存款保險(xiǎn)基金管理的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示范文

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摘要：國際經(jīng)驗(yàn)表明，完善的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)制是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的重要保障。實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)基金的有效管理，保障存款保險(xiǎn)基金安全，有助于在危機(jī)期間提升公眾信心、維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。按照《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，目前我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)遵循安全、流動(dòng)、保值增值的原則管理基金。未來如何進(jìn)一步建立健全基金管理體系，需充分借鑒國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主要國家的做法。因此，本文系統(tǒng)梳理存款保險(xiǎn)基金管理的國際準(zhǔn)則和實(shí)踐，重點(diǎn)分析加拿大存款保險(xiǎn)基金管理的主要做法，以期為我國存款保險(xiǎn)基金管理提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；基金管理；國際經(jīng)驗(yàn)

一、引言

2015年5月1日，我國《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施。在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、遵循國際準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，通過立法形式設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)基金，依規(guī)對(duì)存款人進(jìn)行及時(shí)償付，可有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著存款保險(xiǎn)制度的深入實(shí)施以及存款保險(xiǎn)基金規(guī)模的不斷積累，進(jìn)一步構(gòu)建完善的存款保險(xiǎn)基金管理體系、實(shí)現(xiàn)基金的有效管理，有利于存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)作，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。自1933年美國建立存款保險(xiǎn)制度以來，國際上經(jīng)歷多輪金融風(fēng)險(xiǎn)處置和危機(jī)應(yīng)對(duì)，存款保險(xiǎn)基金管理經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，并形成一系列國際公認(rèn)的準(zhǔn)則和行之有效的做法，個(gè)別發(fā)達(dá)國家已建立較為完備的基金管理制度框架。建立健全我國存款保險(xiǎn)基金管理體系，需充分借鑒國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主要國家的做法。本文首先對(duì)現(xiàn)有存款保險(xiǎn)基金管理的國際準(zhǔn)則進(jìn)行梳理，并對(duì)行之有效的國際實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)；其次，鑒于加拿大已建立較為完備的基金管理制度框架，本文進(jìn)一步重點(diǎn)分析加拿大存款保險(xiǎn)基金管理的制度架構(gòu)、投資策略以及全面風(fēng)險(xiǎn)管理的做法；最后為完善我國存款保險(xiǎn)基金管理制度，提出幾點(diǎn)啟示。

二、存款保險(xiǎn)基金管理的國際準(zhǔn)則和實(shí)踐

（一）國際準(zhǔn)則

多數(shù)國家存款保險(xiǎn)法規(guī)定了存款保險(xiǎn)基金可以投資的寬泛范圍，但投資管理政策通常由存款保險(xiǎn)當(dāng)局決定。2014年11月，國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則（修訂版）》指出，存款保險(xiǎn)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎投資和基金管理，建立明確的基金投資、風(fēng)險(xiǎn)管理政策，以及內(nèi)部控制與信息披露制度，實(shí)現(xiàn)基金保值和維持流動(dòng)性；存款保險(xiǎn)基金可以存放中央銀行，同時(shí)應(yīng)限制對(duì)投保機(jī)構(gòu)的重大投資。2015年6月，IADI《有效存款保險(xiǎn)制度加強(qiáng)指引：事前基金》指出，為增強(qiáng)基金管理的有效性，存款保險(xiǎn)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)制定基金管理政策框架，主要包括：一是基金管理的目標(biāo)——至少包含流動(dòng)性和資金保值；二是投資類型和期限；三是交易對(duì)手的選擇和限額；四是交易機(jī)構(gòu)；五是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)以及操作風(fēng)險(xiǎn)管理；六是與投資政策相契合的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。此外，存款保險(xiǎn)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)表和年度報(bào)告中披露或者解釋投資政策和操作，適時(shí)披露其適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、報(bào)告要求以及相關(guān)領(lǐng)域投資標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）國際實(shí)踐

