國際金融監管論文范文

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一、金融創新

有危自有機，為了更好的治理金融危機，各國當前都著眼于金融創新，以期推動國際金融法改革。然而，金融創新在給各國帶來希望的同時，也對各國既有的金融監管提出了挑戰。第一，金融創新沖擊了傳統的監管標準。傳統的監管標準主要針對信貸風險，以資本充足率為標準。但金融創新令金融機構面臨的風險越來越復雜，除了信貸風險之外，金融機構還需面對利率風險、操作風險、市場風險、法律風險等，因此僅針對信貸風險實行的傳統監管標準，現在已經不滿足有效監管的要求。［4］第二，金融創新沖擊了傳統的監管手段。傳統的金融監管手段，以審核分析金融機構的財務報表為主，但這種傳統的審核的過程中，缺乏對表外業務的統一會計標準。這就導致表外業務游離于監管范圍之外，金融機構可以趁機通過衍生工具隱藏許多交易組合，令其成為資產負債表外的項目和交易，從而逃避金融監管。這就要求金融監管機構必須提高對銀行信息披露和內部控制的要求，加大監管力度，平衡安全與效率的關系。第三，金融創新沖擊了傳統的監管模式。傳統的監管模式，即針對分割的金融市場實行的分業監管模式，這種模式曾經在一段較長的時間內起過作用，然而隨著金融創新的不斷深化，分業經營已經逐漸被混業經營所替代，因此這種模式已經漸漸脫離了金融市場的發展軌道。［5］

二、國際金融監管制度改革的發展

(一)國際金融監管制度的效力增強國家主權是一國作為國際法主體最根本的標志，而經濟主權是國家主權里最具物質性的一部分。因此，任何一個國家都會為了自身利益，不愿讓渡本國的經濟主權。這導致國際金融監管制度中，條約等具有法律約束力的硬法較少，而如《巴塞爾新資本協議》等不具有法律約束力，但在實踐中會產生一定法律效果的軟法較多。但隨著金融危機爆發，各國意識到金融監管合作的重要性。于是，各國在讓渡經濟主權方面的態度逐漸軟化，這令國際金融監管制度的法律效力增強，一方面，加強國際合作，通過簽訂條約，令國際金融監管制度中硬法不斷增加;另一方面，亦重視軟法，在實踐中增強其約束力。究其原因，可歸納為兩點。第一，國際組織地位上升令各國在國際金融監管制度方面達成一定共識。國際組織的影響力不斷擴大，其通過組織特有的制度性造法方式，提出國際金融監管方面的國際條約和國際慣例，令各國遵守其制度安排。國際金融監管制度通過巴塞爾委員會(BCBS)、金融穩定理事會(FSB)等國際組織，來塑造、傳播融資、金融市場準入等反面的市場機制共識。國際組織的技術性不斷增強，地位不斷提高，這令各國監管者對國際組織愈加依賴。第二，國際金融監管制度的科學性、先進性提升了其本身的法律效力。各國如不遵守，便難以抵御金融危機的風險，容易被國際金融市場淘汰。2007年美國次貸危機的爆發根源之一便是銀行業過度依賴外部評級機構，忽略了內部風險評估和盡職調查。而巴塞爾委員會公布于2006年《巴塞爾新資本協議》便預測到了這一風險，通過制度規定降低金融機構對于外部評級的依賴性。因此，危機爆發之后，巴塞爾委員會的成員國和非成員國，均意識到遵守《巴塞爾新資本協議》會獲得市場給予的利益激勵，反之則會面臨不利的后果。第三，國際金融監管制度中程序法為其實體法的實施提供了有效保障。上述程序法主要指WTO的《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)，《諒解》中的爭端解決程序和規則適用于金融服務貿易方面的爭端。易言之，WTO金融服務貿易委員會和服務貿易理事會的審查程序、貿易政策審議機制以及爭端解決機制，均可用于評審和監督成員國是否履行金融服務貿易方面的義務，同時用于解決成員在履行義務中發生的糾紛。這在一定程度上約束了WTO成員國的金融監管，令其自覺履行義務。

