國(guó)際金融貸款績(jī)效管治體系的建立范文
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一、IFI貸款項(xiàng)目績(jī)效治理結(jié)構(gòu)分析
國(guó)際金融組織十分重視項(xiàng)目績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，在項(xiàng)目管理上，設(shè)置有效的績(jī)效治理結(jié)構(gòu)，建立起針對(duì)各項(xiàng)目的其項(xiàng)目監(jiān)控體系，有效降低自身所面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際金融組織設(shè)計(jì)了綜合監(jiān)督管理機(jī)制，即通過項(xiàng)目的自管理、國(guó)際金融組織項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督及國(guó)內(nèi)第三方咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)督的三維治理結(jié)構(gòu)，通過對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)環(huán)節(jié)的“過程”和建設(shè)的“結(jié)果”進(jìn)行監(jiān)督和控制，有效實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的績(jī)效管理，促進(jìn)項(xiàng)目結(jié)果與其目標(biāo)一致。
（一）項(xiàng)目的自監(jiān)督體系
項(xiàng)目的自監(jiān)督體系由項(xiàng)目辦為管理主體，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)際金融組織在貸款協(xié)議中將項(xiàng)目辦的建立寫入條款，規(guī)定了項(xiàng)目辦的人員構(gòu)成及機(jī)構(gòu)組織，以及項(xiàng)目辦所承擔(dān)的責(zé)任及所能行使的權(quán)利。首先，項(xiàng)目辦的人員構(gòu)成。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目辦的人員由相關(guān)管理部門中的工作人員及一些專家構(gòu)成。比如，城市環(huán)境改善項(xiàng)目所涉及的管理部門，包括財(cái)政局、發(fā)改委、規(guī)劃局、建設(shè)委員會(huì)、國(guó)土資源局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、城管局、物價(jià)局及一些街道管理委員會(huì)，項(xiàng)目辦的工作人員由這些相關(guān)的管理部門中的工作人員組成；①專家團(tuán)隊(duì)由環(huán)境保護(hù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、城市規(guī)劃、工程管理等方面的技術(shù)人員組成。由于項(xiàng)目辦的工作人員由相關(guān)管理部門人員組成，因此項(xiàng)目辦成為各相關(guān)管理部門信息溝通的平臺(tái)，使傳統(tǒng)項(xiàng)目中部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不足的問題得到很大程度上的緩解，提高了項(xiàng)目運(yùn)行的效率。相關(guān)技術(shù)人員組成的專家團(tuán)隊(duì)，使項(xiàng)目各方面的監(jiān)督工作和管理工作更加專業(yè)化，提高項(xiàng)目管理的水平。其次，項(xiàng)目辦的職責(zé)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，項(xiàng)目辦對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理、溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，按照國(guó)際金融組織所要求建立自控制體系，并指導(dǎo)業(yè)主進(jìn)行自控制活動(dòng)，如要求項(xiàng)目業(yè)主將項(xiàng)目各階段的活動(dòng)憑證進(jìn)行收集、整理和歸檔，并督促項(xiàng)目業(yè)主定期進(jìn)行自評(píng)和總結(jié)等自控制活動(dòng)。項(xiàng)目辦將這些項(xiàng)目管理過程中的資料按照國(guó)際金融組織的要求進(jìn)行歸檔管理及備案。通過這一過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目過程的監(jiān)督和控制。國(guó)際金融組織通過項(xiàng)目辦的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和職責(zé)規(guī)定，使項(xiàng)目建立起自我管理體系，對(duì)業(yè)主行為的規(guī)范起了重要的作用。
（二）國(guó)際金融組織自有團(tuán)隊(duì)監(jiān)督機(jī)制
項(xiàng)目的管理由國(guó)際金融組織中的項(xiàng)目經(jīng)理具體負(fù)責(zé)，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)由工程專家、環(huán)境專家、移民專家等組成，通過咨詢團(tuán)和檢查團(tuán)的方式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，降低信息不對(duì)稱所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，在項(xiàng)目可行性研究階段通過調(diào)查與溝通實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的降低。咨詢檢查團(tuán)按照國(guó)際金融組織評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)，并撰寫工程技術(shù)、環(huán)境評(píng)估、移民狀況、弱勢(shì)群體發(fā)展計(jì)劃（包括婦女、兒童及少數(shù)民族等）等各個(gè)方面的評(píng)價(jià)報(bào)告，以支持可行性研究的結(jié)論。