外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展思考范文

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一、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展：合理利用外資與兼顧農(nóng)民權益和產(chǎn)業(yè)安全并重

外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展加速，但同時應當注意將農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為前提，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)合理利用外資與兼顧產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民權益保障的有機結(jié)合，實現(xiàn)短期發(fā)展利益與長期效應、宏觀與微觀、整體與局部的協(xié)調(diào)平衡。從宏觀上保障產(chǎn)業(yè)安全和從微觀上保障農(nóng)民土地權益，實際其本質(zhì)解決的是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展問題。產(chǎn)業(yè)安全從其核心內(nèi)涵而言，是指一個國家對該產(chǎn)業(yè)擁有的自主權或控制權。[2]近年來，在開放經(jīng)濟條件下，外資逐漸滲透進入我國國民經(jīng)濟各個領域，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全日益成為人們關注的焦點。對于農(nóng)村土地資源的占有和使用處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最初始最末端的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中種植、加工和銷售等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的外資影響力和控制力的不斷增強，均會威脅到我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全，尤其是關鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)安全存在正外部性。在市場經(jīng)濟條件下，我國農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶缺乏力量與動機通過自身經(jīng)營去主動維護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和自身權益，因而導致市場失靈。因此，政府需要通過資金扶持、政策傾斜等管制手段克服市場失靈，確保產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民土地權益不受侵害。

二、可持續(xù)發(fā)展視角下外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險分析

從風險的具體內(nèi)容而言，可持續(xù)發(fā)展視角下外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在以下潛在風險：第一，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對政治和社會穩(wěn)定的沖擊。大規(guī)模土地資本化流轉(zhuǎn)過程中，極可能導致農(nóng)地過分規(guī)模化集中，引致農(nóng)村兩極分化日益嚴重，威脅后輩人之間的代際公平，[3]甚至危及農(nóng)地經(jīng)營基本制度。此外，極易出現(xiàn)土地糾紛難以調(diào)處等不良社會現(xiàn)象，有可能會動搖農(nóng)村社會整體穩(wěn)定的大局，甚至成為當前新一輪農(nóng)地制度改革乃至整個深化農(nóng)村改革進程中的障礙和行動壓力。第二，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來的市場和制度風險。市場風險是針對外資參與土地流轉(zhuǎn)交易行為而言，一般來講，大致主要存在以下幾種情形，一是價格風險，即對于土地流轉(zhuǎn)交易價格的沖擊，二是交易風險，三是競爭風險。此外，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)也可能將會對當前的農(nóng)地改革制度造成一定的沖擊。第三，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對我國糧食安全的威脅。外資進入農(nóng)業(yè)領域會在一定程度上弱化國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的控制權。一旦外資進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從土地要素著手對于農(nóng)業(yè)領域的玉米、水稻等大田作物等進行控制，將很可能會對國家糧食安全造成威脅。第四，外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權益實現(xiàn)和保障的影響。農(nóng)民土地權益如何實現(xiàn)與如何保障是農(nóng)地制度創(chuàng)新需要解決的最關鍵的核心問題。[4]在外資參與農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的過程中，影響農(nóng)民權益實現(xiàn)和有效保障的風險因素客觀存在，合作經(jīng)營不善或者長期受益變?yōu)橐淮涡载敭a(chǎn)權利交易等因素均易導致農(nóng)民喪失原有土地。

三、構(gòu)建外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范機制

基于以上對于外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險的分析，我們認為必須建立多位一體的風險防范機制，積極引導外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道，并在此過程中平衡協(xié)調(diào)各方的利益沖突。

1.確立外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范意識和風險防控原則可持續(xù)發(fā)展視角下的外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)應該兼顧和平衡農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民土地權益、外資投資農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關系。樹立風險管理意識是確立外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范戰(zhàn)略的第一步內(nèi)容。風險管理者首先要需要確立風險管理目標，并科學確立風險種類、標準、影響等級等，建立體系化的風險識別系統(tǒng)和風險預測、評估系統(tǒng)；建立風險預警和應急機制，根據(jù)風險類別，綜合比較現(xiàn)期成本與潛在威脅、預期損失，合理選擇恰當?shù)奶幚泶胧Ｒ赞r(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為前提，平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中合理利用外資與兼顧產(chǎn)業(yè)安全、農(nóng)民權益保障三者之間的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟效應最大化，必須堅持一大原則，即嚴格限制原則：一是嚴格限制外資準入資質(zhì)；二是嚴格控制農(nóng)村集中流轉(zhuǎn)規(guī)模，防止我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)受到外資沖擊；三是嚴格限制農(nóng)地用途，不能使我國農(nóng)民自身失去土地。

