市場經(jīng)濟下職能轉(zhuǎn)變的新視角范文

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摘要：政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑，20世紀(jì)80年代中期以來政府職能轉(zhuǎn)變研究的視角主要集中于政府與社會關(guān)系的視角、政府轉(zhuǎn)型理論的視角、政府行政職能性質(zhì)的視角以及政府具體行為視角四個方面。體制研究視角從權(quán)力分配與制度安排的角度重新審視政府職能轉(zhuǎn)變問題，從向市場放權(quán)、向社會讓權(quán)、橫向府際職能差異、縱向央地職能差異四個方面，總結(jié)梳理了體制研究視角下的政府職能轉(zhuǎn)變問題。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；體制研究；行政審批；職責(zé)同構(gòu)

一、導(dǎo)論

（一）問題的提出以及研究意義

1、政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展新中國成立之后逐步建立起計劃經(jīng)濟體制，在這樣的經(jīng)濟體制之下政府職能極大擴張，呈現(xiàn)出政府包攬一切、中央高度集權(quán)的特征。改革開放之后逐步推行社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌倒逼政府職能進行轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。1982年第五屆全國人大批準(zhǔn)了國務(wù)院的機構(gòu)精簡改革方案，拉開了中國政府30多年來6輪政府機構(gòu)改革的序幕。1984年，“政府職能”這一概念被正式確認(rèn)，在經(jīng)濟體制改革和西方政治學(xué)說的影響下，學(xué)界開始討論在市場經(jīng)濟條件下，“政府應(yīng)當(dāng)做什么和怎么做”的問題，關(guān)于如何回答這個問題學(xué)者們往往建議要轉(zhuǎn)變政府職能。90年代中期之后，學(xué)界對于政府職能轉(zhuǎn)變的基本問題大體上達成了共識，對于政府職能轉(zhuǎn)變的研究從宏觀的、原則性的研究轉(zhuǎn)向具體的、實操性的研究，從央地關(guān)系的視角中研究政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)向從府級關(guān)系的視角中研究政府職能轉(zhuǎn)變，從單個領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)向整體的、體系的政府職能轉(zhuǎn)變。結(jié)合政府30多年來的政府機構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)服務(wù)型政府、深化行政體制改革往往是相互交織的。建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)，深化行政體制改革為政府職能轉(zhuǎn)變提供了戰(zhàn)略機遇。以建設(shè)服務(wù)型政府為基本方向，改革各級政府的行政職權(quán)，深化政府職能轉(zhuǎn)變成為了學(xué)界的基本共識。“沿著這一邏輯，學(xué)界對大部門體制、部間合作機制、財政體制改革、行政區(qū)劃調(diào)整、責(zé)任政府建設(shè)等一系列問題展開廣泛而深入的思考，構(gòu)筑了政府職能轉(zhuǎn)變研究龐大的學(xué)術(shù)圖景。”[1]

2、傳統(tǒng)的視角學(xué)者對于政府職能轉(zhuǎn)變的研究大致可以分為以下四個維度：政府與社會關(guān)系的視角，政府轉(zhuǎn)型理論的視角，政府行政職能性質(zhì)的視角以及政府具體行為視角。政府與社會關(guān)系的視角主張“小政府大社會”模式，主張規(guī)范政府職能，充分發(fā)揮市場的作用，培育社會的自治能力。同時也有學(xué)者提出了“強政府強社會”的模式，其核心要素也是發(fā)揮市場和社會的作用。政府轉(zhuǎn)型理論的視角認(rèn)為政府轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)從政治統(tǒng)治型向經(jīng)濟建設(shè)型，再到公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，從管制型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，從劃槳型向掌舵型政府轉(zhuǎn)型。政府行政職能性質(zhì)的視角強調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，學(xué)者對政府服務(wù)職能的內(nèi)涵、必要性、實現(xiàn)途徑以及基本公共服務(wù)均等化等問題進行了廣泛的探討。政府具體行為視角主要針對政府的具體行為來探討政府職能轉(zhuǎn)變問題，比如行政審批制度改革等，著眼于具體的政府職能轉(zhuǎn)變問題。[2]政府與社會關(guān)系視角著力點在于充分發(fā)揮市場的作用，將一部分政府職能由更有效率的市場提供。政府轉(zhuǎn)型理論視角的目標(biāo)在于建立服務(wù)型政府，無論是從管制型政府到服務(wù)型政府還是從劃槳型政府到掌舵型政府，都是對于政府的客觀要求，而最終目標(biāo)都是建立服務(wù)型政府。政府行政職能的視角強調(diào)的是社會管理和公共服務(wù)。政府具體行為視角實質(zhì)上是以過程研究為其研究方法，探究政府部門在實際運作過程中的政府職能轉(zhuǎn)變問題。

