淺談新型金融監管體系范文

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健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線，是黨的報告提出的明確要求。強化監管，提高防范化解金融風險能力尤其是以防范系統性金融風險為底線，也是2017年第五次全國金融工作會議上提出的金融工作的重要原則之一。近年來，隨著我國經濟進入“三期疊加”階段，金融業存在的脫實向虛傾向和實體經濟風險的顯性化傾向相互交織，導致金融業進入風險“暴露期”，金融系統不穩定性明顯提升，特別是在影子銀行、互聯網金融等新業態的驅動下，金融風險的傳染鏈條更加多樣，傳染網絡更加復雜。在此情境下，如何健全完善我國金融監管體系，防范、化解金融風險尤其是系統性金融風險，不僅成為金融業健康發展的根本要求，而且是經濟社會穩定前行的重要基礎。從現實和發展趨勢看，我國金融監管的要求是，改革傳統監管體制下存在的監管套利、監管空白、監管不協調等問題，建立基于審慎監管和行為監管“雙峰”金融監管框架的新型金融監管體制。

一、現代金融監管體系的主要目標

金融風險具有較強的傳染性，能夠通過影響資金聚集、資源配置、支付清算、信用創造、信息反映等正常功能發揮，將風險向其他部門傳遞，最終引發經濟危機和社會危機。高負債經營的行業特點決定了金融業本質上具有脆弱性特征，是風險較高的行業，特別是由于金融機構的經營存在“負外部性”，部分風險能夠向社會和企業部門轉嫁，導致金融機構天然具有擴張沖動和過度風險偏好，加速內部經營風險的聚集，而相應的成本則由整個金融體系乃至整個社會經濟體系承擔。這就要求代表公眾利益的政府對金融業實施監管，彌補市場缺陷和解決市場失靈問題，提高社會資源的配置效率。根據傳統金融監管理論，實施金融監管要立足于維護社會利益、防控金融風險、保護投資者利益等方面的考慮，加強對金融機構個體經營行為的約束，解決市場參與者與金融機構之間的信息不對稱問題。因此，在國際金融危機爆發前，各國普遍建立了以央行與監管機構為主要構成的金融監管體系，央行主要負責穩定物價，監管機構則側重于對個體機構的監管，但這樣的金融監管框架并沒有根除金融發展中的弊端。國際金融危機爆發后，各國深刻認識到了個體金融機構穩定并不能實現整個金融體系的穩定，建立以宏觀審慎管理為導向、更加協調完善的現代金融監管框架成為理論界和業界的共識。現代金融監管體系與金融發展格局是相互配套、一脈相承的關系。隨著經濟的發展和技術的進步，尤其是互聯網技術的快速發展，使現代金融呈現出金融市場多元化、金融產品多樣化、資產證券化、金融全球化等新特征，金融滲透實體經濟的廣度和深度進一步拓展。

現代金融監管理論認為，金融監管應主要圍繞以下四個目標進行：一是保證金融業穩定健康發展。金融業穩定健康發展是其他目標實現的前提和基礎，盡管各個國家在具體目標界定上有所差異，但是宏觀上保持整個金融體系穩定的觀點得到了一致認可。二是建立有序高效的金融秩序。其核心內容是以市場為依托，構建一個充分競爭的金融體系，避免各金融機構之間的無序競爭，避免金融亂象。三是維護社會公眾利益，尤其是存款人和投資者的利益。其目的在于穩定市場主體的預期，避免因信用風險產生“多米諾骨牌效應”，使整個金融體系的供需關系破裂。四是服務實體經濟發展。根本宗旨是引導金融業回歸本源，避免金融脫實向虛，使金融和實體經濟產生共同促進的良性互動。

二、現階段我國金融監管面臨的主要挑戰

改革開放以來，我國金融監管經歷了1979～1992年金融監管轉型時期、1993～2002年分業監管過渡時期和2003年至今的“一行三會”分業監管時期，逐步建立了完善的現代金融監管體系，對防范化解各類經濟金融風險發揮了舉足輕重的作用。但是，伴隨著金融形勢的變化，金融體系快速發展、金融風險復雜多變與金融監管協調不充分不平衡的矛盾更加突出。總體來看，當前金融監管面臨的形勢更加復雜嚴峻。