(二)國際金融監管制度的結構重構2007年美國次貸危機證實，各國過去奉行的金融自由化不再適應當下的國際金融環境。因此，重構國際金融監管制度的呼聲愈來愈高，引發了一波又一波的金融創新，令金融監管制度產生了結構性的變化。具體地說，國際金融監管制度的結構重構可歸納為三點。第一，國際金融監管制度向統一化發展。縱觀全球，大多數國家現階段一般都是針對金融業的分業經營，不同程度地實施分業監管，即對證券、銀行、期貨、信托、保險等由不同的監管機構來監管。只有少數歐洲國家如德國等實行統一監管，即由綜合性監管機構監管所有金融領域的全能銀行制度。隨著金融創新不斷深化，金融業之間的邊界愈來愈模糊，分業監管模式逐漸不適應時展，繼續堅持只會造成監管資源的浪費或是濫用。因此，如英美國家和香港等現在都由多層次、分散的分業監管模式，向綜合性、統一化的混業監管模式發展，即實行全能銀行制度。第二，國際金融監管制度向綜合化發展。過去的金融風險以信貸風險為主，風險種類較為簡單，而隨著時展，金融風險的種類不斷增加，內容也愈加復雜。因此，原有的監管標準已逐漸脫離國際金融市場的發展軌跡。各國監管制度正朝著綜合化發展:一是從資本監管發展到全面性風險監管，從只針對信貸監管，發展到針對利率風險、流動性風險、市場風險、信用風險等進行全面監管;二是加強內部控制制度和信息披露制度，增強透明度，提高自律管理，有效抵御風險;三是規范監管程序，加強對銀行監管的規范化管理，保證事前、事中、事后的監管程序有條不紊的進行。［6］第三，國際金融監管制度向國際化發展。隨著金融創新的不斷推進，封閉的國內金融監管制度已不再適應國際金融市場一體化的需求，國際監管合作的呼聲愈來愈高。一是隨著國際資本市場規模的擴大，各國金融市場的關聯度變高，國際金融市場一體化的程度加深，新出現的金融工具的交易價格、交易管理、投資收益率在各國金融市場上趨同，這為國際監管合作提供了一定便利。二是貨幣互換、利率互換等創新工具的跨市場國際性金融交易，本身就需要不同國家金融市場的聯合與互動。當然，國際金融監管制度的國際化，要求國內和國際金融市場相互融合，這加大了金融監管的難度。

(三)國際金融監管制度的價值變化法的功能定位決定了其價值取向。而國際金融法的功能表現為促進國際金融市場的可持續發展，這一方面要求其保證金融資源的配置效率，另一方面要求其注重金融安全以促進效率提高。由此可知，效率與安全是國際金融法內部的兩個相互博弈的價值取向，二者一直處于此消彼長的狀態。縱觀國際金融監管制度的發展史，國際金融監管制度的價值取向大概經歷了“注重安全”、“注重效率”、“效率與安全并重”這三個發展階段。其原因有二。第一，安全是效率的前提，如不注重金融安全，便會引起金融危機，令效率所創造的社會財富化為烏有。20世紀80年代，國際金融監管制度曾因受到金融自由化思潮的影響，而以效率為首要價值取向。這令各國放松管制，導致監管真空，為金融安全埋下了巨大隱患，造成國際金融監管的效力下降。2007年的美國次貸危機便是一記警鐘，其帶來的損失令國際社會意識到金融安全的重要性。從國內法的角度考察，2009年美國提出《金融監管改革———一種全新的基礎:美國金融監管體制的重構》(簡稱《金融監管改革》)。《金融監管改革》共分為五部分，分別是:加強對金融機構的穩健監管，保證對金融市場的全面監管，防止投資者和消費者受金融濫用影響，為政府提供其管理金融危機所需要的工具，提高國際監管的標準并加強國際合作。［7］從國際法的角度考察，2009年的G20倫敦峰會便提出，國際金融監管的疏忽導致國際金融市場未能有效抵御系統性風險，令危機的危害性進一步擴大，因此國際金融監管組織和機制都需要加強監管，如加強對評級機構、對沖基金等特定類型金融機構的監管，將監管領域擴大至一切具有系統影響性的金融產品、金融機構和金融市場。第二，效率是安全的保障，如不注重金融效率，則會導致問題經濟，無法為金融安全提供物質支持。金融效率是國家的核心競爭力，其直接決定一國在國際社會上的地位和影響力。因此，倡導金融服務現代化的發達國家，以及呼吁推動金融市場化改革的發展中國家，都極為重視金融效率。不少國家的金融監管機構更是明確地將金融效率列人金融監管原則和目標。從國內法的角度考察，2000年英國頒布的《金融服務與市場法》中提出的6項貫穿效率精神的有效監管原則，包括監管資源使用的效率與經濟原則、被監管者應由領導負法律責任的原則、平衡監管的收益和成本的原則、推動金融創新的原則、促進本國金融業的國際競爭力的原則、對競爭不扭曲和不破壞的原則。從國際法的角度考察，世界貿易組織(WTO)、世界銀行(WBG)、國際貨幣基金組織(IMF)都致力于推動世界自由市場的形成和發展，注重對效率的追求。上述三大國際經濟組織均積極推進金融服務區域一體化的發展，推進金融服務多邊自由化的深化。WTO呼吁各國共同構建金融服務的多邊自由化，WBG在提供貸款的附加條件中反映出新自由主義的精神，IMF強調市場的作用而要求政府減少干擾。綜上所述，唯有安全與效率并重，方可最大程度地促進金融市場的可持續發展，保證國際金融法的功能有效實現。

