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【摘要】
隨著我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換的不斷推進(jìn),非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)規(guī)模、需求日益增長(zhǎng),面對(duì)不同類型的非銀行金融機(jī)構(gòu),外匯局應(yīng)適時(shí)調(diào)整對(duì)其的管理方式、管理重點(diǎn),并從有利于投融資便利化的角度考慮對(duì)其實(shí)施管理的制度設(shè)計(jì),切實(shí)提高管理效率,服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】
外匯管理;非銀行金融機(jī)構(gòu);主體監(jiān)管
一、研究非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)意義
2009年以來(lái),國(guó)家外匯管理局對(duì)外匯管理法規(guī)進(jìn)行全面梳理、精簡(jiǎn),行政許可事項(xiàng)大幅減少,外匯管理理念、管理方式逐步轉(zhuǎn)變。而在外匯管理的個(gè)別領(lǐng)域,如在非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面,因涉及其他行業(yè)監(jiān)管部門(mén),在法規(guī)清理、規(guī)范管理方面存在較大難度,如何通過(guò)審慎界定非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理重點(diǎn)、改進(jìn)管理方式是破解當(dāng)前非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問(wèn)題的必然選擇。一方面,我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換不斷推進(jìn),非銀行金融機(jī)構(gòu)參與國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的內(nèi)在需求日益強(qiáng)烈,所產(chǎn)生的直接投融資活動(dòng)以及跨境收支行為也日益增多,這迫切要求外匯管理部門(mén)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)際收支平衡的角度通盤(pán)考慮相關(guān)外匯管理問(wèn)題;另一方面,國(guó)家對(duì)政府部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政的相關(guān)要求,促使外匯管理部門(mén)在管理理念、方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變,在對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理的問(wèn)題上,則是要體現(xiàn)精簡(jiǎn)行政審批環(huán)節(jié)、流程,并通過(guò)事后監(jiān)測(cè)分析對(duì)主體實(shí)施監(jiān)督管理的理念、方式。
特別是近些年,非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。以湖南為例,2010年以來(lái),保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司、融資租賃公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)盡管在全轄跨境收支、結(jié)售匯等指標(biāo)中所占比重較小,但呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì);其跨境收支總額、結(jié)售匯總額絕對(duì)數(shù)也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),個(gè)別指標(biāo)還呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。對(duì)此,外匯局也有必要從制度層面考慮對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的事后監(jiān)管問(wèn)題。2011年以來(lái),外匯局在打破現(xiàn)行業(yè)務(wù)條塊管理、簡(jiǎn)化賬戶管理、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行嘗試,特別是推出了跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理試點(diǎn)政策,這項(xiàng)政策對(duì)于作為某些跨國(guó)公司主辦企業(yè)的財(cái)務(wù)公司來(lái)說(shuō),無(wú)疑是賦予其更多資金管理中心的職能。境內(nèi)外成員企業(yè)外匯資金在岸歸集、統(tǒng)一調(diào)度使用,一方面降低了跨國(guó)公司集團(tuán)內(nèi)部外匯資金運(yùn)營(yíng)成本,另一方面也激增了財(cái)務(wù)公司外匯業(yè)務(wù)數(shù)量,這迫切要求外匯局要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)公司自身資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)以及外匯資金池業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理,也有必要從非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理制度設(shè)計(jì)上予以充分考慮。
二、現(xiàn)行非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理框架及特點(diǎn)