一是新金融業態快速發展，金融監管面臨的任務更加艱巨。近年來，我國金融業呈現快速發展態勢，呈現出金融機構體系多樣化、產品結構復雜化、市場交易高頻化、金融市場開放化、綜合經營趨勢化的特征。截至2016年末，我國法人金融機構總量已達到11萬家，較2011年末增長了1倍，大量機構的公司治理體系混亂。同時，新型金融業態快速發展，互聯網金融、地方金融機構、民間借貸等新金融業態不斷涌現；金融業綜合經營發展趨勢更加明顯。在A股上市的16家商業銀行中，有8家銀行通過子公司持有券商股權，部分保險機構通過集團化經營擁有多種金融牌照，保險公司越來越多地參股或控股銀行、證券、基金等金融機構，銀證保業務交叉、混業經營的現象更加普遍。此外，各類表外理財業務、同業業務、交叉性金融業務迅速擴張，交易不透明、多層嵌套、產品風險收益不對稱等問題比較突出，部分業務處于監管空白地帶，已經超出傳統監管框架的監管能力。

二是金融風險隱患點多面廣，結構性失衡問題更加突出。總體來看，我國金融風險總體可控，但是風險隱患較多，防范金融風險的壓力較大。房地產領域風險正在積聚，主要是房地產投機行為大幅增加，并與首付貸等創新型產品深度結合，成為誘發系統性金融風險甚至實體經濟風險的導火索。2017年全國部分省份房地產領域貸款占全部新增貸款的60%以上。影子銀行風險較高，主要表現在為各類機會主義行為提供杠桿，2016年爆發的互聯網金融風險及2015年我國股票市場出現的異常波動，都與影子銀行有一定關系。跨業經營風險較大，金融控股公司、銀證保跨業經營等現象不斷增加，導致風險跨市場傳染的通道全部打開。如2016年出現了保險公司集中舉牌、跨領域跨境并購、投資激進等“舉牌潮”問題，不僅暴露了傳統金融監管能力方面的不足，更揭示了監管部門本身存在的制度和管理問題。金融亂象增加，昆明泛亞案、e租寶案等涉及眾多金融投資者，也成為金融監管所必需覆蓋的領域。此外，流動性風險、信用風險、非法集資等各類風險點逐漸增多，落實“要把防范金融風險放在更加重要的位置”的要求任重道遠。

三是金融監管協調不足問題更加凸顯。過去一段時期，我國實行的是由“一行三會”和地方金融管理部門“五龍治水”的金融監管體系，其中，中國人民銀行負責貨幣政策制定，“三會”分別負責銀行、證券和保險業的業務和機構監管，地方金融管理部門負責協調配合中央金融監管部門的工作，并承擔小額貸款公司等地方金融機構的管理職能。在這種監管模式下，各監管部門主要對其負責領域承擔監管職責，存在監管體系割裂、監管標準不統一等問題。面對日益復雜的金融風險形勢和混業經營的金融發展趨勢，傳統的監管模式難以實現對各類金融業務、金融機構全覆蓋，監管的“真空地帶”往往成為系統性金融風險的爆發點，即使部分地方建立了金融監管協調機制，但也由于缺乏明確的法律支撐和履職依據，協調的效果大打折扣。

三、現代金融監管發展的國際經驗

國際金融危機過后，“雙峰型”金融監管模式受到諸多國家的接受和認可。“雙峰型”監管由邁克爾•泰勒于1995年首次提出，又稱目標型監管模式，包含行為監管和審慎監管兩項內容。行為監管是針對金融機構經營行為的監管，目的在于防范金融機構出現道德風險、欺詐和不公平交易，保護消費者權益。審慎監管是監管當局針對被監管機構實施的全面監管，目的在于維護金融穩定、實現金融機構穩健經營、防范和化解系統性風險。審慎監管包括微觀審慎監管和宏觀審慎監管：前者始于1997年巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管核心原則》，2010年巴塞爾協議III在資本充足率、資本質量、流動性等方面對金融機構提出更高要求；后者自2008年后受到國際社會廣泛認同，主要包括逆周期監管、加強國際金融監管協調合作、注重系統性重要金融機構的監管等內容。“雙峰型”監管以其監管目標和職責劃分的明確性和對金融消費者權益的保護備受國際社會關注。澳大利亞、荷蘭在2008年金融危機之前便實行了“雙峰”監管模式，英國在歷經一系列金融改革后也于2013年加入“雙峰”監管隊伍。從相關國家的現代金融監管經驗看，重視防范系統性性風險、實施“雙峰型”金融監管模式成為現代金融監管發展的主要趨勢。

一是分別設立雙峰監管當局。澳大利亞政府于1998年對金融監管體制進行改革，建立雙峰監管體制，以澳大利亞審慎監管局（APRA）為審慎監管當局，澳大利亞證券和投資委員會（A-SIC）為行為監管局。同時設立金融監管理事會（CFR）負責對中央銀行和雙峰監督管理機構進行統一管理。2009~2013年，英國實施了一系列改革，建立了準雙峰型金融監管模式。英國的準雙峰（也稱“內雙峰”）監管以英格蘭銀行為主導。在英格蘭銀行下，設立審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA），同時設立金融政策委員會（FPC）負責實施宏觀審慎監管，防范系統性金融風險，增強監管當局間的溝通協調。

