淺談國際金融危機后十年監(jiān)管變革考范文

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內(nèi)容摘要：為應(yīng)對2008年國際金融危機，美國、英國、歐盟以及國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定組織都推出了相應(yīng)的金融監(jiān)管改革方案。當(dāng)時出臺的各項舉措重在加強金融安全和穩(wěn)定，并以此支撐全球經(jīng)濟增長。十年間各國以及國際金融監(jiān)管改革在反思和探索中取得了更進一步發(fā)展。這些監(jiān)管變革呈現(xiàn)出三個明顯的特征：在歷史的各個階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡；市場本身就是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠產(chǎn)生對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求；在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護金融競爭力的強勁手段。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管變革；多德弗蘭克法；監(jiān)管沙箱；銀行業(yè)聯(lián)盟

2008年美國爆發(fā)了金融危機，結(jié)束了美國的獨立投行時代。〔1〕由于美國金融市場的全球性，美國金融危機很快發(fā)展為全球的金融危機。全球貿(mào)易和經(jīng)濟活動經(jīng)受了20世紀30年代以來最大的衰退。美國在金融監(jiān)管改革上首先作出迅速反應(yīng)。經(jīng)過一年的激烈爭論，時任總統(tǒng)奧巴馬簽署了被稱為戰(zhàn)后最嚴厲的監(jiān)管法案——《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（以下簡稱《多德弗蘭克法》），啟動了對金融系統(tǒng)全方面的監(jiān)管改革。鑒于自身監(jiān)管體系面對金融危機所暴露出的問題，英國、歐盟也相繼展開了令人矚目的金融監(jiān)管改革。在國際層面，在美國的持續(xù)努力下，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（即巴塞爾委員會，以下簡稱BCBS）、金融穩(wěn)定理事會（以下簡稱FSB）等國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織和G20（二十國集團）共同制定了新的國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。十年過去，在這期間這些監(jiān)管變革有了怎樣的發(fā)展，這些金融監(jiān)管變革又呈現(xiàn)出哪些特征呢？

一、美國頒布《多德弗蘭克法》強化監(jiān)管

在應(yīng)對危機時美國政府采用了財政政策和貨幣政策并用的應(yīng)急措施。但怎樣長期保持美國的金融領(lǐng)先優(yōu)勢、對金融監(jiān)管體系進行結(jié)構(gòu)性改革已同時列上日程。經(jīng)過對證券化產(chǎn)品中的監(jiān)管套利、產(chǎn)品嵌套、衍生品市場缺乏監(jiān)管、機構(gòu)大而不倒以及其他監(jiān)管漏洞的深刻反思，《多德弗蘭克法》于2010年7月21日簽署。該法案基本著眼點在于監(jiān)管缺位、監(jiān)管套利，而爭論的焦點仍在于政府監(jiān)管權(quán)力和市場紀律的邊界，并預(yù)示著之后的持續(xù)博弈和反復(fù)。面對危機暴露出的各種問題，法案首要考慮的就是新的監(jiān)管結(jié)構(gòu)如何彌補這些漏洞，重點從監(jiān)管主體、權(quán)限以及監(jiān)管內(nèi)容這兩大方面提出了力度較大的改革方案。核心內(nèi)容主要包括：

1.預(yù)警體制：設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FinancialStabilityOversightCouncil,FSOC）。委員會的宗旨有三個方面：對威脅美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定的風(fēng)險提供預(yù)警；加強市場紀律；作出快速反應(yīng)。〔2〕為實現(xiàn)上述宗旨，法案作出了細致的制度設(shè)計：該委員會包括了聯(lián)邦層面主要金融監(jiān)管，共有9名擁有投票權(quán)的委員；委員會擁有收集信息的廣泛來源；經(jīng)三分之二多數(shù)票決，委員會得以確定某個美國的或外國的非銀行金融公司是否存在“實質(zhì)性的財務(wù)危機”。如被認定存在，則委員會可向美聯(lián)儲建議適用更高級別的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。鑒于大多數(shù)事務(wù)都通過美聯(lián)儲實施，法案也明確規(guī)定了美聯(lián)儲對銀行控股公司和非銀行金融機構(gòu)在該領(lǐng)域的管轄權(quán)，并通過如“加利福尼亞飯店”條款等規(guī)定來保證管轄權(quán)的確定性。