2.建立外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目準入審查機制外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防控是一個長期性、系統(tǒng)性工程。根據(jù)其階段性的風險特征，需要將“嚴格限制”原則貫穿始終，從審查階段的資質(zhì)準入是防控的首要環(huán)節(jié)。受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展效益和政績驅(qū)使，各地政府均出臺各項優(yōu)惠政策招商引資，吸引外資進駐，對外資進入我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)投資行為的監(jiān)管尚缺乏系統(tǒng)性，尤其表現(xiàn)為各省市地區(qū)之間信息不對稱現(xiàn)象嚴重，容易導致各自為政、監(jiān)管脫節(jié)。為防控外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項風險，在進入審查階段有三點建議：一是應以農(nóng)業(yè)部門為核心審查部門歸口管理，外資進入只要涉及進入農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié)必須交由地市級及以上的農(nóng)業(yè)部門備案，進行資格審查。同時，在單一項目的規(guī)模上也應做出相應限制，從總量上加以控制。三是加大企業(yè)的資格審查力度，準確把握資本來源，尤其是間接資本來源，嚴格防范外國資本通過幕后操作的方式間接參與農(nóng)地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)項目。

3.規(guī)范外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的合同行為在涉及具體流轉(zhuǎn)事項時，需要嚴格規(guī)范外資規(guī)模經(jīng)營中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，尤其是關于合同事項約定的規(guī)范性和明確性，盡量防止對于農(nóng)民土地權益產(chǎn)生不利損害。一是在合同的規(guī)范性方面，建議由農(nóng)業(yè)、發(fā)改等部門牽頭，制定外資進入我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的相關規(guī)則，通過規(guī)范相關合同，包括明確農(nóng)村土地產(chǎn)權和嚴格控制外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模等等關鍵性內(nèi)容。此外，建議在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域引進外資時把引進先進技術作為第一考慮因素，在合同中設置保護我方利益的條款。二是在合同談判主體方面，明確村委會作為集體土地所有權主體代表的法律地位，提高談判能力。三是在流轉(zhuǎn)中介服務方面，應當培育介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等服務機構(gòu)，更大程度上降低信息和簽約成本[5]，降低合同執(zhí)行風險，同時更大范圍內(nèi)促進農(nóng)地規(guī)模交易和經(jīng)營。

4.規(guī)范外資企業(yè)經(jīng)營項目用地的后續(xù)監(jiān)管與其他主體參與土地流轉(zhuǎn)相比，外資參與土地流轉(zhuǎn)具有特殊性，因而在用地監(jiān)管方面需要充分考慮決策的預見性。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，一方面需要在充分考察我國國情的基礎上考慮土地管理國際慣例和各國準則，使得國內(nèi)土地市場逐步與國家市場接軌，同時也需要在前期做好用地規(guī)劃管理工作，并建立用地信息系統(tǒng)。主要包括以下幾點：一是強化前期外商投資農(nóng)村土地的中長期規(guī)劃，并不斷升級或更新本區(qū)域內(nèi)土地信息系統(tǒng)，加強投資區(qū)土地的地籍管理。二是強化協(xié)議中約定的土地使用方式監(jiān)管。外商必須嚴格遵守土地使用合同中約定的土地利用方式，不得隨意變更土地原有用途。各地集體組織和基層土地管理機構(gòu)有權力監(jiān)督其按協(xié)議進行履行和貫徹，提高土地實施信息系統(tǒng)的利用水平，并將系統(tǒng)運行存在的問題要及時向上級國土資源部門反映。

5.系統(tǒng)性完善外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范機制的配套措施外資參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范涉及各級政府、外資主體、本土農(nóng)業(yè)企業(yè)以及農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織等多方主體的利益關系。其一，加快推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社會保障體系建設進程。大力推進戶籍改革，從根本上破除城鄉(xiāng)居民享有社會保障在“身份”上的障礙，著力推進城鄉(xiāng)社會保障體系互通銜接，使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中獲收益、得保障、促發(fā)展。其二，以民主為核心優(yōu)化農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)，確立以農(nóng)村社區(qū)為協(xié)調(diào)保障主體的農(nóng)民權益代表機制。一方面要健全農(nóng)村集體的基層民主決策機制，規(guī)范人行為遏制設租尋利行為，從源頭上消除制度和政治風險。另一方面強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，扭轉(zhuǎn)其在參與外資農(nóng)地流轉(zhuǎn)中決策越位、管理缺位以及監(jiān)管錯位局面，從管理機制體制上預防和規(guī)避制度風險、市場風險和政治風險。同時，要盡快確立以農(nóng)村社區(qū)為協(xié)調(diào)保障主體的農(nóng)民權益代表機制，并加強集體經(jīng)濟組織、新型經(jīng)營合作組織、中介服務組織、農(nóng)民自身組織（如農(nóng)民協(xié)會）建設，提高自身發(fā)展能力和農(nóng)民組織化程度，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務，從市場服務層面降低市場風險損失。

作者：李長健　劉文華 單位：華中農(nóng)業(yè)大學文法學院