(一)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理框架通過(guò)對(duì)現(xiàn)行外匯管理以及非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理法規(guī)文件的梳理,目前,對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理主要包括三個(gè)方面:1、對(duì)中資非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理:主要包括對(duì)中資信托投資公司、融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、保險(xiǎn)公司和其它金融公司經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理,外匯局具體負(fù)責(zé)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的審批、終止、管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查,重點(diǎn)對(duì)證券公司經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)資格,企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格,非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯利潤(rùn)結(jié)匯,外匯營(yíng)運(yùn)資金匯兌等實(shí)施管理,相關(guān)管理規(guī)定主要集中于《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》(〔92〕匯業(yè)發(fā)字第15號(hào))。2、外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯管理:目前,對(duì)外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯管理暫無(wú)統(tǒng)一管理規(guī)定,外匯局重點(diǎn)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯資本金賬戶開(kāi)立,外匯資本金結(jié)匯;外方股東減(撤)資、中方股東受讓外匯股權(quán)購(gòu)付匯;中方股東向外方股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)結(jié)匯;外方股東利潤(rùn)境內(nèi)再投資(增資)等進(jìn)行管理,相關(guān)管理規(guī)定散現(xiàn)于外商來(lái)華直接投資外匯管理政策以及外匯賬戶、匯兌、劃轉(zhuǎn)管理相關(guān)規(guī)定。3、非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投資、融資所涉外匯管理:目前,對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投資、融資所涉外匯管理暫無(wú)統(tǒng)一管理規(guī)定,相關(guān)管理規(guī)定散現(xiàn)于境外直接投資、外債、跨境擔(dān)保管理以及外匯賬戶、匯兌、劃轉(zhuǎn)管理等相關(guān)規(guī)定。
(二)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理特點(diǎn)由于非銀行金融機(jī)構(gòu)種類繁多,所開(kāi)展的外匯業(yè)務(wù)差異性大,因此,現(xiàn)行的非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理有如下特點(diǎn):1、管理未形成體系。目前,非銀行金融機(jī)構(gòu)行業(yè)主管部門(mén)主要包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、發(fā)改委、商務(wù)部、地方金融辦等多個(gè)部門(mén),如融資租賃公司的發(fā)起成立方式不同,涉及的主管部門(mén)也不盡相同,銀監(jiān)、商務(wù)、稅務(wù)等部門(mén)都有可能成為其主管部門(mén)。由于非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉行業(yè)主管部門(mén)的多樣性,歸口管理的不統(tǒng)一性等諸多因素,致使外匯局對(duì)其外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、跨境收支等實(shí)施管理上,難以形成管理體系。2、兩元監(jiān)管模式并存。隨著我國(guó)金融行業(yè)逐步對(duì)外開(kāi)放,外資在金融領(lǐng)域的參與程度、境內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投融資需求等日益增長(zhǎng),伴生的外匯業(yè)務(wù)種類繁多且不斷發(fā)生變化,引發(fā)外匯管理問(wèn)題層出不窮。外匯局對(duì)于部分非銀行金融機(jī)構(gòu)主體,如對(duì)汽車金融公司等的管理理念、方式較為成熟,形成了以主體監(jiān)管為主線的監(jiān)管體系;而對(duì)于部分主體的特定業(yè)務(wù),如企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯市場(chǎng)準(zhǔn)入(退出),融資租賃公司收取外幣租金、對(duì)外債權(quán)登記等,因其所涉外匯業(yè)務(wù)較為特殊,在對(duì)其的管理方式上往往采取以業(yè)務(wù)行為監(jiān)管為主線的監(jiān)管模式。3、管理覆蓋面有限。目前,中資非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)、非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投融資等已納入現(xiàn)行外匯管理范疇,但中外合資或外商獨(dú)資的非銀行金融機(jī)構(gòu)其外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入暫未納入。由地方金融辦批準(zhǔn)成立的小額貸款公司、擔(dān)保公司等,其外匯業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、外資參股所涉外匯業(yè)務(wù)、境外投資融資管理等暫未明確納入現(xiàn)行外匯管理范疇。4、管理手段較單一。外匯局除對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)部分主體外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、因外資參股所涉外匯業(yè)務(wù)、境外投融資等須經(jīng)審批、核準(zhǔn)、登記(備案)外,對(duì)其經(jīng)營(yíng)的外匯業(yè)務(wù)、外匯資產(chǎn)負(fù)債以及損益等情況持續(xù)監(jiān)管的手段、措施相對(duì)缺乏。
三、亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題
