碳交易市場設(shè)計支持生態(tài)補償范文

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《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題雜志》2014年第六期

一、部分國家的碳交易市場支持森林生態(tài)補償?shù)闹贫?a href="http://www.ruiyinglinkage.com/jingjizazhi/nongyejingjiwenti/649645.html" target="_blank">設(shè)計

(一)新西蘭:林業(yè)直接參與碳市場交易不設(shè)上限獲取碳配額的補償模式新西蘭是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》(下稱《議定書》)的締約方，應(yīng)對氣候變化一貫較活躍。為實現(xiàn)減排承諾，同時推進國內(nèi)企業(yè)清潔低碳發(fā)展，新西蘭建立了碳市場。新西蘭林業(yè)在促進國家完成《議定書》規(guī)定的減排任務(wù)方面具有重要地位*，為此，林業(yè)是首個加入碳市場獲得交易和補償?shù)男袠I(yè)。1.制度設(shè)計的合法性基礎(chǔ):《議定書》+碳配額制度。理解碳交易市場對林業(yè)的生態(tài)補償，首先必須理解該市場對林業(yè)進行生態(tài)補償?shù)摹昂戏ㄐ浴被A(chǔ)或者是補償?shù)姆梢罁?jù)。具體到新西蘭，有兩個層面:一是《議定書》，二是碳排放配額。按照《議定書》規(guī)則，允許新西蘭根據(jù)締約方會議制定的與土地利用、土地利用變化和林業(yè)活動(LULUCF)引起的碳排放和匯清除相關(guān)的方式、規(guī)則和指南，用1990年以來人為直接的造林、再造林和毀林活動引起的溫室氣體源排放和匯清除的凈變化，來抵消其在《議定書》所承諾的溫室氣體減限排指標(biāo)。根據(jù)這一規(guī)定，新西蘭把碳市場管控行業(yè)分為三類:一是“匯清除”行業(yè)，即1989年后的森林，特點是碳匯貢獻大、經(jīng)濟影響大，任務(wù)是增加符合《議定書》規(guī)則的碳匯，碳市場鼓勵通過造林活動獲得配額，鼓勵國家增強碳匯能力和就業(yè)能力;二是“純排放”行業(yè)，即液態(tài)化石燃料和固定能源行業(yè)，特點是排放大、經(jīng)濟影響小，按照《議定書》，要降低它們的排放，為此，碳市場規(guī)定這些部門需全額上交與其排放對等的配額;三是“基礎(chǔ)性”行業(yè)，即1989年前森林、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)過程，特點是排放大、經(jīng)濟影響大，為避免強制減排產(chǎn)生負面經(jīng)濟影響或為鼓勵這些行業(yè)不改變土地用途，碳市場對其發(fā)放免費配額。基于以上三類行業(yè)的不同特點，新西蘭設(shè)計了針對性的碳排放配額管理制度(法律基礎(chǔ)是其2002年氣候變化法及2008年修正案)。該制度有兩大特點:一是“無上限、買配額”的以配額為主線的基本原則;二是基于上述三類行業(yè)不同特點，設(shè)計不同的配額管控原則。關(guān)于第一方面，“無上限”指的是新西蘭碳市場與歐盟碳市場相比，有一個特點，即都屬于“限量與貿(mào)易”模式，但沒有具體上限。新西蘭在2008—2012年的第一承諾期，須將溫室氣體排放量控制在1990年水平，即3566萬噸CO2當(dāng)量，這是“國家總量目標(biāo)”，但并沒有對碳市場本身設(shè)定需要完成的具體減排目標(biāo)，即沒有“市場總量目標(biāo)”，碳市場只是完成《議定書》下規(guī)定的減排任務(wù)的方式之一。“買配額”指的是，新西蘭碳市場雖沒有上限，但卻采取發(fā)放免費配額，超過配額自行購買的模式。關(guān)于第二個方面，“匯清除”行業(yè)可以直接入市獲取配額。“純排放”行業(yè)直接入市購買配額，“基礎(chǔ)性”行業(yè)獲得一部分免費分配的配額，其超額排放部分需購買配額。