生態文明的外匯管理論文范文

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一、以生態建設來避免改革潛在瓶頸

自2009年8月全國分局長座談會上，國家外匯管理局局長易綱提出了要推動外匯管理理念和方式實現“五個轉變”的管理思路起，外匯局實際上已經在管理理念上開始構建外匯管理生態環境基礎。但由于未明確外匯管理生態環境建設目標，使得外匯管理改革注重管理技術改革多于管理理念改革，注重法規體系的完善多于治法環境的塑建。這種自下而上的改革方式容易遇到的改革瓶頸一是只能達到遇到問題解決問題的管理成效，二是管理當局容易處于被動應對的位置。而以建立外匯管理生態文明為目標的自上而下的改革路線，以尊重和維護經濟發展客觀規律以及“理性經濟人”的行為準則為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點的改革理念，能淡化管理者與被管理者的對立性，強調監管人與被監管人的雙贏結果，達到監管人與被監管人的和諧共存狀態，從而共同推進經濟的可持續發展。外匯生態建設以前瞻式、引領式的改革方式能避免現行改革方式的潛在改革瓶頸問題。

二、生態文明環境與傳統環境下的外匯管理效果比較

由于我國經常項目已自由可兌換，目前我國主要的外匯管理限制集中在資本項下，這種半開放式的外匯管理制度讓不少不愿與繁多審批限制打交道的資本項下跨境資金借道經常項目流動，所以本文以資本項下跨境資金管理問題作為研究對象。

（一）對個人境外投資的監管短板目前我國外匯管理制度中只允許了境內機構的境外投資行為，未放開個人境外投資行為，但在實際操作中個人可以通過簽訂陰陽合同的方式實現個人境外投資。如境內個人（境內股權轉讓者）與外方（境外股權受讓者）簽訂一份以外匯現匯支付股權轉讓款的陽合同用于行政審批，私下雙方再簽訂一份以境外股權置換境內股權的方式支付境內股權對價款的陰合同的方式實現境內個人的境外投資。外匯局在發現陰陽合同時會由于如下法律漏洞無法對行為人實施相應的處罰。一是定性難。以現匯支付的股權轉讓外匯變更登記實際上為事前登記，即在企業轉股支付對價前到外匯局辦理變更登記獲得收付匯額度后，方能到外匯指定銀行進行股權支付對價款的收付匯。外匯局在為企業辦理變更登記時只對企業提供的材料做表面上的真實性審核，無法確定之后的實際交易方式是否為現匯交易。只要企業提供的變更事項批文和批準證書確為上游主管部門頒發，外匯局就可以為企業辦理變更登記業務。中外雙方又以換股的方式繞過了銀行對實際交易與登記備案一致性的監管環節，使得外匯局無法獲取企業支付對價行為與在外匯局登記備案不一致的證據，因此無法以虛假登記為名對公司違規行為定性，只能定性為企業未完成實際支付或未辦理出資確認。同時由于外匯管理法規沒有明確外國投資者收購中方股權出資確認登記辦理時限，雖然企業財務上已確認股權變動，外匯局也無法以未辦理外國投資者收購中方股權出資確認登記為名對公司進行違規定性，只能敦促企業補辦外國投資者收購中方股權出資確認登記，但企業實際上無法提供現匯支付證明材料，無法辦理外國投資者收購中方股權出資確認登記業務。二是處罰難。根據《外匯管理條例》第十七條規定“境內機構、境內個人向境外直接投資或者從事境外有價證券、衍生產品發行、交易，應當按照國務院外匯管理部門的規定辦理登記。國家規定需要事先經有關主管部門批準或者備案的，應當在外匯登記前辦理批準或者備案手續?！钡型怆p方可以私下股權置換方式繞過商務部門和外匯局審批環節，使原中方完成了個人境外投資行為。原中方違反了《外匯管理條例》第十七條規定，但由于外匯局難以聯系上已脫離境內外商投資企業的原中方股東本人，所以無法對其違規行為進行處罰，或者立案處罰成本過高。三是無法對后續的違規行為實施有效制止。在被發現違規行為后企業會為避免違規處罰而執行陽合同，即從境外匯入外匯現匯以支付股權轉讓對價款，然后再到外匯局辦理“外國投資者收購中方股權出資確認登記”業務。具體是為配合陽合同的執行以走賬方式從境外匯入股權對價款給原中方，再通過其他繞開外匯局的方式將從境外匯入的資金再匯出境外。上述做法導致中外雙方因執行陽合同從而符合外匯局表面真實性的審核后不得不違規匯出資金。以規范境外投資者境內投資為目的外匯管理法規未能及時對違規行為進行處罰，反而催生后續違規行為，與立法者的初衷完全背離。上述類型的案例在監管實踐中不在少數，影響了外匯管理政策的執行效果。如果我們形成了外匯管理生態文明，這種情況在外匯管理生態文明的環境下發生的機率將會大大減少。因為在生態文明狀態下，人人重視自身的信用記錄，不僅注重行為帶來的短期后果，更注重行為帶來的長期效應。在經濟生態文明狀態下，微觀經濟體經過長期的試錯經歷，總結出只有保持自身良好的信用級別，并且只與信用良好的其他微觀經濟體進行交易時，交易成本最低。所以外匯管理生態文明狀態中的主體不會因眼前的短期利益而輕意做出影響今后交易成本的不良行為，微觀經濟體會從自身利益出發自覺遵守規則。而在外匯管理生態文明中的監管者也因為有征信機制的幫助而無需花大量的成本在對違規者的定罪和處罰上，監管成本也因此降至最低。監管者只是起到對經濟運行的觀測者、秩序維護者和經濟突發事件的“消防員”的作用。