3、新視角的提出傳統(tǒng)的政府職能轉(zhuǎn)變的四個視角，政府與社會關(guān)系視角從培育社會和市場力量的角度出發(fā)，政府轉(zhuǎn)型理論視角從政府的角度出發(fā)，政府行政職能的視角從社會管理和公共服務(wù)的角度出發(fā)，政府具體行為視角從過程研究的角度出發(fā)。體制研究的視角在傳統(tǒng)視角之外，給出了研究政府職能轉(zhuǎn)變的新的角度。體制研究的視角將政府權(quán)力根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求進行合理分配，主要包括央地權(quán)力分配，府際權(quán)力分配，政府與市場、社會權(quán)力分配等問題，建立一套理想上的、符合政府職能轉(zhuǎn)變要求的政治形式。

（二）研究思路與研究方法

任何研究都建立在一定研究方法的基礎(chǔ)之上，本文主要運用文獻研究法對各種文獻資料進行深入處理分析。對文獻數(shù)據(jù)的搜集、鑒別、整理、分析是文獻研究法的方法論特征，通過文獻研究法我們能夠?qū)η叭藢τ谠搯栴}的研究形成一個較為全面的認(rèn)識。具體而言首先以“體制研究”，“政府職能轉(zhuǎn)變”為關(guān)鍵詞在CNKI、CSSCI、維普期刊等數(shù)據(jù)庫中進行搜索，索引出若干篇高相關(guān)性的文獻和多篇低相關(guān)性但是具有高參考價值的文獻。以及利用圖書館資源索引出有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的出版書籍。通過以上兩個渠道所索引的文獻為全文的研究定下基本思路。

二、基本概念闡釋

（一）體制研究

體制研究最早開始于亞里士多德的《政治學(xué)》一書對于政體的研究，之后馬基雅維利的《君主論》，洛克的《政府論》對立法、行政、外交的三權(quán)分立，孟德斯鳩的《論法的精神》對分權(quán)與制衡的研究，盧梭的《社會契約論》對國家與政府做出了區(qū)別。這些研究的發(fā)展深化了對于如何安排政治權(quán)力的認(rèn)知。體制研究注重對國家機構(gòu)、權(quán)力、制度、法理等方面的理論分析。體制研究往往是一種自然的，法理的，靜態(tài)的研究。主要的研究方法有：歷史—比較研究法、階級分析法、機構(gòu)研究法、制度研究法、法律研究法等。[3]從研究對象上講，體制研究主要研究對象是狹義的政府，包括立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)。有學(xué)者認(rèn)為體制研究面向“元問題”展開，“元問題”就是一切人文學(xué)術(shù)和社會科學(xué)研究，包括政治學(xué)試圖解決而無法回避的基本問題。比如權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的問題。[4]從應(yīng)用上講，體制研究側(cè)重于研究央地關(guān)系、職責(zé)同構(gòu)、官員規(guī)模等制度問題。