2.設(shè)立消費者金融保護局（ConsumerFinancialProtectionBureau,CFPB）根據(jù)《多德弗蘭克法》第1011款要求，美聯(lián)儲在其系統(tǒng)內(nèi)建立了一個全新的消費者金融保護局。在保護消費者利益方面，CFPB具備培訓(xùn)教育、研究、收集并受理消費者投訴等功能，可要求金融機構(gòu)增加產(chǎn)品信息披露，監(jiān)管金融機構(gòu)向消費者提供金融服務(wù)時的具體行為，以消除金融市場的欺詐、濫用等侵犯消費者權(quán)益的行為。CFPB在2012年推出催化劑計劃，旨在促進對消費者友好的金融創(chuàng)新。根據(jù)該計劃，如果創(chuàng)新產(chǎn)品可能面臨合規(guī)的不確定性，CFPB可以出具不行動函以降低對消費者利益的潛在重大影響。〔3〕2017年9月14日，CFPB對美國P2P網(wǎng)貸平臺Upstart出具“不行動函”，這是其第一次頒發(fā)此函件；〔4〕2014年8月，CFPB就比特幣等虛擬貨幣的風(fēng)險發(fā)出警告，包括成本不明、匯率波動，以及易受黑客和垃圾郵件攻擊等，并表示已收到消費者對虛擬貨幣造成的問題的投訴；經(jīng)過五年調(diào)查研究，CFPB于2017年10月5日出臺新規(guī)，限制發(fā)薪日貸款（paydayloans，中國與之接近的概念是現(xiàn)金貸）和車貸（autotitleloans）債務(wù)“陷阱”，該規(guī)定要求出借人放貸前評估借款人是否有能力還款，并制定了小額借貸上限標(biāo)準(zhǔn)；同月，為給銀行和金融科技企業(yè)設(shè)立個人信息使用原則以保護網(wǎng)絡(luò)安全，CFPB公布了美國首份個人消費者數(shù)據(jù)分享與聚合指導(dǎo)文件。〔5〕

3.加強銀行監(jiān)管法案將美國儲蓄管理局廢除，進一步明晰了各主要銀行監(jiān)管機構(gòu)包括美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、美國貨幣監(jiān)理署以及CFPB的監(jiān)管權(quán)限。提高系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管要求。對美聯(lián)儲指定的美國銀行持股公司、合并資產(chǎn)超過500億美元的外資銀行持股公司和FSOC指定的系統(tǒng)重要性非銀金融機構(gòu)，由美聯(lián)儲施加嚴格的監(jiān)管要求。在資本金、流動性、集中度、負債率上設(shè)定具體要求；重要金融機構(gòu)定期向其遞交“生前遺囑”。〔6〕制定沃爾克規(guī)則。危機使美國認識到格拉斯-斯蒂格爾法案（以下簡稱《法案》）對隔離商業(yè)銀行和投資銀行的重要作用，希望能以某種形式重新制定。然而金融市場的混合經(jīng)營已深度發(fā)展多年，利益之深必將深刻影響著任何會引起重大結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革。經(jīng)過艱難博弈，最終在法案的第619章通過了沃爾克規(guī)則，其核心是禁止接受聯(lián)邦保險的存款機構(gòu)、具有美聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口渠道的機構(gòu)及其附屬機構(gòu)從事自營交易業(yè)務(wù)。〔7〕沃爾克規(guī)則被認為是法案中對美國銀行業(yè)影響最大的、爭議也是最大的部分，盡管比原有提案的內(nèi)容已經(jīng)弱化了很多。

4.加強衍生品、互換和證券化監(jiān)管法案第一次增加了衍生品和互換交易的規(guī)定。根據(jù)法案，原則上所有衍生品和互換都應(yīng)該報告并及時向公眾披露，其市場參與者也必須進行注冊。在法案第7章，明確定義了SEC和CFTC各自的監(jiān)管范圍。SEC對“基于證券的互換”（Security-basedSwaps，SBS）具有監(jiān)管權(quán)，CFTC對其他的互換如能源互換負有主要監(jiān)管權(quán)。第七章要求符合條件的互換都需納入到中央清算。〔8〕中央對手方制度是此次改革的重點之一，也直接影響了我國的中央對手清算制度的建立。2014年10月，法案第941章公布該細則，這就是著名的證券化風(fēng)險留存的最后規(guī)則，該章同時也被補充入《1934證券交易法案》。風(fēng)險留存規(guī)則的核心內(nèi)容是資產(chǎn)證券化發(fā)起機構(gòu)必須對其發(fā)起的資產(chǎn)支持證券留存不低于5%的信用風(fēng)險，且對于這個5%的留存不得進行對沖。在規(guī)定留存的同時也定義了具有相當(dāng)空間的豁免條款。〔9〕資產(chǎn)證券化發(fā)起機構(gòu)必須進行充分信息披露和盡職調(diào)查。此外，法案還包括了在清算、支付以及清償活動、投資者保護、評級機構(gòu)改革、限制管理層薪酬和強化公司治理等許多方面的內(nèi)容。總體而言，這部長達848頁法案的目標(biāo)很明確，即為了防止下一場金融危機的出現(xiàn)。因此法案著力點就放到了提高市場透明度、防止銀行過度承擔(dān)風(fēng)險、保護金融消費者權(quán)益和防止金融欺詐。〔10〕這部繁冗而嚴厲的法案是多方博弈后的結(jié)果，這個博弈結(jié)果反映了美國危機治理和金融監(jiān)管思路的重大轉(zhuǎn)變，是當(dāng)時各方在危機之后對存在問題、市場發(fā)展以及自身利益綜合考量之后達成的妥協(xié)。這些轉(zhuǎn)變不僅深度影響著其國內(nèi)金融體系和金融監(jiān)管的發(fā)展，由于美國在國際金融市場中的核心地位，也迅速影響著其他國家和國際金融市場監(jiān)管體系的變革。