隨著銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管職能從人民銀行監(jiān)管職能中分離出來(lái),原來(lái)由人民銀行制定的,特別是涉及非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面的相關(guān)管理規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況,一些內(nèi)容有必要進(jìn)行重新修訂或調(diào)整。目前,在完善非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面,存在一些問(wèn)題、難點(diǎn)亟待解決:1、法規(guī)清理問(wèn)題。非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理相關(guān)規(guī)定存續(xù)時(shí)間序列長(zhǎng),如對(duì)中資非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理的《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》是1992年制定的,至今未作修訂或調(diào)整,而后續(xù)的一些相關(guān)規(guī)定隨著國(guó)家外匯管理形勢(shì)以及主體業(yè)務(wù)需求的變化不斷充實(shí)、完善,但由于一些基本法規(guī)制定時(shí)涉及其他行業(yè)主管部門(mén),此類法規(guī)的清理存在較大難度。2、監(jiān)管方式問(wèn)題。從現(xiàn)行的相關(guān)管理規(guī)定不難看出,外匯局對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全方位、全流程的監(jiān)管,即包括對(duì)其外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、外匯業(yè)務(wù)處理、內(nèi)控制度建設(shè)等的監(jiān)督管理。一方面,外匯局在實(shí)施上述全流程監(jiān)管的過(guò)程中,積累了大量工作經(jīng)驗(yàn),并取得了較好監(jiān)管效果,因此,一些觀點(diǎn)認(rèn)為從規(guī)范業(yè)務(wù)發(fā)展、保一方金融平安的角度實(shí)施全方位監(jiān)管很有必要;另一方面,隨著國(guó)家資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程加快以及人民幣國(guó)際化的提速,一些觀點(diǎn)認(rèn)為外匯管理應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變理念,調(diào)整管理思路,通過(guò)簡(jiǎn)化、取消行政審批事項(xiàng),把外匯管理一線崗位的同志從行政審批等繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來(lái),積極開(kāi)展事后監(jiān)測(cè)分析與業(yè)務(wù)核查。監(jiān)管方式的優(yōu)化并達(dá)成共識(shí),是解決當(dāng)前對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問(wèn)題的關(guān)鍵。3、監(jiān)管信息采集問(wèn)題。近些年來(lái),外匯局一直注重業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè),國(guó)際收支申報(bào)、結(jié)售匯、賬戶等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)日臻完善,隨著2013年5月推出資本項(xiàng)目信息系統(tǒng),為非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理提供了良好的監(jiān)管平臺(tái)。由于制度框架設(shè)計(jì)問(wèn)題,業(yè)務(wù)管理需求不明確,如何通過(guò)現(xiàn)有系統(tǒng)采集相關(guān)業(yè)務(wù)信息,實(shí)施后續(xù)監(jiān)管是強(qiáng)化對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理的重要環(huán)節(jié)。4、內(nèi)部協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前,對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理,大部分主體管理權(quán)限歸屬于資本項(xiàng)目外匯管理部門(mén),保險(xiǎn)公司外匯管理歸屬于經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理部門(mén),而其他一些可能涉及跨業(yè)務(wù)條線管理的又由綜合管理部門(mén)牽頭,這種多頭業(yè)務(wù)管理模式,無(wú)疑在管理層面上,特別是在管理制度的調(diào)整、重新設(shè)計(jì)上將增加協(xié)調(diào)成本,不利于管理效率的提升。
四、完善外匯管理框架的初步設(shè)想
按照外匯管理理念、管理方式的調(diào)整思路,即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無(wú)罪假設(shè)”、從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”的外匯管理“五個(gè)轉(zhuǎn)變”,統(tǒng)籌考慮非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問(wèn)題,在梳理現(xiàn)行外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、綜合頭寸管理、匯兌管理等的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一個(gè)涵蓋信托投資公司、融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、保險(xiǎn)公司和其它金融公司的外匯業(yè)務(wù)、跨境投融資管理等內(nèi)容的管理框架,統(tǒng)一、規(guī)范對(duì)中、外資機(jī)構(gòu)的管理。1、管理原則及目標(biāo)。對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理應(yīng)遵循簡(jiǎn)化前置管理、拓寬管理覆蓋面、突出事后監(jiān)測(cè)分析、強(qiáng)化主體監(jiān)管的原則,以達(dá)到以下目標(biāo):(1)簡(jiǎn)化事前審批管理。