淺談夜間施工環境噪聲防治法律范文

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摘要：夜間施工環境噪聲污染治理存在上下位階法律沖突及法律規范適用混亂的問題。為應對這一問題，需要對夜間施工噪聲污染治理的法律規范中排放標準的具體適用范圍、禁止夜間施工的時間段和區域重新進行審視。對夜間作業禁止行為的豁免情形進行剖析，理清夜間施工的具體法律適用問題。從法律的適用上提出可增加補充性條款，以方便各地方根據區域特點進行完善，保證對夜間施工環境噪聲污染的防治。

關鍵詞：夜間施工；噪聲污染；法律依據；法律沖突

1問題之緣起

隨著中國的城市化建設，噪聲污染成為了困擾人們的一大問題。根據原環境保護部2014—2018年的《中國環境狀況公報》，中國2013—2017年夜間聲環境質量普遍不達標。而且，從2017年11月份的環境污染公眾舉報案件來看，關于噪聲污染的舉報位居第二，占比為37.6%，僅次于55.4%的大氣污染。而在關于噪聲的舉報中，占比最高的為建筑業，為46.9%[1]。公眾對夜間施工噪聲污染的舉報比例如此之高，反映了夜間施工噪聲污染確實已經成為影響人們生活的一大問題。我國1996年制定的《噪聲污染防治法》第三十條專門對夜間施工作出了規定。首先，規定了夜間施工的禁止范圍為“城市市區噪聲敏感建筑物集中區域”，并且禁止的行為是產生“環境噪聲污染”的作業，但特殊情形除外。其次，對夜間需要連續作業的規定了程序上的要求，一方面施工單位必須取得縣級以上人民政府或者有關主管部門的證明，另一方面必須公告附近居民。如果違反相關規定，將面臨責令改正和罰款的違法后果。目前雖然對夜間施工噪聲污染存在從中央到地方的鏈條式規制措施，似已對夜間施工噪聲污染作了良好規制，但現實卻景況不佳。據筆者梳理，仍存在夜間施工噪聲污染防治法律適用混亂以及上下位階法律沖突等問題。為了更清楚地了解法律規范中對夜間施工噪聲的規定，本研究將從以下幾個問題展開：第一，法律規范中針對夜間施工作業的禁止性規定有哪些？第二，是否存在這些禁止性規定的例外？包括哪些情形？第三，對法律適用過程中存在的一些問題下一步如何進行完善？

2夜間施工噪聲禁止性規定及其例外

夜間施工噪聲污染是夜間的一種能量污染[2]。這種高能量以聲音的形式在夜間進行傳播，并對周圍人們的工作、生活和學習等產生影響就會形成噪聲污染[3]。目前城市化進程過程中，由于施工團隊運用機械設備過程中往往會形成一定的噪聲，若該聲音在夜間進行傳播則會形成夜間施工噪聲污染[4]。通過梳理可以發現，針對夜間施工噪聲，法律規范作出的主要是禁止性的規定。

2.1禁止夜間施工的時間范圍

若要形成“夜間施工噪聲污染”，首先，需要建設單位施工排放的噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活，形成“噪聲污染”；在時間范圍上，還需要滿足《噪聲污染防治法》附則中規定的“夜間”這一條件，即晚22:00至晨6:00之間的時間段。除此之外，《聲環境質量標準》和《建筑施工場界環境噪聲排放標準》對“夜間”這一時間范圍的認定上作出了行政授權。規定“縣級以上人民政府”可以根據時差和作息習慣作出變通性規定。因此“縣級以上人民政府”享有對特殊季節的“晝間”和“夜間”的時間段進行劃分的權力。作出變通性規定的立法也是考慮到中國幅員遼闊，跨經度和緯度較廣，地區差異大，縣級以上地方人民政府通過對該權力的行使，可使得法律適用更符合社會生活習慣。因此，各地方政府對禁止施工作業的夜間時間規定可能有所差異。筆者通過對各省級地方性法律規范和部分市級地方性法律規范的搜索，發現在一些市級地方性法規或規章中，出現了對夜間這一時間段的擴大規定，例如，成都、玉溪等，將夜間的禁止時間規定為晚22:00至早7:00。還有一些地方在特殊時期，對夜間施工的禁止時間范圍作出了擴大規定，例如，德州市規定在“中、高考期間”禁止施工的時間規定為“晚8:00至次日早晨6:00”，銀川則規定禁止產生噪聲超標和擾民的作業，擴大了原有禁止“夜間”施工的時間范圍。但是筆者并未發現省級地方性法律規范中對夜間作出擴大規定的情形，不過在省級各地方性法規中除了夜間的禁止規定以外，還出現了對午間施工的禁止作業規定。例如，《安徽省環境保護條例》為了防止建筑施工噪聲污染影響公民的生活，除了規定在晚22:00至早6:00禁止夜間施工噪聲污染之外，還對午間12:00至14:00作出了禁止性規定。