根據(jù)以上劃分，可以看出，新西蘭碳配額制度在設(shè)計之初就按照“誰排放、誰付費，誰吸收、誰受益”的原則安排。其“純排放”行業(yè)就是完全付費行業(yè)，“匯清除”行業(yè)是受補償行業(yè)，“基礎(chǔ)性”行業(yè)介于二者之間。2.制度設(shè)計的關(guān)鍵運行基石:行業(yè)覆蓋+配額管理+遵約機制+交易機制。解決了碳市場補償林業(yè)的合法性基礎(chǔ)后，制度設(shè)計還需要解決補償?shù)倪B續(xù)性(可持續(xù)性)、補償?shù)募罴s束機制以及市場交易效率問題。新西蘭在這方面，有4個方面創(chuàng)新:“行業(yè)分類覆蓋、穩(wěn)定市場運行”，確保補償制度可持續(xù)發(fā)展，即覆蓋足夠的行業(yè)，確保市場有足夠的參與者，不因參與人少而市場萎縮。為穩(wěn)定運行，市場對覆蓋行業(yè)有兩個管理特點:一是分類管理將行業(yè)分為受援助行業(yè)和不受援助行業(yè)，劃分原則是行業(yè)是否可轉(zhuǎn)移定價。受援助行業(yè)(不可轉(zhuǎn)移定價)包括1989年前森林、漁業(yè)、(工業(yè)中的)排放密集和貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)*，以及農(nóng)業(yè)。不受援助行業(yè)(可轉(zhuǎn)移定價)包括但不限于電力、石油、廢棄物部門。受援助行業(yè)可以領(lǐng)取免費配額，但領(lǐng)取的免費配額低于該部門排放。這樣做避免受到?jīng)_擊影響市場基礎(chǔ)。二是行業(yè)管理以林業(yè)為首要循序漸進推進。這樣做，是基于各行業(yè)減排成本對生產(chǎn)生活的影響評估后，采取先易后難的做法。新西蘭計劃2008—2015年分步將國內(nèi)所有部門全部納入碳排放交易體系。覆蓋范圍由最初的林業(yè)(2008年1月)擴展到常規(guī)能源、交通燃料、工業(yè)氣體(2010年7月)以及廢棄資源處理(2013年1月)。農(nóng)牧業(yè)將于2015年最后一個加入。農(nóng)牧業(yè)是新西蘭的支柱產(chǎn)業(yè)，又是溫室氣體排放最大的部門，2009年其排放量占全國46.5%。為避免減排對農(nóng)牧經(jīng)濟的可能影響，故最后加入。“免費、購買和抵消”三種混合的配額管理模式并存，靈活實施“污染者付費”的補償制度。在立法基礎(chǔ)上，針對各行業(yè)不同的任務(wù)和特點，確定其配額管理模式后，碳市場在配額發(fā)放方式上，對不同行業(yè)和各行業(yè)內(nèi)部均制定了相應(yīng)的分配方式和分配額度。對于不同行業(yè)配額發(fā)放的確定主要基于兩方面:(1)部門所占經(jīng)濟總量和排放總量比重的高低;(2)行業(yè)是否面臨較大的國際競爭力。以林業(yè)部門為例，由于其在國內(nèi)經(jīng)濟所占權(quán)重較高并且是新西蘭減緩氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，所以可以“免費”進行配額補償(1989年前森林)、也可“抵消”工業(yè)排放(1989年后森林)。即林業(yè)是“免費”和“抵消”制度同時并存的受償主體。“權(quán)利義務(wù)對等”的遵約機制，確保補償制度的公平運行。在碳市場中，受補償?shù)牧种鳎錂?quán)利主要是根據(jù)碳匯增加可獲得配額進行碳交易，市場確保林主的自愿參與權(quán)、交易權(quán)、獲利權(quán)、公平獲取交易信息權(quán)，以及農(nóng)林部提供的(林地制圖、碳匯計量等)專家免費服務(wù)的權(quán)利。同時，碳市場也明確了受償主體林主的義務(wù)＊＊。他需要對排放情況報表(在頒發(fā)配額之前或之后)進行履約審計。因碳儲量凈減少，有義務(wù)上交配額的林主，通常必須在提交其排放情況報表后20個工作日內(nèi)交出。