②尤其注重對(duì)移民狀況和弱勢(shì)群體的調(diào)查，指導(dǎo)第三方咨詢機(jī)構(gòu)編寫《移民安置計(jì)劃》，并到項(xiàng)目區(qū)檢查，對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行核查。因此，在項(xiàng)目可行性研究階段，咨詢檢查團(tuán)的咨詢、培訓(xùn)及檢查活動(dòng)使國(guó)際金融組織對(duì)項(xiàng)目可行性信息有較為全面的把握，一定程度緩解信息不對(duì)稱的狀況。與此同時(shí)，由于特別關(guān)注項(xiàng)目區(qū)公眾的生活是否因項(xiàng)目的進(jìn)行受到不利影響，規(guī)定第三方咨詢機(jī)構(gòu)必須對(duì)不少于項(xiàng)目區(qū)受影響總?cè)丝跀?shù)的25%的公眾做相關(guān)調(diào)查了解，并要求制作項(xiàng)目介紹及公眾申訴渠道介紹的小冊(cè)子在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行分發(fā)，使項(xiàng)目區(qū)公眾對(duì)項(xiàng)目情況的了解程度高于國(guó)內(nèi)投資的公共項(xiàng)目，公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)督并反映自身意見的成本降低，使公眾的信息劣勢(shì)在一定程度上得到緩解。其次，在項(xiàng)目進(jìn)行階段通過咨詢和檢查對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與控制。一方面，國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目會(huì)制定系列的咨詢培訓(xùn)計(jì)劃，從工程技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)務(wù)管理等與項(xiàng)目相關(guān)的各個(gè)關(guān)鍵技術(shù)和管理方法提供咨詢培訓(xùn)服務(wù)，并形成相關(guān)專家咨詢報(bào)告，此報(bào)告中也涉及項(xiàng)目當(dāng)前遇到問題的解決辦法，從另一角度對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行了監(jiān)測(cè)。另一方面，國(guó)際金融組織會(huì)定期派檢查團(tuán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)，一般每年訪問1—2次，主要了解項(xiàng)目的進(jìn)度是否按照計(jì)劃進(jìn)行，是否有需要提請(qǐng)國(guó)際金融組織關(guān)注的事項(xiàng)等等，是國(guó)際金融組織對(duì)項(xiàng)目重要的直接監(jiān)控手段。第三，項(xiàng)目完工階段。竣工驗(yàn)收程序一般按照國(guó)內(nèi)項(xiàng)目完工程序進(jìn)行，同時(shí)項(xiàng)目的各內(nèi)部監(jiān)測(cè)和外部監(jiān)測(cè)咨詢機(jī)構(gòu)均會(huì)針對(duì)項(xiàng)目的完工做出相應(yīng)的監(jiān)督檢驗(yàn)報(bào)告，最后由國(guó)際金融組織的專家團(tuán)進(jìn)行驗(yàn)收，并按照其績(jī)效評(píng)價(jià)框架對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)性評(píng)估。
（三）第三方監(jiān)督機(jī)制
國(guó)際金融組織要求項(xiàng)目招標(biāo)第三方咨詢機(jī)構(gòu)，是項(xiàng)目績(jī)效管理咨詢的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，分為內(nèi)部監(jiān)測(cè)和外部監(jiān)測(cè)兩大類。內(nèi)部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格意義上屬于項(xiàng)目自監(jiān)督體系，一般還是會(huì)聘請(qǐng)第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目建立連續(xù)的內(nèi)部監(jiān)測(cè)機(jī)制。在實(shí)踐中，內(nèi)部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為自監(jiān)督體系與外部監(jiān)督體系之間進(jìn)行有效溝通的重要組織設(shè)置。外部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)則是按照要求，針對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，如環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，移民狀況監(jiān)測(cè)，項(xiàng)目外部監(jiān)測(cè)等。各第三方咨詢機(jī)構(gòu)按照國(guó)際金融組織規(guī)定的績(jī)效評(píng)價(jià)框架，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行連續(xù)或是定時(shí)監(jiān)測(cè)，定時(shí)形成項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)報(bào)告，并協(xié)助檢查團(tuán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查。第三方咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)為國(guó)際金融組織的“過程監(jiān)測(cè)”提供基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)展情況數(shù)據(jù)。
二、IFI貸款項(xiàng)目與內(nèi)資公共項(xiàng)目績(jī)效治理結(jié)構(gòu)的差異
對(duì)比內(nèi)資公共項(xiàng)目和國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的績(jī)效治理結(jié)構(gòu)，可以看出兩個(gè)方面的明顯差異。