主要是將非銀行金融機(jī)構(gòu)視同一般企業(yè)主體實(shí)施外匯管理,取消其外匯資本金賬戶開(kāi)立以及賬戶內(nèi)資金結(jié)匯、補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金購(gòu)匯、外資參股所涉相關(guān)外匯業(yè)務(wù)的核準(zhǔn)等。(2)實(shí)施全面監(jiān)管。一是將中、外資非銀行金融機(jī)構(gòu)以及經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)等均納入外匯管理范疇;二是對(duì)上述機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)實(shí)施全面監(jiān)督管理。(3)開(kāi)展事后監(jiān)測(cè)分析。通過(guò)不斷完善現(xiàn)有外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能,充分利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)實(shí)施監(jiān)測(cè)分析,并對(duì)異常情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。(4)實(shí)施主體監(jiān)管。打破投資、外債、資本市場(chǎng)等業(yè)務(wù)條線監(jiān)管模式,對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)、跨境投融資等行為實(shí)施監(jiān)管,全面分析、掌握監(jiān)管主體的業(yè)務(wù)合規(guī)性。2、管理框架初步設(shè)想。筆者認(rèn)為,基于非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理現(xiàn)狀,有必要重新制定統(tǒng)一的規(guī)章制度或辦法,通過(guò)簡(jiǎn)化、規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)操作,切實(shí)提升監(jiān)管效率。該項(xiàng)規(guī)章制度或辦法核心內(nèi)容應(yīng)該包括:(1)外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理:主要包括非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入(退出)、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯市場(chǎng)準(zhǔn)入(退出)等業(yè)務(wù)辦理流程、主體資格以及需提交審核資料等。(2)外匯業(yè)務(wù)管理:主要包括外匯業(yè)務(wù)范圍,對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯賬戶、匯兌管理,跨境投融資管理等原則及相關(guān)要求。(3)頭寸管理:主要包括結(jié)售匯頭寸等額度管理、監(jiān)管要求。(4)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)送:主要包括通過(guò)銀行向外匯局報(bào)送外匯賬戶、匯兌、跨境收支、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)的原則、方式以及要求;定期向外匯局系統(tǒng)報(bào)送外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、外匯資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)等。(5)罰則:對(duì)違反外匯局相關(guān)規(guī)定,如擅自開(kāi)辦外匯業(yè)務(wù)、未實(shí)施頭寸管理、未向外匯局報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)等行為應(yīng)明確處罰原則、措施等。3、實(shí)現(xiàn)措施與建議。為了進(jìn)一步完善非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理,外匯局應(yīng)明確牽頭部門(mén),組織協(xié)調(diào)相關(guān)制度、措施的制定工作。(1)關(guān)于外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題,一是簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)申請(qǐng)資料清單,制定統(tǒng)一的外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入要求;二是放寬企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司申請(qǐng)即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格條件中關(guān)于“未存在違反外匯管理法規(guī)行為“”近兩年”的限制性要求。(2)關(guān)于頭寸管理問(wèn)題,一是針對(duì)不同主體施行有差別的頭寸管理制度。如保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司等,可根據(jù)其外匯業(yè)務(wù)規(guī)模的一定比例測(cè)算頭寸額度;如信托投資公司等,可按照其凈資產(chǎn)的一定比例測(cè)算頭寸額度。二是外匯局定期對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯頭寸實(shí)施監(jiān)督管理。(3)關(guān)于事后監(jiān)管問(wèn)題,一是外匯局應(yīng)督促非銀行金融機(jī)構(gòu)按要求定期向外匯局系統(tǒng)報(bào)送外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及外匯資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù);二是對(duì)事后監(jiān)測(cè)分析發(fā)現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題,建議采取風(fēng)險(xiǎn)提示函、約談相關(guān)負(fù)責(zé)人等方式予以告知;三是通過(guò)業(yè)務(wù)核查,發(fā)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性違規(guī)問(wèn)題,按程序移交外匯檢查部門(mén)查處。
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作者:匡皓 單位:中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行經(jīng)濟(jì)師