碳市場公布未達到排放標(biāo)準(zhǔn)的林主，每公噸課征30～60新元的懲罰(而購買配額遵約的成本是每公噸12.5新元)，或者繳納兩倍拖欠配額。“確保交易發(fā)生和平穩(wěn)運行的交易機制”:(1)建立統(tǒng)一的交易單位，即新西蘭單位;(2)明確補償主客體要通過中央注冊系統(tǒng)申報、登記、注冊等規(guī)范程序;(3)對交易全過程跟蹤記錄，確保有效監(jiān)管;(4)必須如實上報溫室氣體減排情況或森林增匯情況，森林碳匯必須按照農(nóng)林部制定的技術(shù)指南和相應(yīng)規(guī)則進行測算;(5)產(chǎn)生排放必須上繳相應(yīng)新西蘭單位，產(chǎn)生碳匯可以獲得相應(yīng)新西蘭單位補償，新西蘭單位可在市場主體之間進行買賣。3.制度設(shè)計的特色補償政策:“非抵消機制+一次性補償”的雙軌模式。目前，國際上很多森林碳交易都以清潔發(fā)展機制(CDM)項目形式開展，獲取的碳匯經(jīng)第三方核證后獲得核證減排量(CER)，以抵消工業(yè)排放，這種模式一般被稱為抵消機制。并且許多市場對這種機制一般都有上限控制，如不超過控排企業(yè)許可減排范圍的5%。新西蘭在碳市場補償林業(yè)生態(tài)建設(shè)上作出了“非抵消機制+一次性補償”的雙軌模式創(chuàng)新。“非抵消機制補償”(或直接入市交易補償)針對1989年后的森林，主要有兩項補償政策措施:(1)對新增林采取直接入市交易獲取配額補償，而非通過抵消機制間接交易補償。碳市場對1989年后的森林即新增林，由立法賦予直接入市交易獲取配額的權(quán)利，這樣做的目的有兩方面:首先，森林碳匯具有抵消其國家排放25%的強大功能，碳市場理應(yīng)直接納入，并且這種做法也符合《議定書》3.3和3.4的規(guī)則要求，屬于有效交易;其次，是為了在碳市場初運行階段執(zhí)行“廣覆蓋、循序漸進、穩(wěn)定市場”的思路。完全依靠配額強制管理工業(yè)、能源等排放，而把農(nóng)業(yè)、林業(yè)等排除在外或僅以間接抵消機制參與，既減少參與方波及市場穩(wěn)定，也減少工業(yè)、能源的選擇，影響到配額的功能，或會出現(xiàn)配額過多或價格過高的現(xiàn)象，影響市場運行。(2)對林業(yè)參與碳市場獲取配額不設(shè)上限。不管是已有林或新增林，碳市場對決定加入的林主，不設(shè)置其參與碳市場通過碳交易獲取新西蘭單位的具體上限。這樣做，主要基于3點:首先，激勵林主長期加強森林增匯措施;其次，便于把林業(yè)參與者通過中間集團交易商的模式組織起來，開展大規(guī)模造林、生物多樣性增匯活動;再次，豐富市場參與者的主體形式和組織形式，維護和穩(wěn)定市場運行。“一次性補償”針對1989年前森林，即賦予已有林一次性補償?shù)臋?quán)利。碳市場對1989年前森林給予一次性補償，即免費分配5500萬個新西蘭單位(折合13.75億新元)，補償?shù)姆梢罁?jù)是《議定書》，通過補償已有林林主的機會成本，減少毀林，減少國家排放。補償標(biāo)準(zhǔn)是已有林產(chǎn)權(quán)狀態(tài)和林主已持有森林的年限，具體制度規(guī)定:第一，合格的1989年前森林，并且自2002年10月31日并沒有改變所有權(quán)安排的，每公頃將獲得60個新西蘭單位;第二，合格的1989年前森林，但于2002年11月1日當(dāng)天及之后轉(zhuǎn)讓給持有人，可以獲得每公頃39個新西蘭單位;第三，已在2008年1月1日當(dāng)天(或以后)通過懷唐伊定居點條約*(TreatyofWait-angi)轉(zhuǎn)讓給(毛利人)部落的皇室森林，可以獲得每公頃18個新西蘭單位。新西蘭碳市場的經(jīng)驗，可以說“摸著石頭過河”，其對林業(yè)的生態(tài)補償和碳市場之間是相互促進的關(guān)系:一方面，碳市場盡力給予林業(yè)創(chuàng)造最大的增匯、生物多樣性的環(huán)境效益空間;另一方面，林業(yè)參與補償過程，林主獲得了長期參與碳市場的信心，也豐富了林業(yè)組織形式，從而長期穩(wěn)定國家碳市場的運行。