1.基金投資普遍以安全性為首要原則，投資策略較為保守。IADI指出，在某些情況下，當(dāng)較多銀行倒閉時(shí)，金融市場可能失靈，從而引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，而存款保險(xiǎn)當(dāng)局無法迅速調(diào)整投資組合，從收益率較高的投資轉(zhuǎn)向高流動(dòng)性、更加穩(wěn)健的投資。此外，危機(jī)中，高風(fēng)險(xiǎn)投資通常承受沉重的拋售壓力，這將一定程度上削弱高風(fēng)險(xiǎn)投資的價(jià)值，影響存款保險(xiǎn)當(dāng)局履行風(fēng)險(xiǎn)處置職能。因此，存款保險(xiǎn)當(dāng)局有必要秉持較為保守的基金投資策略。從國際實(shí)踐看，存款保險(xiǎn)制度建立初期多數(shù)國家存款保險(xiǎn)當(dāng)局采用相對(duì)保守的基金管理策略，重點(diǎn)在于資金保值和流動(dòng)性。在建立儲(chǔ)備或完成基金積累后，基金管理策略可能會(huì)有所不同，但資金保值仍是關(guān)鍵，盡可能避免高風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)生不必要的損失。如美國存款保險(xiǎn)法規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金投資僅限于美國國債或由聯(lián)邦政府對(duì)其本金與利息進(jìn)行擔(dān)保的證券。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）投資的債券品種主要是美國國庫券及安全等級(jí)較高的國債，投資目標(biāo)是在保證本金安全的前提下追求收益最大化。

2.基金管理需保持良好的流動(dòng)性。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通常對(duì)存款保險(xiǎn)基金來源與運(yùn)用進(jìn)行預(yù)測和管理，但考慮到未預(yù)期的銀行倒閉、保費(fèi)收入來源減少等因素影響，需要保持合適的基金流動(dòng)性水平。從國際實(shí)踐看，多數(shù)國家和地區(qū)存款保險(xiǎn)當(dāng)局采取控制基金投資品種和期限，以及加強(qiáng)基金投資的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理等手段，保持基金良好的流動(dòng)性。如FDIC通過對(duì)存款保險(xiǎn)基金的現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測（包括可預(yù)見和一定水平內(nèi)不可預(yù)見的現(xiàn)金流需求），合理安排投資證券的到期日以及一級(jí)準(zhǔn)備和二級(jí)準(zhǔn)備的比例。其中，一級(jí)準(zhǔn)備包括隔夜投資證券，以及到期日在2天到12年之間的指定為可供出售類的特定長期投資證券；二級(jí)準(zhǔn)備包括持有的其他投資證券。此外，為滿足FDIC資金需求，對(duì)于持有至到期的證券，經(jīng)批準(zhǔn)可以出售，但需先出售指定的可供出售類證券。截至2016年末，F(xiàn)DIC國債投資中，一年期以下債券賬面價(jià)值為320.31億美元，占全部債券總額的比例為44.15%。

3.基金投資范圍主要是存放中央銀行和購買政府債券。目前，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的存款保險(xiǎn)基金主要投資于具有較高安全性、流動(dòng)性的資產(chǎn)，包括短期政府債券、國債、金融債券，或?qū)①Y金存放于中央銀行。如美國、加拿大、巴西、印度等。《加拿大存款保險(xiǎn)公司法》規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金僅限于投資高質(zhì)量、高流動(dòng)性證券，主要包括國庫券和中長期政府債券；印度存款保險(xiǎn)基金僅限于投資中央政府證券。僅有極少數(shù)存款保險(xiǎn)當(dāng)局將基金投資于其他金融工具。如阿塞拜疆存款保險(xiǎn)基金可投資于外國金融債券和抵押貸款債券；俄羅斯存款保險(xiǎn)基金可投資于公司債券、法人股和外國金融債券等。