二、英國、歐盟和國際金融市場監(jiān)管變革

（一）英國、歐盟危機之后的金融改革

英國金融業(yè)深受次貸危機重創(chuàng)。曾經(jīng)評價頗佳的英國金融監(jiān)管體制也面臨了多方批評，成為兩黨角力的重點，結(jié)果則是廢除原有三方監(jiān)管體制，廢除FSA，徹底進行系統(tǒng)化改革。具體而言，第一，2013年4月英國新《金融服務(wù)法案》正式生效。根據(jù)新法案，英國在金融監(jiān)管改革中放棄了其傳統(tǒng)的“統(tǒng)合監(jiān)管”模式，改為采納“雙峰監(jiān)管”。〔11〕英格蘭銀行被賦予全面監(jiān)管職責(zé)，內(nèi)設(shè)金融政策委員會（FPC）負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，附屬機構(gòu)審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）則共同組成“雙峰監(jiān)管”模式，分別負責(zé)微觀審慎監(jiān)管和金融機構(gòu)行為。法案賦予了這些部門新的監(jiān)管方法和手段。第二，新法案吸取原三方監(jiān)管框架協(xié)調(diào)機制缺位的教訓(xùn)，重在加強不同監(jiān)管職能部門之間的有效溝通。因此法案對如何協(xié)調(diào)作了大量細致規(guī)定。第三，加強銀行業(yè)監(jiān)管。和美國制定沃爾克規(guī)則類似，英國通過“圍欄規(guī)則”實施“結(jié)構(gòu)性分離監(jiān)管”，將傳統(tǒng)商業(yè)銀行零售業(yè)務(wù)成立獨立子公司，與自營、做市等投行業(yè)務(wù)隔離，防止風(fēng)險跨部門、跨業(yè)務(wù)傳遞。響應(yīng)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的要求，設(shè)立風(fēng)險緩沖資本。同時也采取了如完善問題金融機構(gòu)處置機制、對系統(tǒng)重要性銀行進行干預(yù)、完善存款保險制度等措施，進一步加強銀行業(yè)監(jiān)管。〔12〕第四，對對沖基金實施監(jiān)管。英國成立了對沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會，推出《對沖基金管理委員會標(biāo)準(zhǔn)》，明確了對對沖基金在信息披露、基金資產(chǎn)估值管理、風(fēng)險管理以及基金經(jīng)理管理等方面的要求。歐盟的經(jīng)濟和金融體系相繼受到2008年金融危機和2009年歐債危機的沖擊，促使歐盟加快了進一步金融監(jiān)管改革的進程。