（二）對資本項下跨境資金借道經常項目的監管短板在中國當前這種經常項目可兌換，資本項目部分可兌換的“半開放”式外匯管理現狀下，資本項下資金借道經常項目流出入境內的情況對監管者來說是防不勝防。以利潤匯回方式支付先行回收投資協議中的固定回報就是其中一種資本項目資金借道經常項目跨境流出的一類例子。但外匯局對這類案例也由于如下法律難點而無法實施有效管理。一是法規重疊造成法規漏洞。該類案件匯出資金既是先行回收投資資金，又是利潤匯出資金，兩者在形式上有獨立的外匯管理規則，但具體適用法條在內涵上有重疊之處。2005年頒布的《中外合作經營企業外國合作者先行回收投資審批辦法》（中華人民共和國財政部令第28號，以下簡稱《審批辦法》）第三條規定：“本辦法所稱的先行回收投資，是指中外合作經營企業中的外國合作者按照法律規定以及合同的約定，以分取固定資產折舊、無形資產攤銷等形成的資金以及其他方式，在合作期限內先行回收其投資的行為?！奔磁卸ㄊ欠駷橄刃谢厥胀顿Y除回收資金的形式外，更重要的是是否存在先行回收投資的行為，案件中雖是以稅后利潤方式匯出，但其性質已屬于先行回收投資。2008年資本項目業務操作規程要求中外合作經營企業外國投資者先行回收投資購付匯需經外匯局核準后方能在銀行辦理。但根據《關于外匯指定銀行辦理利潤、股息、紅利匯出有關問題的通知》（匯發［1998］29號）文件精神，外商投資企業外方利潤匯出可直接到外匯指定銀行辦理，無需經外匯局的核準。此類案件中的合作公司正是利用了利潤匯出直接在銀行辦理了資金匯出的政策，以合法形式回避了先行回收投資購付匯核準審批程序。二是追究難。根據《國家外匯管理局關于印發<檢查處理違反外匯管理行為辦案程序>的通知》第二十四條規定“對在二年內未被發現的違反外匯管理行為，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違反外匯管理行為發生之日起計算，違反外匯管理行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。本條前兩款中的“發現”是指，“由外匯局發現的，以制作立案報告、事實確認書或者調查筆錄等時間中最早記錄的時間為準；由其他機關移送的，以該機關發現的時間為準；向外匯局舉報的，以外匯局收到舉報的時間為準?！痹诖祟惏讣械漠斒氯斯揪且岳麧櫡峙浞绞綀绦邢刃谢厥胀顿Y協議，并且企業每年都有足夠的利潤用于分配，所以外匯局難以發現該企業的先行回收投資行為。三是部門間法及新舊法銜接不到位導致難處罰。在2008年版的資本項目業務操作規程中的“中外合作經營企業外國投資者先行回收投資購付匯”業務的法規依據之一是《審批辦法》，其第九條提到財政機關審批的先行回收投資應在批準后將其批復及合作企業和外國投資者報送的承諾函抄送同級外匯主管部門，但在法規依據列表中唯一列明的外匯管理文件《國家外匯管理局關于完善外商直接投資外匯管理工作有關問題的通知》（匯發［2003］30號）并沒有對企業先行回收投資購付匯需經外匯局核準及審核所需主管部門的相關批復等要求，部門間法規無法銜接。雖然操作規程中明確先行回收投資購付匯需要外匯局核準，但由于業務操作規程只能算作外匯局內部操作依據，不能用于對外處罰文件依據，因此無法依此實施處罰。新法規《關于進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》（匯發［2012］59號）第六條第一款明確了企業需在銀行辦理先行回收購付匯前在外匯局的業務系統中有相應的登記信息，從而解決了法規等級和對外效力問題。但59號文件只對2012年12月17日之后發生的業務有效，對之前已發生的業務不具追溯力，又形成了新舊法規的銜接空檔。本文認為上述案例中法律難點是由于法條過時造成的。首先，過去國家為了維護經濟利益的分配合理性，防止當時國內一些人為了引外資而簽下不平等的利潤分配合約，在《審批辦法》中對固定回報進行了人為限制。隨著我國經濟的不斷發展和國際地位的不斷提升，中國人在國際經濟交往中的議價能力也得到了很大的提升，中國人已不再是過去那個在國際經濟交往中毫無話語權的“矮子”，而是以平等身份與外國投資者進行公平交易。所以《審批辦法》中對固定回報的規定也已不合時宜。其次，根據我國《民法通則》合同生效的三個實質要件：一是合同當事人具有相應的民事能力；二是合同當事人意思表示真實；三是不違反法律或社會公共利益。案例中中外方在雙方自愿的情況下達成以稅后利潤的方式進行固定回報，一是合同是雙方自愿的情況下簽定，二是以稅后利潤方式進行固定回報既沒有損害其他第三人利益，也沒有損害國家或公共利益。但由于《審批辦法》規定固定回報需經財政部門審批，而案中的固定回報合同并沒有經財政部門審批，使得合同違法。在外匯管理生態文明下，這種由于法條內容過時而導致的法律尷尬是不存在的。因為外匯管理制度是與經濟發展階段保持一致，并遵循市場經濟客觀規律來制定和修訂的。同時外匯管理內容也會充分考慮到“理性經濟人”的行為準則，以“便利投資化”為原則，外匯管理僅對惡意投資行為、虛假投資損害他人或公共利益等行為進行監管，外匯管理當局僅在市場這只“無形的手”失效時充當“消防員”角色。