4.存款保險(xiǎn)與中央銀行建立基金管理合作機(jī)制很有必要。《有效存款保險(xiǎn)制度加強(qiáng)指引：事前基金》指出，存款保險(xiǎn)當(dāng)局可以與中央銀行建立制度安排，委托后者執(zhí)行投資交易，特別是對(duì)存款保險(xiǎn)基金投資證券進(jìn)行清算交易。在對(duì)銀行進(jìn)行干預(yù)和破產(chǎn)處置時(shí)，存款保險(xiǎn)基金投資需快速、大量地進(jìn)行清算回收。如由存款保險(xiǎn)當(dāng)局自行開展大規(guī)模投資回收交易，可能向市場發(fā)出某家銀行即將倒閉或者需要進(jìn)行干預(yù)的信號(hào)。相對(duì)而言，中央銀行基于公開市場操作和貨幣政策的目的，經(jīng)常會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的投資交易；委托中央銀行進(jìn)行基金投資交易，可以避免對(duì)金融市場產(chǎn)生擾動(dòng)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。例如馬來西亞存款保險(xiǎn)公司與中央銀行建立合作安排，將投資賬戶設(shè)立在中央銀行，委托中央銀行進(jìn)行投資和管理。

三、典型國家的做法：以加拿大為例

加拿大存款保險(xiǎn)公司（CDIC）董事會(huì)是其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、管理與提名委員會(huì)、人力資源與償付委員會(huì)。在運(yùn)營管理層面，CDIC設(shè)立保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部、融資與資金管理部、追索與成本收回部等七個(gè)部門。其中，融資與資金管理部負(fù)責(zé)對(duì)存款保險(xiǎn)基金投資及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，由一名董事會(huì)副主席分管，該副主席同時(shí)兼任CDIC的財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）。融資與資金管理部在董事會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)開展基金投資等金融交易活動(dòng)，管理基金投資風(fēng)險(xiǎn)并按年披露主要風(fēng)險(xiǎn)狀況，編制CDIC季度財(cái)務(wù)報(bào)告以及年度財(cái)務(wù)報(bào)告。

（一）基金投資策略注重

在風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)保值增值，實(shí)行限額管理和資產(chǎn)組合管理，并嚴(yán)格限定投資交易人。一是對(duì)每類投資業(yè)務(wù)產(chǎn)品設(shè)定不同限額。目前，CDIC可以投資的業(yè)務(wù)產(chǎn)品有加拿大聯(lián)邦政府及其機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券、省級(jí)政府或市政金融當(dāng)局發(fā)行的債券（見表2）。董事會(huì)不定期審批或撤銷證券投資產(chǎn)品，若撤銷對(duì)某一證券產(chǎn)品的審批，管理層應(yīng)采取適當(dāng)措施減少或清倉持有的相關(guān)證券產(chǎn)品。二是資產(chǎn)組合管理。CDIC證券投資應(yīng)保持兩個(gè)不同的資產(chǎn)組合，分別是：（1）持有至到期投資。持有至到期的期限分為1年、2年、3年、4年和5年，每一期限可投資品種的目標(biāo)配置比例均為20%，可視情況在5%的區(qū)間范圍內(nèi)上下浮動(dòng)。（2）證券投資。證券投資應(yīng)包括加拿大聯(lián)邦政府發(fā)行的國庫券，投資賬面價(jià)值為0.5億加元與年度經(jīng)營和資本預(yù)算總額中的較高者。三是對(duì)交易對(duì)手的信用評(píng)級(jí)進(jìn)行限制。根據(jù)加拿大財(cái)政部的《國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，投資的交易對(duì)手需達(dá)到相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。若債券信用評(píng)級(jí)降至可允許信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之下，CDIC管理層應(yīng)盡快采取必要措施減少持有規(guī)模，將風(fēng)險(xiǎn)敞口降至最低。評(píng)級(jí)應(yīng)從兩個(gè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)獲取，其中應(yīng)包括穆迪或標(biāo)普。如果兩個(gè)評(píng)級(jí)存在差異，適用較低的評(píng)級(jí)。對(duì)單個(gè)合格證券發(fā)行機(jī)構(gòu)的證券投資，依據(jù)相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)，并實(shí)行資產(chǎn)組合限額管理。四是限額管理和交易人限制。CDIC證券投資交易應(yīng)由首席執(zhí)行官（CEO）、財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）或董事會(huì)成員進(jìn)行審批，其中首席執(zhí)行官授權(quán)審批的交易限額為4億加元，財(cái)務(wù)總監(jiān)授權(quán)審批的交易限額為2億加元，董事會(huì)成員可授權(quán)審批的交易限額為0.5億加元。首席執(zhí)行官可以臨時(shí)將交易權(quán)限委托其他主管或主管級(jí)別的職員進(jìn)行，同時(shí)經(jīng)首席執(zhí)行官授權(quán)同意，財(cái)務(wù)總監(jiān)和董事會(huì)成員也可以委派其他債券與投資管理人執(zhí)行交易。