2001年《拉姆法魯西報告》在推動歐盟監(jiān)管一體化建設(shè)上具有重要意義。危機后歐盟金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容包括：第一，監(jiān)管架構(gòu)改革。根據(jù)《德拉魯西埃報告》提出的“泛歐金融監(jiān)管改革方案”，設(shè)立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會，負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管；建立歐洲金融監(jiān)管體系，由歐洲金融監(jiān)管局負責(zé)微觀審慎監(jiān)管，具體機構(gòu)包括歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲證券市場監(jiān)管局和歐洲保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局。〔14〕第二，加強衍生品交易監(jiān)管：（1）歐盟于2014年6月公布《金融市場工具指令Ⅱ》（MiFIDⅡ），對MiFIDⅠ作出大幅修訂，與同年5月頒布的《金融市場工具規(guī)定》（MiFIR）共同形成對衍生品的交易平臺和交易活動進行規(guī)范的法律框架；（2）為落實2012年全球金融市場基礎(chǔ)設(shè)施新準(zhǔn)則———《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》，〔15〕歐盟《歐洲市場基礎(chǔ)設(shè)施條例》于2012年8月實施，規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化場外衍生工具的集中清算要求、不經(jīng)集中清算的風(fēng)險緩釋措施、向TR報告交易信息的要求、風(fēng)控制度等內(nèi)容；〔16〕（3）提高金融業(yè)資本要求。歐盟框架下執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議》銀行監(jiān)管要求的指令是《歐盟金融業(yè)資本要求指令》。從2009年起，歐盟連續(xù)做出三次修訂，對銀行從事高風(fēng)險交易活動提出更高資本水平要求。2012年的CADⅣ要求對在合格CCP和不在合格CCP清算的交易分別規(guī)定不同的資本需求。（4）將對沖基金納入監(jiān)管。2010年11月歐洲議會通過《另類投資基金經(jīng)理指令》，規(guī)定了準(zhǔn)入的注冊制，按照更嚴格標(biāo)準(zhǔn)來審查銀行和對沖基金的關(guān)系，推廣“管理賬戶”模式，同時增強了數(shù)據(jù)報送和投資管理的透明性要求。第三，建立以單一監(jiān)管機制、單一處置機制和存款保險計劃為三大支柱的銀行業(yè)聯(lián)盟。〔17〕歐盟市場80%的資金來源于銀行市場，金融危機和歐債危機暴露出應(yīng)對各成員國不同監(jiān)管規(guī)則時歐盟層面協(xié)調(diào)的不利，對統(tǒng)一監(jiān)管的需求大大加強。歐洲央行被賦予直接監(jiān)管銀行的職能。第四，對信用評級機構(gòu)加強監(jiān)管。《歐盟信用評級機構(gòu)條例》確立了統(tǒng)一注冊的原則，督促信評機構(gòu)強化內(nèi)控。ESMA負責(zé)對信評機構(gòu)的注冊、監(jiān)管、調(diào)查和處罰。

（二）危機后國際金融市場監(jiān)管改革內(nèi)容

金融危機發(fā)生后，國際層面的監(jiān)管改革在FSB和BCBS的主導(dǎo)下迅速推進，推出了一系列的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和建議。這些成果重點涵蓋三個方面：微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。微觀審慎監(jiān)管的改革由BCBS主導(dǎo)，后兩個方面都由FSB會同三個重要的國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織即BCBS、IOSCO以及IAIS（國際保險監(jiān)管者組織）共同推進。BCBS從成立以來了眾多針對單個銀行機構(gòu)安全的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、核心原則，涉及商業(yè)銀行各類風(fēng)險管理、流動性、合規(guī)、公司治理、跨境監(jiān)管、存款保險、透明度、金融集團以及會計審計原則等各方面內(nèi)容。〔18〕巴塞爾協(xié)議Ⅰ正式將資本充足率作為商業(yè)銀行監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)，并在巴塞爾協(xié)議Ⅱ和巴塞爾協(xié)議Ⅲ中不斷將對不同風(fēng)險的資本衡量予以改進，目前已經(jīng)覆蓋了銀行的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、對手方信用風(fēng)險和資產(chǎn)證券化風(fēng)險的資本計量。在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的資本框架下，美國、歐盟、英國都紛紛開展了各自的壓力測試，以檢測經(jīng)濟極端下行情況下銀行的資本充足狀況。針對危機中暴露出來的問題，巴塞爾協(xié)議Ⅲ進一步完善監(jiān)管指標(biāo)，除了對資本充足率指標(biāo)在質(zhì)和量上都顯著加強，〔19〕還重點強調(diào)了流動性、杠桿率、大額風(fēng)險集中度、風(fēng)險管理以及公司治理等指標(biāo)。〔20〕宏觀審慎監(jiān)管主要包括系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFIs）監(jiān)管、逆周期監(jiān)管以及影子銀行監(jiān)管這三個方面，主要是防范風(fēng)險的順周期累積和跨部門、跨市場傳染，以及風(fēng)險因監(jiān)管真空導(dǎo)致的傳導(dǎo)。（1）在對SIFIs的監(jiān)管問題上，從2009年11月《金融機構(gòu)系統(tǒng)重要性評估指引》到2017年7月的《處置中機構(gòu)進入金融市場基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)性之指引》，F(xiàn)SB共了20份標(biāo)準(zhǔn)性文件，包括SIFIs的識別指引、監(jiān)管有效性的強化建議、減少SIFIs引發(fā)的道德風(fēng)險建議、SIFIs有效處置策略、有效處置核心要素、東道國與母國信息共享指引、處置方案跨境有效性原則、整體損失吸收能力原則、全球系統(tǒng)性重要銀行有序處置短時融資指導(dǎo)原則、中央對手方處置方案指引等，內(nèi)容覆蓋了從SIFIs的識別到為其制定恢復(fù)和處置計劃的整個過程。〔21〕巴塞爾協(xié)議Ⅲ則專門提高了SIFIs的資本要求。（2）鑒于對危機的反思，國際層面將逆周期監(jiān)管作為轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路的重要內(nèi)容。2009年FSB-BCBS聯(lián)合工作組《減少金融體系順周期性的監(jiān)管建議》，建議監(jiān)管機構(gòu)在銀行資本框架、貸款損失備付金、杠桿和估值這幾個領(lǐng)域減少順周期性的風(fēng)險累積效應(yīng)。〔22〕巴塞爾協(xié)議Ⅲ中增加了逆周期資本緩沖的要求。（3）影子銀行游離在監(jiān)管體系之外，如果出現(xiàn)過高杠桿率、過度的期限錯配和流動性錯配，同樣會給金融市場帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。FSB在2011年頒布加強影子銀行監(jiān)管的建議，之后通過對證券貸款和回購、非中央清算證券融資折價、全球證券融資數(shù)據(jù)收集、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)脆弱性矯正、非現(xiàn)金擔(dān)保再使用等具體領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)和建議，不斷進行細化和完善。〔23〕