三、國際金融監管制度改革的建議

隨著經濟全球化的不斷深化，發展中國家無論在南北對話還是南南合作中都逐漸式微。因此，發展中國家過去通過改變國際金融監管制度的準則或原則，來促進國際經濟秩序發展的行為，已不符合當前的國際金融發展軌跡;而在承認既有國際制度的前提下，通過改變國際金融監管制度的決策程序或規則，來追求自身利益最大化，改良國際金融秩序的行為較為可行。于是，我國順應上述潮流，逐漸由國際金融監管制度的改革者，向國際金融監管制度的建設者和維護者轉變。這種角色轉變，令我國需要注意以下三部分制度建設問題。

(一)強化宏觀審慎的監管體系傳統的國際金融監管制度側重于微觀審慎監管，即為防止單個金融機構出現經營危機或是倒閉，而關注外生金融風險，在單個機構內部采取的一種自上而下的監管模式。這種監管方式忽略了金融機構之間的相關性以及風險關聯性，不能抵御當前金融一體化帶來的系統性風險。［8］因此，強化宏觀審慎的監管體系是國際金融監管制度改革中各國形成的共識。宏觀審慎監管是為防止金融體系的風險，關注內生金融風險，在整個金融體系中采取的一種自上而下的監管模式。其與微觀審慎監管的不同之處在于，其注重金融機構之間的相關性和風險關聯性，可有效防范宏觀經濟波動。故而，我國應在保持原有的微觀審慎監管的同時，強化宏觀審慎的監管體系，協調二者之間的關系。具體而言，需注意三點。第一，明確系統性重要機構的界定標準。系統性重要機構一般可分為兩類:一類擁有大量與金融市場或是其他金融金鉤的交易對手風險，一旦這類機構倒閉，便會令其國際和國內交易對手受到牽連。另一類具有大型高度杠桿化的特征，其資本損失將對對整個宏觀經濟造成放大影響。二是擁有大量的對其他金融機構和金融市場交易對手風險的金融機構。在宏觀審慎的監管體系中，監管當局應通過劃分上述系統性重要機構，有針對性地加強對其流動性、資本充足率和風險管理的監管。第二，提高系統性重要機構的監管標準。系統性風險會引起整個金融體系的崩塌，因此，對系統性重要機構監管應比對其他金融機構的監管更為嚴格。監管標準應基于金融機構的相對系統重要性，不僅要求在杠桿率限制、流動性要求、風險資本要求和總體風險管理方面執行更嚴格的監管標準，還要求在經營狀況、財務狀況、業務風險、財務風險等方面實施更詳盡的信息披露。第三，建立和健全流動性風險管理制度。監管當局必須全面了解金融體系的流動性需要，才能有效防范金融危機的爆發。許多系統性重要機構對流動性風險的掌控都十分薄弱，因此，我國應當將結構性投資工具的流動性風險納入非現場監管的監測范圍，從而進一步規范金融衍生交易活動。