（二）政府職能

政府職能是現(xiàn)代政府理論是基石，是解決政府“該做什么”和“不該做什么”的基本問題。現(xiàn)代政府的職能具體劃分為“政府的功能”與“政府的職責(zé)”兩個層次。[5]把目前關(guān)于政府職能（governmentresponsibilities）中相對原則的部分納入到政府功能的范疇，把目前關(guān)于政府職能（governmentfunctions）中相對具體的部分納入到政府職責(zé)的范疇。政府的功能，是指政府依托國家權(quán)力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關(guān)系進行調(diào)控的活動。比如處理國家的階級性與社會性的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系、集中與分權(quán)的關(guān)系、國家之間的關(guān)系等重要社會關(guān)系。由于政府在功能上沒有多大的選擇余地，所以政府職能轉(zhuǎn)變一般不涉及政府功能上的轉(zhuǎn)變。政府的職責(zé)，是指政府作為國家當(dāng)局應(yīng)當(dāng)完成的主要工作任務(wù)，是政府對社會必須履行的基本義務(wù)。比如中央政府的財政、國防、外交職責(zé)，地方政府的文化教育、就業(yè)、城市規(guī)劃職責(zé)等。[6]本文的政府職能轉(zhuǎn)變是在政府的職責(zé)轉(zhuǎn)變的范疇內(nèi)進行的。

三、體制研究視角下的政府職能轉(zhuǎn)變維度

（一）向市場放權(quán)：改革行政審批權(quán)力

在古代社會，受限于生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，政府職能只提供一部分簡單基礎(chǔ)的公共服務(wù)，比如水利、交通等。而隨著工業(yè)革命之后生產(chǎn)力水平的提高，以及資本主義經(jīng)濟危機帶來的市場經(jīng)濟無序狀況的要求，政府職能所包含的市場經(jīng)濟功能越來越多，政府職能逐漸包括社會保障、社會救助、教育醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。具體我國而言，特別是新中國成立以及1956年建立社會主義制度之后，由于工人階級的國家屬性，政府職能囊括了市場的方方面面。進入改革開放的新時期，中央把商品經(jīng)濟作為經(jīng)濟領(lǐng)域改革的發(fā)展目標(biāo)，“相應(yīng)的，學(xué)術(shù)界和政界對于政治體制改革和政府職能的最初認(rèn)識，也大多是著眼于以職能轉(zhuǎn)變促進商品經(jīng)濟的發(fā)展的。”[7]由于改革開放之前政府職能囊括了市場的方方面面，因此在改革開放之初的政府職能轉(zhuǎn)變，大體上是精簡政府機構(gòu)，讓渡政府權(quán)力，將政府與企業(yè)的關(guān)系從直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理。經(jīng)過三十多年的政府機構(gòu)改革實踐，政府職能與市場經(jīng)濟的權(quán)力邊界成為了學(xué)界探討的必要問題。黨的指出，要“使市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。多年的改革實踐證明，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明晰政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職能、進一步簡政放權(quán)是有效地途徑。簡政放權(quán)的第一步就是取消和下放不必要的政府行政審批權(quán)，或者將一些合適的行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓浒浮?013年以來，國務(wù)院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項，其中取消419項、下放127項。政府與市場的關(guān)系，就是市場成為資源配置中的決定性力量，政府作為彌補市場失靈的看得見的手，承擔(dān)市場不愿意提供或者無力提供的公共服務(wù)。政府職能從直接管理向間接管理、宏觀管理轉(zhuǎn)變，從直接提供服務(wù)向指定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督市場運行轉(zhuǎn)變。具體而言政府應(yīng)當(dāng)進一步取消和下放行政審批權(quán)，最大限度的放權(quán)給市場，充分發(fā)揮市場的作用。同時發(fā)揮政府的作用表現(xiàn)為政府提出行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和對市場進行事中、事后監(jiān)管，政府保留監(jiān)督和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的職能。特別是地方政府建立起規(guī)范化、制度化、法制化的行業(yè)監(jiān)督機制，對于損害市場機制以及社會秩序的行為進行嚴(yán)厲懲處。中央政府完善相應(yīng)行業(yè)的準(zhǔn)入機制標(biāo)準(zhǔn)，通過政府信息公開的方式向全社會進行公示，滿足標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)、組織就可以進入相關(guān)行業(yè)。