三、利益博弈、市場力量與后危機金融監(jiān)管發(fā)展

十年間各國以及國際金融監(jiān)管改革都取得更進一步發(fā)展。這些監(jiān)管變革和發(fā)展呈現(xiàn)出三個明顯的特征：在歷史的各個階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡；市場本身就是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠產(chǎn)生對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求；在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護金融競爭力的強勁手段。

（一）特朗普政府與《多德弗蘭克法》修改

美國《多德弗蘭克法》被認為是在金融市場穩(wěn)定、公平與自由之間作出的權(quán)衡與妥協(xié)，一些條款已遠離其初衷。例如沃爾克條款中給出的例外規(guī)定給禁止銀行從事自營性質(zhì)投資業(yè)務(wù)留下了空間；最初法案設(shè)計由銀行繳納190億美元稅費以支付金融監(jiān)管改革的成本，但最終被刪除；關(guān)于信用評級機構(gòu)民事責(zé)任的焦點問題并未得到解決，等等。然而總體而言，由于金融危機的背景，《多德弗蘭克法》加強監(jiān)管、維護金融安全的立場仍是鮮明的。從實施效果來看，資本市場的整體表現(xiàn)、金融市場的穩(wěn)健程度以及金融市場對實體經(jīng)濟的支持程度這三大方面都可以對法案作出有利支持：美國標(biāo)普500指數(shù)和道瓊斯指數(shù)在危機之后保持長期持續(xù)增長，至今已超過次貸危機之前水平；銀行業(yè)的盈利性指標(biāo)凈資產(chǎn)收益率（反映自由資本使用效率）已從危機中恢復(fù)，穩(wěn)健性指標(biāo)核心資產(chǎn)比率（反映銀行吸收損失的能力）已穩(wěn)定地高于危機前水平，問題金融機構(gòu)數(shù)量穩(wěn)步下降；從對實體經(jīng)濟的支持而言，根據(jù)全美獨立企業(yè)聯(lián)盟2016年報告，從危機發(fā)生至今，小企業(yè)信貸可獲得性環(huán)比穩(wěn)步上升。〔24〕不過與此同時，也在一些方面暴露出多德弗蘭克法的局限性。例如帶來了銀行業(yè)結(jié)構(gòu)的馬太效應(yīng)、有些規(guī)則難以實施等。

特朗普就任之后，簽署了一列涉及面較廣的行政命令，其中金融監(jiān)管方面的行政命令被認為是特朗普對《多德弗蘭克法》修改甚至廢除的開始。2017年2月3日，特朗普簽署行政命令，提出七大核心原則，〔25〕授權(quán)美國財政部對現(xiàn)有金融監(jiān)管法規(guī)進行審核。同一天，美國議會通過一項《多德弗蘭克法修正案》，將原來法案中要求上市公司在海外交稅和各種費用必須明確披露的規(guī)定廢除。財政部在審查美國金融監(jiān)管制度是否符合這些核心原則的基礎(chǔ)上，于6月12日、10月6日和10月26日先后了評估報告《創(chuàng)造經(jīng)濟機遇的金融體系：銀行和信用社》、《創(chuàng)造經(jīng)濟機遇的金融體系：資本市場》和《創(chuàng)造經(jīng)濟機遇的金融體系：資產(chǎn)管理和保險》。第一份報告針對銀行和信用社，提出建議包括：削減監(jiān)管重疊；減少中小銀行監(jiān)管負擔(dān)；放松社區(qū)銀行監(jiān)管要求；對重大決策進行成本收益分析；根據(jù)外資金融機構(gòu)在美國資產(chǎn)適用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；簡化并明確沃爾克規(guī)則的具體適用；限制CFPB資金來源和監(jiān)管權(quán)限。〔26〕第二份報告針對資本市場，建議包括：減少監(jiān)管重疊，協(xié)調(diào)確定CFTC和SEC對衍生品的監(jiān)管邊界，降低互換衍生品的保證金要求；增強投資、融資便利性，改善股票、公司債和回購的二級市場流動性；放松對證券化限制；給予CFTC和SEC自由的豁免權(quán)授權(quán)，改善行業(yè)自律組織的作用。〔27〕第三份報告針對資管和保險市場，建議包括：SEC應(yīng)將ETFs批準(zhǔn)程序標(biāo)準(zhǔn)化和簡化；基金信息披露電子化和現(xiàn)代化；梳理基金信披要求以消除監(jiān)管重復(fù)；建議在各州層面統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化保險產(chǎn)品的批準(zhǔn)；建議重估州保險公司資本要求等。〔28〕2017年6月，美國眾議院通過了《金融選擇法案》，新法案提出：廢除沃爾克規(guī)則等阻礙資本市場便利化的規(guī)定、重組CFPB以減少其對業(yè)務(wù)的干預(yù)、取消FSOC對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的認定權(quán)、限制美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司的金融機構(gòu)處置權(quán)、為符合高資本標(biāo)準(zhǔn)的銀行提供放松監(jiān)管選擇權(quán)、監(jiān)管部門需進行成本收益分析并公開等。〔29〕新法案的主張與美國財政部的評估建議方向一致，被視為從立法層面邁向修訂《多德弗蘭克法》的第一步。