2.2禁止夜間施工的地域范圍

《噪聲污染防治法》第三十條將禁止夜間施工的地域范圍限定在“城市市區噪聲敏感建筑物集中的區域”，即構成法律上禁止的地域范圍需要同時滿足“城市市區”和“噪聲敏感建筑物集中的區域”這兩個條件。筆者根據《噪聲污染防治法》，認為環境噪聲污染控制的程度可分為三個等級：第一等級是“城市市區噪聲敏感建筑物集中區域”，第二等級是“城市市區”，第三等級是除以上兩種區域的“其他區域”。法律上針對夜間施工禁止的范圍僅限定于“城市市區噪聲敏感建筑物集中區域”，對于其他區域中并沒有禁止。但是，有些地方性規范中將禁止的范圍進行了擴大。有些將城市市區的限制去掉，規定為“噪聲敏感建筑物集中區域”，例如，北京、天津、福建、山東、重慶、四川、貴州；有些地方將禁止范圍規定為“含有”噪聲敏感建筑物的區域，例如，吉林、西藏、湖北、新疆等地則將禁止夜間施工的地域范圍規定為居民區、醫院、療養區、文教等區域；有些地方則將禁止范圍擴大為所有的城市市區、建成區或主城建成區，例如西安、鄭州、昆明、蘇州等。這些將禁止施工單位夜間施工的地域范圍擴大的規定，在保護公民享受良好環境的同時，也是對施工單位施工的權利限縮。該限縮因沒有授權，所以該立法沒有正當性，根據《立法法》第八十二條規定，與上位法形成立法沖突[5]。其實，在立法上，對于夜間施工禁止的區域也呈擴大趨勢。例如，與夜間施工噪聲有關的《建筑施工場界環境噪聲排放標準》的適用范圍是“周圍有噪聲敏感建筑物”的施工地區。一方面，該標準并沒有對施工位置是位于城市區域還是鄉村區域作出區別；另一方面，該標準也沒有針對《聲環境質量標準》中規定的不同環境功能區在限制施工噪聲時差別對待。按照該標準，噪聲限值統一為建筑施工場界處的噪聲值，都將統一遵守該標準中對夜間施工場界環境噪聲的限值。

2.3禁止夜間施工的行為及例外

在各省級地方性法規中，關于夜間施工作業禁止行為的表述不盡一致。大部分省級地方性法規規定“禁止產生環境噪聲污染”的施工行為，例如北京、內蒙古、上海、山東、廣西、海南、重慶、貴州、青海、寧夏；一些規定“禁止環境噪聲超標”的行為，如福建、西藏；一些是規定“妨礙居民休息的施工行為”，例如遼寧、吉林；一些規定既“產生環境噪聲污染”又“影響居民休息”，例如安徽、甘肅。其實，《聲環境質量標準》（GB3096—2008）按照不同的環境區域特點劃分了五類環境功能區，超過該功能區所對應的噪聲限值將會形成“環境噪聲”。如果施工環境噪聲超過《建筑施工場界環境噪聲排放標準》（GB12523—2011）中的排放限值，并干擾到他人的生活、工作或學習則構成“環境噪聲污染”。因此，在認定是否構成夜間施工噪聲污染時，除了需要滿足時間和區域條件之外，還需要按照以上標準判斷是否構成環境噪聲污染。但是，并不是在所有情況下對形成夜間噪聲污染的施工行為都是禁止的，法律上規定了例外情形。《噪聲污染防治法》規定在“城市市區噪聲敏感建筑物集中區域”進行產生環境噪聲污染的夜間作業例外情形包括四種，分別是“搶修作業”“搶險作業”“生產工藝上要求”以及“特殊需要”必須進行的連續作業。這四種禁止的例外情形可以分為三類來進行理解。第一類是“搶修”“搶險”這類應急式緊急情況，其目的為了保護公共利益需求；第二類是“生產工藝”的需要，其目的是為了保護施工單位利益和保證工程質量；第三類是其他“特殊需要”。在這幾種情形外，地方性法規中對禁止的例外情形進行了補充規定。有些地方對生產工藝作出了進一步細化，例如，上海、遼寧將可以進行夜間施工的生產工藝規定為混凝土連續澆筑，江蘇從不宜留施工縫和保證工程質量兩方面將生產工藝規定為澆灌混凝土和沖孔、鉆孔樁成型；有些地方對“特殊需要”作出了細致規定，增加了因國家和本市重點工程的需要（北京）、因道路維修、交通管制的需要（貴州、西安、杭州等）[6]。可見，地方立法機關也根據地方實際將環境污染噪聲的產生與交通運輸的管制相結合，并對各方面的利益進行衡量，靈活地對夜間施工禁止的例外情形進行了規定。