(二)澳大利亞:單獨立法支持林業(yè)碳匯以“抵消機制”間接參與碳市場的補償模式澳大利亞2012年7月1日開始實施固定碳價碳市場(即碳稅)，原定于2015年過渡為浮動碳價碳市場，與國際市場接軌，但2013年政府已決定提前于2014年啟動國家碳市場。1.制度設(shè)計的合法性基礎(chǔ):《2011清潔能源法》+《2011碳信用(低碳農(nóng)業(yè)倡議)法案》。澳林業(yè)碳匯參與國家碳交易主要是在2011年《清潔能源法》(CELP)的基礎(chǔ)上，單獨立法，形成《2011碳信用(低碳農(nóng)業(yè)倡議)法案》(CarbonCredits(Car-bonFarmingInitiative)Act2011)。該法案就碳匯項目合格標(biāo)準(zhǔn)、方法學(xué)、審查等進行單獨規(guī)定，方便開展碳匯項目，林業(yè)碳匯以項目形式獲取澳大利亞碳信用單位(ACCUs)，再進行交易。這種單獨立法模式，增強了碳匯的競爭力，但是根據(jù)法案，碳匯抵扣工業(yè)減排不能超過5%上限。2.制度設(shè)計的關(guān)鍵運行基石:控排行業(yè)+許可證管理+遵約機制。澳大利亞于2012年開始實施固定碳價的碳市場，當(dāng)時的初衷是促進工業(yè)、能源實質(zhì)性減排，間接對碳匯小規(guī)模補償?shù)乃悸贰＿@可以從以下3點反映出來:(1)碳稅覆蓋國家重要的“控排行業(yè)”。覆蓋能源、交通、工業(yè)加工、非傳統(tǒng)廢棄物和排放物(這些行業(yè)占國家排放的70%以上)。CO2年直接排放量達到2.5萬噸以上的企業(yè)被征收碳稅，覆蓋國內(nèi)約500家大型污染企業(yè)。(2)每個企業(yè)按照“排放許可證”支付碳稅。政府對企業(yè)發(fā)放排放許可，每個許可代表1噸溫室氣體的排放量。在碳稅政策期間，可按固定價格從政府購買碳排放許可，每個企業(yè)有購買上限，最大購買量為其在每一合規(guī)年度的排放量。(3)減排企業(yè)可以獲得援助，或可以用農(nóng)林業(yè)碳匯項目的AC-CUs抵償，但這兩種方式都有限制。第一種，援助范圍和資金有限，第二種，抵扣限制必須小于5%。固定價碳市場政策促進了電力、工業(yè)實質(zhì)性減排，獲取了較好的國際形象，但是，這種模式產(chǎn)生了負面影響。澳在實施固定價碳市場階段，過快收緊排放許可證的口子，一方面購買許可證有嚴格上限，另一方面，購買碳匯抵償也有嚴格上限，導(dǎo)致排放源轉(zhuǎn)移定價間接推高物價。目前澳物價高，尤其電價全球最高，家庭生活成本超過香港、東京和倫敦，民眾不滿意，澳大利亞碳市場一方面是樹立了“減排形象”，而另一方面卻損害了“國內(nèi)民意”。3.制度設(shè)計的特色補償政策:阻止“許可證收緊過快補償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”林業(yè)碳匯補償突破5%限制。澳碳市場對林業(yè)生態(tài)補償的政策完善，是在“配額收緊過快補償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”這一過程中，及時調(diào)整實現(xiàn)的。鑒于碳價過高，澳大利亞政府決定提前一年實施碳排放交易，計劃于2014年7月1日正式啟動碳市場，旨在將2014年7月碳排放的成本從預(yù)計每噸25.4澳元(22.4美元)降到每噸6澳元。澳大利亞政府在2013年7月的《清潔能源立法修正案》中，針對2014年即將推出的碳市場對林業(yè)補償及相關(guān)制度作出了調(diào)整:(1)農(nóng)林業(yè)碳匯項目掙取ACCUs的上限突破了5%限制，可達無限。根據(jù)新規(guī)定，減排企業(yè)可以突破目前5%的限制，使用通過低碳農(nóng)業(yè)倡議(CFI)獲得的ACCUs來抵消其碳排放。在舊的模式下，電力、工業(yè)部門的減排選擇十分有限，新的市場模式下，這些部門可以采購更多的林業(yè)碳匯，以低成本減排，減少對民眾的負擔(dān)。(2)增加國際碳匯項目履約的靈活性。