《多德弗蘭克法》需要各金融監(jiān)管部門制定最終規(guī)則才能落地。據(jù)GAO的統(tǒng)計，截至2016年年末，由GAO監(jiān)督的所有最終規(guī)則中，行政部門尚有約25%的規(guī)則沒有完成或尚未開始制定。2017年年初至7月底制定的規(guī)則僅有14個，不及2016年全年的三分之一，法案最終規(guī)則的制定進程明顯減緩。特朗普政府還通過調(diào)整金融監(jiān)管主管部門的人事任命，來實現(xiàn)法案執(zhí)行層面的調(diào)整。〔30〕2017年10月2日，F(xiàn)SOC會議宣布取消對AIG的系統(tǒng)重要性機構(gòu)認定，意味著金融監(jiān)管當(dāng)局在執(zhí)行上已經(jīng)開始逐步調(diào)整《多德弗蘭克法》。〔31〕從歷史經(jīng)驗來看，金融危機總是為加強監(jiān)管提供一個良好的契機，市場和政府的角力暫時有利于后者。然而金融市場的各方參與者，無論是危機還是繁榮時期，他們?yōu)橹陨砝娑M行的博弈一直都在，只不過是隨著時機的不同，表現(xiàn)出或進或退的特征。應(yīng)對危機的金融監(jiān)管改革給市場究竟會帶來怎樣的影響，面臨著不同的評價。一方面加強對銀行業(yè)、衍生品市場、系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管，從長遠和本質(zhì)來看被認為夯實了金融業(yè)安全穩(wěn)健運行的基礎(chǔ)，有利于各國和國際金融市場和經(jīng)濟的健康發(fā)展，但另一方面，也被認為會加重監(jiān)管成本、影響市場流動性、影響中小金融機構(gòu)的生存進而威脅實體經(jīng)濟發(fā)展。這些評價在不同階段被不同主體用來維護自身的利益，從而影響著金融監(jiān)管改革方案的制定和后續(xù)發(fā)展。特朗普政府的監(jiān)管改革折射出隨著經(jīng)濟的復(fù)蘇金融利益集團放松監(jiān)管的訴求。但是，特朗普政府通過金融監(jiān)管改革完全廢除《多德弗蘭克法》的可能性并不大。該法案簽署通過已有7年，包括美聯(lián)儲在內(nèi)的多家監(jiān)管機構(gòu)已根據(jù)法案要求建立了相應(yīng)的風(fēng)險控制制度，制定了較為繁復(fù)的監(jiān)管細則。如果將其廢除再立新的監(jiān)管框架，意味著這些監(jiān)管機構(gòu)將付出巨大成本。而且無論對《多德弗蘭克法》的修改還是對這些監(jiān)管細則的修訂都需要經(jīng)過冗長的程序、復(fù)雜的研究，過程極為緩慢。較大的可能是適度放松對社區(qū)銀行等小機構(gòu)的監(jiān)管、適度減少監(jiān)管和削減監(jiān)管成本以及對部分條款作出有限調(diào)整。〔32〕