（二）向社會讓權(quán)：轉(zhuǎn)移社會服務(wù)權(quán)力

部分學(xué)者認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變就是要構(gòu)建“小政府，大社會”的模式，培育社會組織和公民社會的力量，對于政府職能則進行限制。“小政府，大社會”的模式前提是市場對經(jīng)濟的自發(fā)調(diào)節(jié)以及社會的自治能力已經(jīng)發(fā)展到了一定水平，政府將一定的職能交由社會組織和公民社會。但是國內(nèi)的社會組織存在行政化以及過度盈利等問題，公民社會也沒有發(fā)展完全。而且在實際運行中，政府對于經(jīng)濟和社會生活仍然負(fù)有部分不可推卸的責(zé)任。因此“強政府，強社會”的模式才應(yīng)該是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。“強政府，強社會”的模式在目前社會自治能力發(fā)展不足的情況下應(yīng)當(dāng)首先培育社會的自治力量，培育“強社會”的環(huán)境基礎(chǔ)。政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)首先取消政府對社會組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變社會組織行政化的“官僚氣”，提高社會組織的獨立性，使其能夠獨立地承接政府職能，而不是將政府職能轉(zhuǎn)移到另一個“準(zhǔn)政府部門”。同時通過配套的法律、政策等對社會組織進行合理引導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)社會組織獨立自主發(fā)展，監(jiān)督社會組織保持公共性而不是單純追求盈利。其次政府職能轉(zhuǎn)變要從提供公共服務(wù)向購買公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。社會組織承接政府的職能需要資金支持，雖然社會組織可以通過自我盈利、社會捐贈籌措資金，但是社會組織的資金來源中政府財政占到了70%。政府財政投入成為了社會組織最重要的資金來源。政府職能轉(zhuǎn)變減少了政府直接提供的公共服務(wù)事項，但是對于公共服務(wù)的支出不應(yīng)當(dāng)降低，反而在中西部欠發(fā)展地區(qū)由于社會組織的缺乏還應(yīng)當(dāng)加大公共服務(wù)預(yù)算的投入以彌合發(fā)展差距。

（三）橫向差異：府際職能分配與現(xiàn)實相匹配

不同地區(qū)的社會和市場發(fā)展程度存在差異，由于政府職能轉(zhuǎn)變是在社會和市場發(fā)展的基礎(chǔ)之上契合社會和市場的發(fā)展需要，以推動社會和市場發(fā)展。實質(zhì)上經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平?jīng)Q定了政府職能轉(zhuǎn)變的方向。在城鄉(xiāng)差距、中西部差距現(xiàn)實存在的前提下，不同的地方政府面對著不同的社會現(xiàn)實，而其政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和途徑也都存在差異，其核心就在于將地方政府的職能轉(zhuǎn)變與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相匹配。中西部地區(qū)計劃經(jīng)濟慣性大，市場社會發(fā)展薄弱，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，人才流失。中西部地區(qū)部分地區(qū)存在政府插手企業(yè)事務(wù)，深度介入經(jīng)濟發(fā)展的問題，嚴(yán)重影響了企業(yè)的自主性。中西部地方政府的政府職能轉(zhuǎn)變首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變舊有的思想觀念，摒棄過去大包大攬的“全能型政府”的政府模式，承認(rèn)政府的有限性，充分發(fā)揮市場和社會的積極作用，引導(dǎo)市場和社會承擔(dān)更多的政府職能。同時加快推進政企分開和政社分開，將市場的權(quán)力完全還給市場，政府保留監(jiān)督管理職能。加快培育公民社會，中西部地區(qū)的民眾自我管理的能力和意識比較薄弱，需要政府培育公民自我管理的能力和意識。而對于較為發(fā)達的東部地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，在市場經(jīng)濟改革中市場已經(jīng)發(fā)揮了決定性作用，同時也培育了一批能夠承擔(dān)相應(yīng)政府職能的社會組織，民眾具有較高的民主意識能夠進行基礎(chǔ)的自我管理和自我服務(wù)。在這樣具有條件的地區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變的方向就在于向有資質(zhì)的社會組織購買公共服務(wù)，同時發(fā)展社區(qū)組織幫助民眾進行自我管理和自我服務(wù)。對于社會組織和民眾提供的公共服務(wù)政府還是要加強監(jiān)督，督促其保持公共性和有效性。