（一）利益主體之間制衡關(guān)系的差異
國(guó)內(nèi)資金投資的公共項(xiàng)目利益主體間的力量對(duì)比失衡，地方政府在利益主體中的力量強(qiáng)勢(shì)，在公共項(xiàng)目建設(shè)中把握話語(yǔ)權(quán)，其行為缺乏監(jiān)督，因此表現(xiàn)出治理結(jié)構(gòu)中利益主體的力量失衡。在國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)中，設(shè)計(jì)了多方利益主體，如第三方內(nèi)部監(jiān)測(cè)、第三方外部監(jiān)測(cè)、咨詢檢查團(tuán)等，各利益主體之間具有相對(duì)獨(dú)立性。由于利益主體的多樣化，使得利益主體效用函數(shù)的多樣化。各方利益主體為維護(hù)自身的利益不受損害，會(huì)對(duì)其他主體可能的造假行為產(chǎn)生監(jiān)督動(dòng)力。如國(guó)際金融組織的關(guān)注點(diǎn)在于項(xiàng)目的社會(huì)影響，因此會(huì)通過各種渠道了解和監(jiān)控與項(xiàng)目有關(guān)的社會(huì)事件，若項(xiàng)目產(chǎn)生不利的社會(huì)影響（如強(qiáng)拆導(dǎo)致惡性沖突事件），國(guó)際金融組織會(huì)根據(jù)不利影響采取不同級(jí)別的處罰措施，最嚴(yán)重的包括今后不向該地區(qū)提供貸款甚至是立即停貸的懲罰。因此，國(guó)際金融組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中對(duì)項(xiàng)目方實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)督；同樣，對(duì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)而言，如果項(xiàng)目基底數(shù)據(jù)與實(shí)際情況偏差過于嚴(yán)重，會(huì)提高內(nèi)部和外部連續(xù)監(jiān)測(cè)服務(wù)的難度和成本。因此，第三方咨詢機(jī)構(gòu)為了維護(hù)自身的利益，在項(xiàng)目基底調(diào)查環(huán)節(jié)，會(huì)在自己的責(zé)任范圍內(nèi)督促項(xiàng)目建設(shè)方提供在可接受偏差范圍內(nèi)的基底數(shù)據(jù)。因此，國(guó)際金融組織在項(xiàng)目治理過程中引入多方利益主體的設(shè)計(jì)，可以一定程度上緩解公共項(xiàng)目中利益主體力量失衡的情況，利于監(jiān)督體系的運(yùn)行。
（二）公眾參與機(jī)制的差異
國(guó)內(nèi)資金投資公共項(xiàng)目，公眾的參與機(jī)制是缺失的。公共項(xiàng)目是否符合公眾的利益依靠的是地方政府決策的正確性。對(duì)項(xiàng)目區(qū)的移民而言，由于申訴機(jī)制的不通暢，其利益的保障也只能依靠于地方政策補(bǔ)償政策的偏向性，比較難維護(hù)自身的權(quán)益。在國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目中，由于其關(guān)注點(diǎn)在于項(xiàng)目的社會(huì)影響，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體是否能否從項(xiàng)目受益，或至少生活水平不低于項(xiàng)目開展前，因此，在其項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)中，公眾參與機(jī)制成為重要組成部分。首先，在項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，第三方咨詢機(jī)構(gòu)按要求調(diào)查項(xiàng)目區(qū)公眾的經(jīng)濟(jì)生活狀況（必須包括入戶訪問形式），協(xié)助政府相關(guān)部門制定相關(guān)的補(bǔ)償及保障措施，并說明這些措施的實(shí)行將使項(xiàng)目受影響公眾生活不低于項(xiàng)目開展前的水平。在此階段，按規(guī)定必須設(shè)計(jì)公眾意見的反饋機(jī)制，并告知（如采取印發(fā)小冊(cè)子的方式宣傳）公眾反饋渠道和反饋的形式。其次，在項(xiàng)目的進(jìn)行階段，第三方咨詢機(jī)構(gòu)將對(duì)受影響群眾的生活狀況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，國(guó)際金融組織派檢查團(tuán)不定期走訪項(xiàng)目區(qū)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方和第三方咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)情況進(jìn)行驗(yàn)證。再次，在項(xiàng)目完工后，會(huì)對(duì)立項(xiàng)時(shí)制定的針對(duì)弱勢(shì)群體發(fā)展計(jì)劃的效果進(jìn)行核實(shí)，第三方咨詢機(jī)構(gòu)也要按要求對(duì)公眾的滿意度進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)公眾生活質(zhì)量等相關(guān)方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。從實(shí)踐的效果來(lái)看，國(guó)際金融組織這一機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)管理方而言，將公眾排斥在治理結(jié)構(gòu)外必然導(dǎo)致造假成本的大幅增加。相比之下，導(dǎo)入公眾參與的成本反而相對(duì)較低，且公眾滿意度較高。因此，在國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目中公眾的話語(yǔ)權(quán)得到了一定程度的體現(xiàn)。
三、公共項(xiàng)目績(jī)效治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議