（二）嚴(yán)格防控

信用風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，確保投資本金不受損失。CDIC董事會(huì)根據(jù)公司章程制定政策對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，原則上每年對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估和修訂。存款保險(xiǎn)基金投資的風(fēng)險(xiǎn)管理政策涵蓋信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等。具體而言，一是通過投資限額管理、交易對(duì)手信用評(píng)級(jí)限制等，防控信用風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營管理層負(fù)責(zé)對(duì)CDIC面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，定期（每年至少一次）向董事會(huì)提交信用風(fēng)險(xiǎn)管理程序合理性與有效性的評(píng)估報(bào)告。二是市場風(fēng)險(xiǎn)管理。CDIC面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)主要是利率風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)匯率和其他價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)不敏感。存款保險(xiǎn)基金的證券投資以攤余成本記賬，以公允價(jià)值變動(dòng)計(jì)算投資收益，并進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。三是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。CDIC證券投資組合的到期期限與到期債務(wù)以及其他現(xiàn)金流出預(yù)期相匹配，以避免未到期證券在公開市場拋售；購買證券的總發(fā)行規(guī)模不得低于2.5億美元；單筆投資期限不能超過5年。管理層每半年向董事會(huì)報(bào)告流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)暴露情況。此外，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)每年對(duì)CDIC面臨的信用、操作、財(cái)務(wù)以及聲譽(yù)等方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

四、啟示

依照我國《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定和國務(wù)院批復(fù)同意的存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案，我國存款保險(xiǎn)基金由中國人民銀行管理，全部存放在中國人民銀行營業(yè)管理部基金專戶，并對(duì)基金的運(yùn)用原則和投資形式等做出了制度性安排。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量增加，基金積累的速度不斷加快，基金規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。因此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和主要國家做法，提前謀劃布局，盡快建立健全基金管理的組織架構(gòu)和制度框架，以安全性為首要原則，探索有效運(yùn)用基金方式，實(shí)現(xiàn)保值增值。一是建立健全基金管理的組織架構(gòu)，以及涵蓋投資決策、風(fēng)險(xiǎn)管理，內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、信息披露等方面內(nèi)容的制度框架。其中，在風(fēng)險(xiǎn)管控方面，逐步構(gòu)建有效的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，覆蓋信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)等主要風(fēng)險(xiǎn)，定期對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)開展計(jì)量及報(bào)告。二是確立以安全性為基金投資運(yùn)用的首要原則，在制度建立初期，僅限于購買國債和存放中國人民銀行獲取利息；當(dāng)存款保險(xiǎn)基金積累到一定規(guī)模時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況，考慮基金運(yùn)用的其他方式，如投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級(jí)較高的金融債券及其他高等級(jí)債券等，明確投資品種、期限及操作權(quán)限等。基金投資過程嚴(yán)格實(shí)行限額管理和期限管理，確保基金具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，穩(wěn)定公眾信心。三是現(xiàn)階段可由中國人民銀行設(shè)立專門投資機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)管理。在存款保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用過程中，應(yīng)注意避免存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的大規(guī)模投資交易被市場誤讀，因此，待存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)體化后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以與中國人民銀行建立委托投資交易的相關(guān)制度安排，委托人民銀行執(zhí)行投資交易。四是加強(qiáng)對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理的內(nèi)外部監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面，按照《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金收支遵循國家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，并依法接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督；在內(nèi)部監(jiān)督方面，定期對(duì)存款保險(xiǎn)基金面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)以及聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，防范基金重大損失，確保基金安全。

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作者：潘力工；陶峰