超排企業(yè)可以利用國際市場獲取的碳單位履約，增加了其清償碳負債的靈活性，但有使用限制:利用歐盟排放貿(mào)易體系的碳單位不能超過其清償?shù)哪甓忍钾搨偭康?0%，京都機制碳單位不能超過6.25%(2015年7月1日可以提高為12.5%)。(3)允許存入和透支。新的交易形式還允許企業(yè)存入和提前透支碳匯項目的ACCUs，但是提前透支有上限，如透支2015—2016年度的碳單位抵償2014—2015年度的碳負債，不能超過其2014—2015年碳負債的5%。以上分析表明，推進實質(zhì)性減排并非“一蹴而就”，增加對林業(yè)碳匯的補償有助于碳市場循序漸進，澳政府在這個過程中及時調(diào)整，賦予林業(yè)碳匯更多的抵扣空間，給予實質(zhì)性減排部門更多的選擇，也就給予民眾更多的民生實惠，反過來才能保障碳市場長期運行。

二、部分國家林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補償?shù)哪Ｊ脚c我國的比較分析

(一)我國碳交易試點省份碳市場補償林業(yè)的主要制度安排我國碳市場建設(shè)處于起步階段，相關(guān)制度設(shè)計還在摸索階段，特別是關(guān)于碳市場補償林業(yè)生態(tài)建設(shè)的制度設(shè)計還在研究和嘗試。我國碳市場的主要模式和要素，是采取總量限額下的碳配額分配交易管理模式。目前，試點6省份碳交易都采取總量限額的配額管理模式，交易氣體都是CO2，交易主體略有不同，有的為年排放2萬噸CO2及以上的單位(如廣東)，有的為1萬噸及以上的單位(如上海)。從參與數(shù)量看，各地略有差異，北京約覆蓋200家，上海約190家，廣東約覆蓋442家。市場交易標(biāo)的為CO2直接排放權(quán)和間接排放權(quán)和由中國溫室氣體自愿減排交易活動產(chǎn)生的中國核證減排量(CCER)。市場都主要以配額為主線，通過配額分配和管理，對企業(yè)排放進行管理。分配根據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)水平、減排潛力和企業(yè)歷史排放水平，采用基準(zhǔn)線法、歷史排放法等方法確定。在前兩年一般采取免費分配，以后逐步增加拍賣分配的數(shù)量。管理主要是排放單位超出配額許可范圍進行排放的，相關(guān)部門可根據(jù)違規(guī)碳排放量，按照市場均價的3～5倍予以處罰。我國試點碳市場補償林業(yè)生態(tài)建設(shè)的模式，都采取基線信用抵消間接機制。6省份的碳市場納入林業(yè)的唯一接口是，允許碳匯項目通過核證后獲得的中國核證減排量(CCER)入市交易。但一般都有上限，北京是5%，廣東是10%，上海為5%，同時，北京規(guī)定5%中本市轄區(qū)內(nèi)項目獲得的核證自愿減排量須達50%以上，廣東規(guī)定10%中的70%需來自本省核證項目。林業(yè)納入碳市場的法律依據(jù)是《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》。

(二)部分國家林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補償?shù)哪Ｊ脚c我國的比較分析1.比較分析。本文從適用條件、優(yōu)劣之處兩方面(見表2)比較分析新西蘭、澳大利亞與中國在林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補償?shù)闹贫仍O(shè)計上的差異。———適用條件比較。新西蘭采取林業(yè)“直接入市參與碳交易，直接獲取碳配額”的制度模式，主要基于4個條件:(1)《議定書》約束下的國家立法。根據(jù)該法規(guī)，1990年后森林碳匯可直接抵減工業(yè)排放。(2)森林覆蓋率較高，人工林較多碳匯潛力較大。新西蘭森林覆蓋約為30%，人工林達到176萬公頃，占其森林面積的22%，近80年來一直處于增長趨勢。新西蘭制度模式正是基于其人工林較大的碳匯基礎(chǔ)。