（二）市場是監(jiān)管創(chuàng)新和完善的連續(xù)自變量

歐盟的金融監(jiān)管完善過程反映著歐盟根據(jù)市場情況不斷作出的動態(tài)調(diào)整。危機之后歐盟根據(jù)《德拉魯西埃報告》重構(gòu)了包括宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)。歐債危機蔓延將長期存在的問題暴露的更為徹底：單一市場、單一貨幣和單一貨幣政策促進了歐盟金融一體化，金融一體化則顯著提高了風(fēng)險跨境傳染的可能。然而歐盟層面卻缺失對金融服務(wù)單一市場的統(tǒng)一監(jiān)管，包括統(tǒng)一監(jiān)管者、單一清算制度和存款保險制度。〔33〕因此就出現(xiàn)了大量銀行已經(jīng)跨境經(jīng)營，但監(jiān)管機構(gòu)、措施仍停留于成員國層面的碎片化現(xiàn)象。當(dāng)危機發(fā)生時，便產(chǎn)生了極為嚴重的后果。從2013年起歐洲銀行業(yè)監(jiān)管和問題機構(gòu)處置的制度框架發(fā)生了根本性的變化，推出銀行業(yè)聯(lián)盟單一監(jiān)管機制（SSM）。首先，SSM賦予歐央行銀行監(jiān)管職能，對歐元區(qū)成員國銀行和自愿參加的非歐元區(qū)成員國銀行進行監(jiān)管。從2014年11月開始歐央行直接監(jiān)管資產(chǎn)約占歐元區(qū)銀行總資產(chǎn)82%的120家重要性銀行。其次，SSM建立了單一處置機制（SRM），通過“銀行恢復(fù)和處置指令”（BRRD）將各國銀行處置機制進行統(tǒng)一。為達到統(tǒng)一效果，SRM設(shè)立了單一處置基金（SRF），當(dāng)成員國問題銀行通過股東和債權(quán)人自救仍然償付不足時，可以動用該基金。第三，修訂1994年的《存款保險計劃指令》，要求各國建立擁有存款保險基金的存款保險計劃，統(tǒng)一各國建立存款保險計劃的標(biāo)準(zhǔn)。〔34〕從這些措施不難看出，歐盟從最初的宏微觀審慎監(jiān)管架構(gòu)的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)入了更深層次的結(jié)構(gòu)性考慮。《德拉魯西埃報告》所建立的歐盟銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)為歐盟銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA），是歐洲金融監(jiān)管體系的一部分。其職責(zé)是在歐洲銀行業(yè)建立單一的監(jiān)管規(guī)則，保持歐盟金融穩(wěn)定。然而歐盟實行的單一貨幣政策卻對市場提出了要求。如果缺乏統(tǒng)一的金融市場和統(tǒng)一的監(jiān)管，銀行體系一旦發(fā)生問題，快速的跨境傳導(dǎo)會帶來大面積的銀行危機，由此歐央行調(diào)控宏觀經(jīng)濟的統(tǒng)一貨幣政策傳導(dǎo)渠道會阻塞，貨幣政策對實體經(jīng)濟的影響和效果都會被極大削弱。因此統(tǒng)一監(jiān)管的確定符合歐盟統(tǒng)一金融市場的需求。歐央行直接行使銀行監(jiān)管權(quán)，源于其專業(yè)性、法律地位的獨立性以及貨幣政策職能與監(jiān)管職能的相互獨立。

市場力量對金融監(jiān)管創(chuàng)新需求的另一個重要體現(xiàn)是英國的監(jiān)管沙箱試驗。如何應(yīng)對FinTech帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，各國及國際組織都在進行觀察、研究和推出自己的監(jiān)管實踐。英國率先對其金融監(jiān)管體制進行了相應(yīng)變革，提出監(jiān)管沙箱理論，首次推行沙箱監(jiān)管，并獲得了澳大利亞、新加坡、泰國以及我國臺灣和香港地區(qū)的效仿。根據(jù)英國FCA2015年11月的文件，創(chuàng)設(shè)監(jiān)管沙箱是為了提供一個“安全空間”，在此空間里，金融機構(gòu)可以測試創(chuàng)新性產(chǎn)品、服務(wù)、業(yè)務(wù)模型以及交割機制等，但不會立即引發(fā)正常監(jiān)管狀態(tài)下的后果。FCA認為監(jiān)管沙箱可以減少市場創(chuàng)新的時間和成本，促使更多產(chǎn)品通過測試進入市場，并且通過與創(chuàng)新者合作確保新產(chǎn)品或服務(wù)已采取適當(dāng)消費者保護措施，因此能夠在有利于消費者利益的前提下促進有效競爭。〔35〕英國政府科學(xué)辦公室在2015年3月的報告中，提出了10條關(guān)于促進FinTech發(fā)展的建議，其中第8條指出，“新系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)受到金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，如同醫(yī)藥行業(yè)很多新想法可以被先行試驗一樣，新技術(shù)和消費主張應(yīng)可以在不影響金融體系穩(wěn)定或危及消費者保護的虛擬和真實情況下進行測試”。不僅如此，第10條建議提出：“監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)將FinTech機構(gòu)納入監(jiān)管和合規(guī)的自動化，創(chuàng)立在國內(nèi)先進的監(jiān)管報告和分析基礎(chǔ)設(shè)施，即RegTech”。〔36〕從這兩份報告中不難發(fā)現(xiàn)，英國極為重視科技和金融部門的融合對經(jīng)濟發(fā)展的作用，對FinTech的發(fā)展從監(jiān)管、技術(shù)、工作、人員、政策、商業(yè)模式、全球化等多個方面進行了分析和預(yù)判。在此基礎(chǔ)上，率先推出監(jiān)管沙箱，作為對金融市場快速發(fā)展的及時回應(yīng)。而且根據(jù)金融市場的發(fā)展，已經(jīng)前瞻性地開始為未來監(jiān)管創(chuàng)新的供給做準(zhǔn)備。