二是金融監管與貨幣政策相對獨立。澳大利亞的雙峰機構與澳大利亞儲備銀行是并行的、同級別金融監管機構，擁有法定的獨立地位，直接對政府和議會負責。貨幣政策由澳大利亞儲備銀行專門負責制定和實施，儲備銀行充當“最后貸款人”角色，不對個體銀行進行審慎監管。英國的雙峰機構獨立性弱于澳大利亞。在英國，審慎監管局是英格蘭銀行的附屬機構，既要受英格蘭銀行的控制和監督，也需要接受英格蘭銀行內設金融政策委員會的指導和建議。行為監管局在法律地位上獨立于英格蘭銀行，但其同樣要接受金融政策委員會的指導和建議。

三是建立金融監管合作與協調機制。澳大利亞雙峰監管機構的獨立性較強，因此金融監管的合作與協調機制至關重要。澳大利亞的金融協調機制可分為三個層次：第一層為金融監管理事會的總體協調機制，金融監管理事會通過季度會議協調監管政策，保證監管信息交流共享，避免出現監管重復或監管真空。第二層為監管理事會成員之間的兩兩相互協調機制，金融監管機構以兩兩相互簽訂備忘錄方式建立雙邊協調機制，此外部分監管機構還與財政部簽訂備忘錄。第三層為針對具體特殊工作組織的工作組和特殊備忘錄。金融監管機構之間簽訂特別備忘錄或建立的具體工作委員會，如在數據共享方面，由審慎監管局負責金融基礎設施建設和采集信息，并向澳大利亞儲備銀行、澳大利亞證券與投資委員會等分送信息。

四、完善金融監管體系的建議

面對嚴峻的金融風險防控形勢，我國必須盡快構建起符合經濟社會發展特征的新型金融監管體系。在具體路徑選擇上，沒有可以直接照搬照抄的模式，只能在已有先進經驗的基礎上，綜合考慮社會主要矛盾、經濟發展特點、金融業發展水平、現有金融監管框架等各方面因素，探索最適合我國的道路。

一是完善金融體系的宏觀審慎管理。全國金融工作會議和黨的報告均提出，要健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。做好雙支柱調控，關鍵在于實現維持物價穩定和防范系統性金融風險的雙重核心目標。其中，以貨幣政策解決整體問題和總量問題，促進實現經濟增長和物價穩定的目標，以宏觀審慎政策解決金融體系運行中順周期、風險跨市場傳染等問題。為此，應進一步完善現有雙支柱框架，保持貨幣政策穩健中性，提高價格型調控工具的使用效率，保持整體金融環境穩定，同時，改進逆周期宏觀審慎管理框架，豐富調控手段，將調控邊界向金融控股公司等各類金融機構拓展。

二是突出對市場主體的功能和行為監管。功能監管是基于金融體系基本功能而實施的跨產品、跨機構、跨市場的統一監管，而行為監管更加側重于金融機構經營行為監管、保護金融投資者利益。開展功能監管關鍵是要建立穿透式監管手段，對于不同類型金融機構開展的類似業務，應破除子行業限制，依據功能明確劃分監管責任，實行統一的監管標準和統一的信息披露要求，彌補監管漏洞，避免監管套利。行為監管方面，要重點加強對金融機構的經營行為監管，實現金融監管全覆蓋，避免監管空白，將所有金融業務納入監管范疇，嚴厲查處打擊誤導銷售及欺詐、非法集資、金融無照經營等行為，充分保護金融投資者利益。

三是加強金融監管的協調配合。在金融改革與創新不斷深化背景下，應樹立跨區域、跨行業的監管協調理念。充分發揮國務院金融發展穩定委員會的作用，統籌金融業改革發展重大規劃、貨幣政策與金融監管政策、地方金融改革發展與監管等金融發展改革監管的重大事項。加強“一行三會”等金融部門的監管協調配合，將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合。加強中央與地方的監管協調，形成中央與地方金融管理互相溝通的金融管理框架，地方政府負責對區域金融機構和市場進行屬地監管，將防范系統性金融風險與區域性金融風險有效結合。

四是著力加強金融生態環境建設。加強金融監管是防范化解金融風險的硬手段，而優化金融生態環境就是守住不發生系統性金融風險底線的軟實力。應加快修訂完善相關金融法律法規，將新型金融監管理念融入到金融法律法規中，為做好金融監管、規范金融機構經營行為提供制度保障。大力完善社會信用體系建設，運用云計算、大數據等新信息技術手段，探索將金融、稅務、工商、環境保護、公安等部門信息全部納入征信平臺，加快推進信用體系建設，著力營造優質的金融生態環境。

作者：胡金焱 單位：山東大學經濟學院