(3)農(nóng)林業(yè)是國家主要的排放源和碳匯。2010年新西蘭農(nóng)業(yè)排放約為國家總排放的47%，是主要的排放源，而其林業(yè)部門約抵消了農(nóng)業(yè)、能源、工業(yè)加工和廢棄物排放總和的28%，是主要的匯清除部門。基于這種排放結(jié)構(gòu)，市場設(shè)計采取了直接納入林業(yè)給予資金補償?shù)姆绞健?4)林業(yè)經(jīng)濟地位較重要。新西蘭林業(yè)對GDP的貢獻率為3%～4%，其林產(chǎn)品貿(mào)易額占世界林產(chǎn)品總貿(mào)易額的1%，林業(yè)吸納其就業(yè)人口的10.5%。基于林業(yè)的這種重要地位，采取直接將其納入碳市場獲取交易補償?shù)闹С帜Ｊ健０拇罄麃啿扇　疤嫉窒Ｊ介g接參與碳交易”的制度模式，主要基于4個條件:(1)林業(yè)是排放源部門。2010年，澳大利亞CO2排放4.39億噸，農(nóng)林業(yè)為排放源，排放達到3376萬噸。基于農(nóng)林業(yè)屬于排放源，不具有直接入市抵減工業(yè)排放的功能，因此采取“間接模式”補償林業(yè)。(2)能源是主要排放部門。2010年，能源CO2排放占國家CO2排放的87.5%。基于這種結(jié)構(gòu)，亟需推進能源實質(zhì)性減排，為此沒有把林業(yè)直接納入碳市場獲取經(jīng)濟補償。(3)森林覆蓋率較低，人工林較少，碳匯潛力較低。澳大利亞森林覆蓋率約為20%，人工林較少，僅占其森林面積的1%左右。與新西蘭相比，其造林增匯基礎(chǔ)和潛力較弱。(4)澳大利亞林業(yè)經(jīng)濟地位沒有新西蘭林業(yè)重要。澳大利亞林業(yè)對GDP的貢獻約為0.6%。中國適用條件與上述兩國既有相同之處，也存在差異:與新西蘭相似的是我國林業(yè)是匯吸收部門、林業(yè)經(jīng)濟地位重要，與澳大利亞相似的是我國排放結(jié)構(gòu)以能源為主。

———優(yōu)劣之處比較。新西蘭模式的優(yōu)勢包括:第一，納入約2000家林業(yè)主體，活躍了碳市場。第二，林業(yè)直接參與碳市場降低了工業(yè)減排成本，為工業(yè)提供了有效的減排選擇。如2011年6月25日至2012年6月20日，工業(yè)等部門產(chǎn)生了總碳排放為3180.3萬噸CO2，其中依靠林業(yè)和其他部門直接提供了1492萬噸CO2碳清除，抵減比例達到了46.9%，幾乎一半。第三，生態(tài)效益突出。根據(jù)新西蘭原農(nóng)林部的《2009毀林情況報告》，如果新西蘭未將林業(yè)直接納入碳市場，則估計2009年的毀林面積為7000公頃，而由于直接納入，實際毀林面積下降到3500公頃。第四，通過直接入市交易，增加了農(nóng)民收入。其劣勢在于，過多依靠林業(yè)碳匯抵減，降低了工業(yè)通過技術(shù)改造實質(zhì)性減排的動力。澳大利亞模式的優(yōu)勢是林業(yè)間接交易，促進了能源部門實質(zhì)性減排。但是其劣勢在于間接模式下林業(yè)進入碳市場的接口小，規(guī)定了5%的限制，導(dǎo)致碳市場促進生態(tài)效益成效不顯著。同時，農(nóng)民受益有限，收入增加不多。為了減少這種劣勢，澳適度調(diào)整，一方面針對間接交易單獨立法，另一方面突破了5%限制，希望碳市場在促進工業(yè)能源實質(zhì)性減排和林業(yè)生態(tài)效益、農(nóng)民增收方面取得平衡。我國目前采取的模式類似于澳大利亞，優(yōu)勢也是促進實質(zhì)性減排。但劣勢相對來講，比澳大利亞突出，這種模式下，由于接口小、再加上5%的限制，導(dǎo)致我國世界第一人工林大國的碳匯優(yōu)勢很難發(fā)揮出來，生態(tài)效益低。林業(yè)未直接入市，導(dǎo)致林業(yè)參與主體少，農(nóng)民受益面窄，增收帶動不強。2.結(jié)論。根據(jù)對國外碳交易補償林業(yè)與我國試點的比較，結(jié)合我國林業(yè)情況，可以得出以下結(jié)論:(1)從適用條件看，我國應(yīng)該兩國模式都適度借鑒。