（三）國際層面監(jiān)管改革中的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)

制定符合自身發(fā)展需求的國際金融監(jiān)管規(guī)則已成為金融市場發(fā)達國家顯示競爭實力的重要方式。美國在這個領(lǐng)域長期擁有規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，對全球和各國金融市場都產(chǎn)生了深遠的影響。巴塞爾協(xié)議Ⅰ是美國第一次向全球輸出國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則。拉美債務(wù)危機的爆發(fā)使得美國必須加強國內(nèi)銀行資本充足率監(jiān)管，否則銀行會迅速產(chǎn)生流動性危機并尋求政府救助。但是如果國際層面并無統(tǒng)一規(guī)則，此舉無疑極大壓制本國銀行的國際競爭力。然而美國仍然控制著國際金融監(jiān)管規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，繼續(xù)通過國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織FSB、BCBS等輸出新的監(jiān)管規(guī)則，LEI就是又一個從國內(nèi)改革訴求上升為國際監(jiān)管新規(guī)則的案例。所謂全球法律實體標(biāo)識體系（LegalEntityIdentifier,LEI）是指各國監(jiān)管者為在日常經(jīng)營中有效識別所有金融實體的名稱、收集一切與之有關(guān)的信息，建立數(shù)據(jù)庫，以便在金融機構(gòu)危機處置時能對金融機構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險狀況進行實時掌握的制度體系。全球LEI相當(dāng)于是金融機構(gòu)的身份證，是一個全球唯一的識別碼。〔37〕全球LEI體系的對象是所有金融法上的法律實體，即具有法律上人格的法人組織，不包括金融機構(gòu)的高管等自然人。〔38〕LEI體系的意義在于作為全球性標(biāo)準(zhǔn)化的金融數(shù)據(jù)收集和共享系統(tǒng)，能夠為監(jiān)管機構(gòu)提供一種風(fēng)險實時監(jiān)測和管理工具，為各國宏觀審慎管理部門監(jiān)控和分析系統(tǒng)性風(fēng)險提供可靠的數(shù)據(jù)保障，也能有效促進國際和地區(qū)層面的監(jiān)管合作和信息互通，為跨境監(jiān)管與處置合作打下基礎(chǔ)。在不削弱美國金融優(yōu)勢、維護市場金融創(chuàng)新的前提下，收集與整合微觀金融信息，提高整體金融體系和金融交易的透明度，這樣的體系完全符合美國推進金融改革的需要。但是這對金融市場相對落后、金融創(chuàng)新相對不足的新興國家和發(fā)展中國家會產(chǎn)生何種影響尚待評估，值得我們持續(xù)關(guān)注并開展研究。

結(jié)語

在應(yīng)對金融危機時出臺的各項舉措重在加強金融安全和穩(wěn)定。這些國家和全球范圍的協(xié)同試圖通過提升銀行的抗虧損能力，防止過度的期限轉(zhuǎn)換和流動性錯配，加強系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的監(jiān)管，通過這些措施來促進全球金融穩(wěn)定，并以此支撐全球經(jīng)濟增長。在這十年中各國國內(nèi)以及國際金融監(jiān)管改革都取得更進一步發(fā)展。然而隨著市場的恢復(fù)，以美國對《多德弗蘭克法》修改為代表的“去監(jiān)管”呼聲日起，又似乎在重現(xiàn)“金融危機—加強監(jiān)管—市場恢復(fù)—放松監(jiān)管”的循環(huán)。在歷史的各個階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡。市場本身也是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠創(chuàng)造對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求。在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護金融競爭力的強勁手段。危機發(fā)生之后這十年中的監(jiān)管變革發(fā)展及其呈現(xiàn)出來的特征，對我國當(dāng)下的金融監(jiān)管改革和未來的金融市場發(fā)展都必將產(chǎn)生深遠的影響

。作者：宋曉燕