(二)協調機構監管與功能監管機構監管與功能監管之間不是非此即彼的關系，二是共存共生的關系。二者各有其適用領域和存在價值:機構監管主要在金融市場系統穩定性和金融機構風險控制方面發揮作用，其功能主要表現為審慎監管;功能監管則是在保護金融投資者和消費者，以及規范金融產品提供和業務經營方面發揮作用，其功能主要表現為保護金融投資者和消費者。國際金融監管制度一度只注重單純的機構監管，但隨著金融創新的不斷推進，現已向功能監管與機構監管相互協調的方向發展。然而，我國金融市場功能監管與機構監管的協調存在兩大問題。首先，我國在金融監管制度中尚無一個法定協調機制，盡管《中國人民銀行法》以及《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》，均規定要建立金融監督管理協調機制，但都一直停留在原則層面上。其次，我國不僅不能貫徹機構監管，而且還忽略了功能監管。因此，我國應當加強以下三方面的制度建設。第一，構建功能監管和機構監管的法定協調機制。我國監管當局應當根據《中國人民銀行法》以及《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》的規定，建立由人民銀行主導的法定金融監管協調制度。此舉可提升中央銀行在宏觀審慎監管等金融監管方面的地位。第二，從整體上把握機構監管的要義。我國監管當局盡管在實踐中側重機構監管，但往往不能將機構作為一個整體監管，比如對金融控股公司的監管就較為片面。因此，我國應加強對金融控股公司等金融機構的整體監管，監測包括其子公司或控股公司在內的所有與混業經營集團有關聯的風險狀況和財務狀況。［9］第三，加強對金融理財產品、金融衍生產品等的功能監管。我國應針對金融理財產品、金融衍生產品等功能相近的金融產品進行功能監管，確立統一的監管規范和監管標準，對市場參與主體提出監管要求。

(三)構建金融消費者保護制度建立和健全金融消費者權益保護制度已成為國際金融監管制度改革的發展趨勢，因此，我國應順應潮流，構建金融消費者保護制度。我國當前關于金融消費者保護的法律法規，包括《消費者權益保護法》、《銀行業監督管理法》、《人民銀行法》、《證券法》等法律，以及人民銀行、證監會、銀監會、保監會制定的規章。然而，我國的上述保護金融消費者的立法存在三大缺陷:首先，《消費者權益保護法》沒有突出金融消費者的特殊性，也沒有針對金融消費者作出專門規定。適應性不強。其次，對金融機構保護金融消費者法定職責的規定較為模糊。相關立法要么只對金融機構的法定職責作原則性規定，要么就缺乏具有可操作性的沖突處理機制。最后，金融消費者缺乏投訴和受理機制。人民銀行、證監會、銀監會、保監會等金融監管部門中缺乏技能消費投訴、受理機制，而只有一套信訪制度。因此，我國應針對上述缺陷作出以下努力。第一，進一步完善金融消費者保護制度。一是在我國《消費者權益保護法》中設專章提出“金融消費者”概念，并針對金融消費者做特殊規定。在我國消費者保護法和金融法中引入“金融消費者”的概念，以保證金融消費者收到專業、專門的對待。二是將保護金融消費者列入監管目標。中國銀監會提出“通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益”是其監管目標之一。但是，我國其他金融監管機構尚未將保護金融消費者視作其法定監管目標。［10］第二，進一步建設金融消費者保護的自律機制。我國應當建立金融消費者糾紛協調機制，在證券、銀行、保險等行業協會內成立專門受理消費者投訴的部門，并制定相關的糾紛處理程序，以期推動金融消費者教育，協調金融機構與金融消費者之間的糾紛，向金融機構反映金融消費者的利益訴求。

作者：陶立早單位：武漢大學法學院