3夜間施工噪聲污染防治法律依據完善

雖然施工噪聲在時間上較為集中，只發生在某一段時間內，但由于其能量較高，而對周圍居民影響較大[7]。根據實踐過程中確定夜間施工噪聲污染防治限值和禁止區域等過程中所出現的上下位階法律沖突的現象，筆者認為下一步在制定新的《環境噪聲污染防治法》時，可從以下方面進行完善。

3.1根據季節性變化和生活作息及時調整禁止施工時間

筆者在對這些地方性法規進行梳理時，發現雖有關于“夜間”時間確定的靈活性規定，但其僅僅單純地表現為對禁止作業時間的延長。缺乏對夜間時間段的調整性規定，這樣可能會加大施工單位的經濟負擔。一般地，施工單位為了集中在白天施工，其選擇施工的時間也會隨著季節改變而有所不同。例如，在夏季，太陽在北回歸線附近，北半球則表現為晝長夜短，而且午間會有持續一段時間的高溫。受施工工期的限制，同時為了避開高溫作業，施工單位一般會將工人施工的時間進行調整[8]。那么此時如果單純按照《環境噪聲污染防治法》的規定，施工單位將會因夜間施工遭受行政處罰。雖然法律中規定了夜間的時間范圍，但是如果不考慮季節性變化給我們生活作息帶來的影響，機械地執行關于“夜間”的統一規定，將會使得法律的內容與生活習慣不符，該法律也很難得以遵守。亞里士多德也曾說過：“法律就是秩序，有好的法律才有良好的秩序。”而法律之所以得以遵守，是因為該法律是制定的良好的法律。如果法律的制定者沒有考慮到實際的需要，制定出來的法律沒有貼合實際，那么該法律將不會獲得社會的認同，法治也將難以實現。所以，建議在《環境噪聲污染防治法》中增加變通性條款，可使施工單位按照當地作息和地方性法規作業時不違反法律規定。

3.2根據功能區域的不同區別對待

值得注意的是，不同功能區域對夜間環境噪聲的耐受值是不同的[9]。特別是在一些特殊區域，例如醫院、居民區等，再加上該建筑施工噪聲的產生是在夜間，環境噪聲的耐受值較小。根據戴維斯教授的觀點，裁量廣泛存在并能夠對個案具體考慮從而實現個案正義[10]。因此，在下一步修改法律時也可規定將該施工場地所處的環境區域作為判斷夜間施工的標準之一。

參考文獻

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[3]靳偉，吳國磊，付世軍.建筑施工噪聲污染投訴案件成因及防治對策[J].中國環境管理干部學院學報，2009，19（2）：57-60

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[6]張艷橋.城市建筑工地環境監察管理存在的問題與對策探析[J].中國環境管理干部學院學報，2010，20（2）：35-37.

[7]李曉衛.淺談建筑施工噪聲污染防治措施[J].四川環境，2016，35（6）：154-156.

[8]朱學軍.建筑施工噪聲擾民監測及調處實例[J].污染防治技術，2017，30（1）：60-62.

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[10]戴維斯.裁量正義[M].畢洪海，譯.北京：商務印書館出版社，2009：2-17.

作者：楚晨 單位：蘇州大學