（四）縱向差異：央地職能分配與現(xiàn)實相匹配

政府職能轉(zhuǎn)變的縱向差異體現(xiàn)為央地關(guān)系中行政區(qū)劃的調(diào)整所體現(xiàn)的不同價值導(dǎo)向。在古代中國，政治職能偏向于政治統(tǒng)治，央地關(guān)系調(diào)整具有強控制導(dǎo)向，其目的就在于鞏固皇權(quán)的統(tǒng)治。不論是秦始皇的郡縣制，元代開始實行的行省制其目的都是加強中央政府對地方的控制力，經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能不在央地關(guān)系調(diào)整的考慮范疇之內(nèi)。新中國成立之后，進行經(jīng)濟重建和維護新生政權(quán)的穩(wěn)定成為了新政府優(yōu)先考慮目標(biāo)，在這個時期央地關(guān)系調(diào)整依舊偏向于政治性。新中國成立后曾短暫實行大區(qū)制改革，但是“高饒事件”之后，中央認(rèn)為大區(qū)制已經(jīng)形成對中央政府的威脅，隨即取消了大區(qū)制，在這一央地關(guān)系調(diào)整中，政治因素色彩濃厚。改革開放之后，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)變反映在央地關(guān)系上就是央地關(guān)系的調(diào)整強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展。無論是海南設(shè)省還是重慶直轄，都是為了通過行政區(qū)劃的調(diào)整以及政策的支持帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在新時期的政府職能轉(zhuǎn)變中，央地關(guān)系調(diào)整存在一個明顯的特征，就是“職責(zé)同構(gòu)”，具體表現(xiàn)為“中央一旦放權(quán)給地方，地方的權(quán)力和責(zé)任同時擴大，為了控制地方，相應(yīng)的政府組織在中央和地方各級同時設(shè)立”[8]。

“職責(zé)同構(gòu)”的產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制下全能型政府的管理模式，縱向間政府機構(gòu)職能重疊，“一根針穿到底”。計劃經(jīng)濟時代“職責(zé)同構(gòu)”能夠保證中央的計劃政策有效地傳達到地方，但是在市場經(jīng)濟時代“職責(zé)同構(gòu)”成為各級政府機構(gòu)臃腫的一方面原因，同時“職責(zé)同構(gòu)”的部門也成為了影響市場和社會發(fā)展的“看得見的手”。在體制研究的政府職能轉(zhuǎn)變的框架下，針對“職責(zé)同構(gòu)”問題，應(yīng)合理劃分央地各級政府之間的政府職能，各級政府只負(fù)責(zé)屬于自己的職能，上級政府也不應(yīng)插手下級政府職能。根據(jù)朱光磊教授在《“職責(zé)同構(gòu)”批判》一文中的觀點，中央政府的職能包括：再分配的財權(quán)，經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力，協(xié)調(diào)政府間縱向關(guān)系的能力，立法權(quán)等；省級政府的職能包括：區(qū)域內(nèi)民族、法律、司法、經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等宏觀管理，同時負(fù)責(zé)省級一下政府間關(guān)系協(xié)調(diào)；城市和縣城政府的職能包括：維護地方治安、教育和文化事業(yè)、住房、地區(qū)規(guī)劃、城市環(huán)境保護和社會服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市轄區(qū)政府的職能包括：提供地方安全和秩序、公益設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護、義務(wù)教育和社會保障、地區(qū)規(guī)劃。[8]中央政府與地方政府職能的合理分配，能夠使央地各級政府專注于做自己該做的事情，上級政府不再對于下級政府的職能隨意插手和攤派。中央和地方政府權(quán)力的合理劃分不僅不會削弱政府職能的發(fā)揮，反而因為各級政府集中精力能夠更加高效、穩(wěn)定的提供公共服務(wù)。

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作者：李基凱 單位：南開大學(xué)政府管理學(xué)院