三、構建外匯管理生態文明

從對上節中的案例分析，可以總結出外匯管理生態文明形成的條件是：一是有健全的信用制度和遵循經濟發展客觀規律、尊重“人性“的法律制度。二是微觀經濟體通過對歷史經驗和教訓的學習和反思，已形成了自覺、自律遵守法律規則，注重維護自身信用，尊重經濟發展客觀規律，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，認識到只有建立可持續的生產方式和消費方式才能實現自身利益最大化。三是監管當局只是經濟運行的觀測者和經濟信息提供者、秩序維護者和經濟突發事件的“消防員”。正如本文在“第二部分生態的重要性”一節中提到的“生態系統結構越復雜，能量流和物質流循環的途徑越多，其調節能力或者抵抗外力影響的能力就越強。反之，結構越簡單，生態系統維持平衡的能力就越弱。”構建自我調節能力和抵抗外力影響能力較強的外匯管理生態系統不是可以一蹴而就或一朝一夕能完成的事。所以外匯管理生態文明的實現也需要幾代管理當局去一點點的勾畫和構建?，F階段，在易綱局長提出的外匯管理“五個轉變”的改革思路下，在繼續做好外匯監管系統開發的前提下，外匯局需要與人民銀行的征信制度管理系統聯合，先解決外匯管理生態環境構建制度層面的事情，將生態環境硬件做好。對于外匯管理者的管理職能轉變和管理手段的改革則需要在制度的完善中逐步的實現。基于上述情況，我們認為構建外匯管理生態文明應從中長期目標考慮：

（一）中期目標1.構建外匯管理征信體系，為外匯管理生態文明打基礎。借助人民銀行征信系統，構建全國外匯管理征信體系，對有違規記錄且未能實施處罰的主體登記在案并在全國外匯管理系統，杜絕違規主體“打一槍，換一地，只要能不罰，全國各地跑”現象的發生。外匯管理征信體系的構建還能為多年無違規的守法主體開通外匯業務辦理“綠色通道”創造條件和依據，增加外匯局投資便利化手段。外匯管理征信系統的構建，將形成讓違規者主動受罰，否則將無法在中國開展外匯收支或者外匯經營活動，讓守法者享受因守法而獲得投資和經營便利優待的公平法治外匯管理環境，進一步降低執法成本，構建法制投資環境。2.加快法律體系的完善。法律環境會直接影響外匯管理生態，法制的好壞會明顯改變微觀經濟主體的預期。從宏觀上看，一個好的法律環境、好的司法和執法環境與不好的情況相比，國家需要的資源差別可能是幾千億甚至上萬億。筆者認為好的法律應以市場經濟發展客觀規律保持一致，并充分考慮“理性經濟人”原則。不能以便于監管或從監管者角度出發來制定法律，而要充分考慮到人的本性問題。

（二）長期目標加快監管隊伍素質提升。外匯管理生態文明對監管人員的素質要求是最高的，監管人充當的是經濟運行的觀測者和經濟信息提供者、秩序維護者和經濟突發事件的“消防員”。監管人客觀、準確的對經濟運行進行觀測和記錄，并將記錄的經濟各項數據以全球經濟發展、本國經濟發展等多層次多視角地進行及時、客觀地分析，為宏觀經濟決策者和微觀經濟主體提供經濟信息，才能讓各經濟信息用戶做出正確的經濟預判，才能在經濟突發事件發生時讓宏觀調控決策層憑借客觀、準確的經濟數據進行宏觀調控，讓微觀經濟主體憑借及時、全面的經濟信息做出最理性的經濟選擇。形成外匯管理生態文明的關鍵在人，生態文明需要有高素質的監管者，也需要有理性的經濟活動參與者，而人的素質的培養和提高則需要更長的時間來實現。

作者：羅婕妤單位：中國人民銀行南寧中心支行