從上述兩種績(jī)效治理結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析可以看出，國(guó)際金融組織的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)在引入多方利益主體，構(gòu)造利益制衡關(guān)系，增加公眾話語(yǔ)權(quán)上有其特有的優(yōu)勢(shì)。這也是我國(guó)內(nèi)資項(xiàng)目在績(jī)效治理結(jié)構(gòu)的弱勢(shì)，是今后公共項(xiàng)目管理方式改進(jìn)的重點(diǎn)。借鑒國(guó)際金融組織的治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)資金投資公共項(xiàng)目建立有效的績(jī)效治理結(jié)構(gòu)，可以從以下三個(gè)方面著手。首先，在制度建設(shè)上推動(dòng)公民為本管理理念的樹立。目前內(nèi)資的公共項(xiàng)目管理多以管理者導(dǎo)向。國(guó)際金融組織在世界范圍內(nèi)選擇援助項(xiàng)目，為了降低公共項(xiàng)目可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（諸如農(nóng)民因征地返貧而引起的社會(huì)問題），會(huì)重視項(xiàng)目區(qū)公眾的意見，會(huì)聘請(qǐng)第三方獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況及公眾對(duì)項(xiàng)目相關(guān)方面的需求進(jìn)行調(diào)查，客觀上形成了公民為本的管理理念。自2010年底四川省施行國(guó)內(nèi)首部社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政府規(guī)章以來(lái)，各地陸續(xù)出臺(tái)了項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度并開展試點(diǎn)，并將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為項(xiàng)目可行性評(píng)估的重要環(huán)節(jié)。可以在此制度基礎(chǔ)上完善，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程成為了解公眾對(duì)公共項(xiàng)目需求及公眾意見收集的平臺(tái)，從制度上促使公民為本管理理念的形成。
其次，在管理工作上建立以結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系。目前內(nèi)資公共項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)體系并不完善，有的甚至是缺失的。國(guó)際金融組織在項(xiàng)目管理上建立的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)體系比較成熟，如亞洲開發(fā)銀行的項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)體系（ProjectPerformanceMonitoringSystem，一般簡(jiǎn)稱為PPMS）對(duì)建立項(xiàng)目監(jiān)測(cè)體系非常具有借鑒意義。表1所示的PPMS框架將項(xiàng)目的“投入-活動(dòng)-產(chǎn)出-成果-影響”五個(gè)維度作為項(xiàng)目信息收集和績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)，并對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)計(jì)和監(jiān)測(cè)。這些環(huán)節(jié)也是項(xiàng)目管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，內(nèi)資公共項(xiàng)目借鑒國(guó)際金融組織的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)框架，建立適合的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)體系。再次，對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)過程中的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)建立制度上的保障。項(xiàng)目進(jìn)行過程中所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)被稱為形成性（formativeevaluation）評(píng)價(jià)。國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目通過系列制度來(lái)規(guī)定項(xiàng)目的形成性評(píng)價(jià)的開展，尤其對(duì)債務(wù)方在項(xiàng)目建設(shè)過程中績(jī)效管理職責(zé)的規(guī)定方面，國(guó)際金融組織將相關(guān)績(jī)效管理活動(dòng)內(nèi)容和組織機(jī)構(gòu)安排等要求寫入借貸雙方的《項(xiàng)目協(xié)議》中，在制度上規(guī)定債務(wù)方在過程管理和評(píng)價(jià)中應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。而內(nèi)資公共項(xiàng)目的績(jī)效管理還是集中在項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，從2004年開始，我國(guó)相繼出臺(tái)了對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的管理辦法和規(guī)定，為公共項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)提供了制度依據(jù)。但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的績(jī)效評(píng)價(jià)還處于實(shí)踐階段，因此，還需在實(shí)踐中不斷建立和完善績(jī)效管理制度。
作者：扈劍暉單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)院
