率之間的相似與差異，是國家科技創(chuàng)新治理現(xiàn)代化必須探討的問題。自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新。雖然從改革開放之初開始，從國外引進技術(shù)加以消化吸收是本土創(chuàng)新的重要模式，但2006年在國家中長期科技規(guī)劃中，自主創(chuàng)新成為國家科技發(fā)展的16字指導(dǎo)方針中最引人注目的內(nèi)容，也引起了國內(nèi)外很大爭議。在科技全球化的背景下，自主創(chuàng)新的內(nèi)涵是什么，誰是自主創(chuàng)新的主體?自主創(chuàng)新的目標是什么?具體如何實現(xiàn)?自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新是否有矛盾?這些問題成為學(xué)術(shù)界研究和探討的重要議題［4］。應(yīng)當看到，從改革開放之后，尤其是加入世界貿(mào)易組織之后，中國對外資企業(yè)的技術(shù)依賴程度較高。同時，西方國家關(guān)于控制高技術(shù)出口的“巴統(tǒng)”協(xié)定于1994年解散之后，1996年又出臺了“瓦森納協(xié)議”，繼續(xù)對向中國等國家出口高技術(shù)產(chǎn)品實行嚴格控制。正是在這樣的背景下，自主創(chuàng)新的提出從宏觀層面來說，給中國科技界，尤其是中國的產(chǎn)業(yè)界，提出了新的導(dǎo)向，鼓勵中國的企業(yè)在加強自身的創(chuàng)新能力上做出更大的努力。同時，也表明在無法通過正常的市場方式獲得先進技術(shù)的情況下，中國有決心通過自己的努力來縮短差距實現(xiàn)追趕。當然，在具體政策上如何落實自主創(chuàng)新政策仍然具有很多具體問題。

其中比較突出的例子就是如何評價跨國公司在中國設(shè)立研發(fā)中心對中國創(chuàng)新體系的影響。筆者做的實證研究表明，這些跨國公司的研發(fā)機構(gòu)在中國的確吸引了很多中國的優(yōu)秀人才為其服務(wù)，但它們也給中國的創(chuàng)新體系帶來了很多外溢效應(yīng)，包括前沿知識，新的理念，和新的管理模式［5］。“舉國體制”與市場模式。在依靠創(chuàng)新解決經(jīng)濟社會發(fā)展重大科技瓶頸問題時“舉國體制”和市場模式的利弊也是各方普遍關(guān)心的問題。在西方市場經(jīng)濟比較成熟的國家中，市場模式是公認的選擇。只有出現(xiàn)市場失靈的時候，才需要考慮公共政策的干預(yù)手段。但在過去40年中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，答案似乎并不那么簡單。與西方國家相比，中國不但有這些國家所具有的市場失靈，還具有這些國家所不存在的市場發(fā)育不健全和治理體系不夠完善的問題，從而大大增加了問題的復(fù)雜性。簡單地依靠市場機制無法解決中國創(chuàng)新遇到的障礙。當然，盡管有高鐵等領(lǐng)域的成功，“舉國體制”本身也并非解決所有問題的靈丹妙藥。過去40年中國科技創(chuàng)新發(fā)展的歷程中也不乏“舉國體制”失敗的例子。例如，在半導(dǎo)體集成電路領(lǐng)域，“舉國體制”的模式并沒有解決中國在關(guān)鍵芯片上仍然依靠進口的局面。怎樣在市場失靈與市場不健全并存的情況下，合理發(fā)揮“舉國體制”和市場模式的長處，也是中國科技創(chuàng)新政策需要深入探討的問題。當然，還有很多其他需要關(guān)注的各類研究問題，包括公共研發(fā)經(jīng)費分配中的撥款制與項目制的合理平衡問題，科技創(chuàng)新政策在推動創(chuàng)新與規(guī)制創(chuàng)新方面的平衡問題，科技創(chuàng)新治理中專家與公眾合理參與的問題等等，都是中國改革開放40年中涌現(xiàn)出來的重大問題，需要我們大家進一步深入研究，推動中國科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域在新時代的更大繁榮。

參考文獻:

［1］萬鋼．中國科技改革開放30年［M］．北京．科學(xué)出版社，2008．

［2］薛瀾，柳卸林，穆榮平．OECD中國創(chuàng)新政策研究報告［M］．北京:科學(xué)出版社，2011．

［3］柳卸林，何郁冰．從科技投入到產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新［M］．北京:科學(xué)出版社，2014．

［4］王春法．科技全球化與中國科技發(fā)展的戰(zhàn)略選擇［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2000．

作者：薛瀾 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院