根據(jù)前述比較，我國條件與兩國都有重疊，對于如何借鑒，需要弄清3個選擇前提:首先，全球氣候協(xié)議的走勢。新西蘭林業(yè)可直接入市獲取碳配額進行交易，根本原因在于其林業(yè)碳匯強大的抵扣功能，且符合《議定書》規(guī)則，幫助國家完成減排任務(wù)，也是政府預(yù)期林業(yè)碳匯功能更加受到“后京都協(xié)議”認可。目前，事關(guān)2020年后的國際氣候變化協(xié)議尚未明確，《議定書》3.3和3.4條款如何改變尚不可知。林業(yè)碳匯既有增強抵扣工業(yè)排放的可能性，也有進一步萎縮的可能性。但我國目前實施的試點，采取類似于CDM的場外項目級參與單一模式管理林業(yè)碳匯交易，實際上是按照后一種可能性進行管理的，這就喪失掉前一種可能性發(fā)生時的減排機遇。為此，我國應(yīng)結(jié)合新西蘭“直接入市”和澳大利亞“間接抵消”兩種模式。其次，是以促進工業(yè)、能源“實質(zhì)性減排”為主，還是以促進生態(tài)效益、農(nóng)民增收為主。筆者認為，應(yīng)兩方面兼顧。我國尚未承擔(dān)強制減排任務(wù)，且實質(zhì)性減排步伐過快容易導(dǎo)致前述澳大利亞的減排成本過快轉(zhuǎn)嫁到居民頭上的風(fēng)險。通過林業(yè)直接入市和間接抵消，可以在兩方面都較好兼顧。再次，碳市場穩(wěn)定運行才能保障長期性的生態(tài)補償和建設(shè)。碳市場供需平衡不利，影響林業(yè)的交易補償。我國試點碳市場，其市場結(jié)構(gòu)有四方:需求方、碳配額結(jié)余的需求方(又作為供給方存在)、CCER供給方以及回購或發(fā)放配額的政府。這種四方市場結(jié)構(gòu)，行政色彩較濃，特別是供給方缺乏，不利于市場平衡。綜上所述，從促進林業(yè)碳匯減排貢獻的角度看，我國應(yīng)效仿新西蘭模式，把林業(yè)直接入市參碳交易，直接獲取碳配額。從促進能源部門實質(zhì)性減排來說，我國應(yīng)效仿澳大利亞模式，采取碳抵消模式。綜合這兩個方面來看，我國應(yīng)兩種模式都適度借鑒，在促進林業(yè)碳匯和林業(yè)經(jīng)濟貢獻，促進實質(zhì)性減排兩個層面都協(xié)同推進。具體作法是，在目前間接抵消基礎(chǔ)上再給予林業(yè)一定的碳配額指標(biāo)，堅持“兩條腿”走路，應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的各種情況。(2)從優(yōu)劣勢比較看，我國目前的間接抵消模式劣勢較明顯應(yīng)及時調(diào)整。根據(jù)前述比較分析，碳交易促進森林生態(tài)補償，需要同時促進能源部門實質(zhì)性減排和林業(yè)生態(tài)效益、農(nóng)民增收等方面，而我國試點碳市場對林業(yè)參與的接口，主要是碳抵消機制，且有上限限制，存在碳交易對林業(yè)生態(tài)補償“接口單一和上限控制”的雙重限制。這種模式，雖然促進了能源部門直接減排，但是不利于通過碳匯直接入市，增加控排企業(yè)的靈活履約選擇，不利于激發(fā)林業(yè)生態(tài)效益。澳大利亞碳排放與我國基本相同，以石油、電力、工業(yè)、能源等為主，但它在碳交易管理納入林業(yè)方面已作出轉(zhuǎn)變，原因在于既要實質(zhì)性減排也要盡可能增加生態(tài)效益、減少民眾負擔(dān)，為此，其突破5%限制提高林業(yè)碳匯補償空間。這種“兼顧實質(zhì)性減排和促進生態(tài)效益、減少居民承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁減排成本”的作法值得我國借鑒。新西蘭人工林較多，國家為鼓勵符合京都規(guī)則增匯，對1989年后森林不設(shè)交易上限，直接可獲取新西蘭單位增加林農(nóng)收入。我國是世界第一人工林大國，新西蘭的這種交易模式，有利于促進我國人工林碳匯生態(tài)貢獻和吸納大量就業(yè)，也值得我國把新造林直接納入碳市場，并減少交易限制。(3)從特色補償措施看，我國試點碳市場缺乏對已有林的一次性機會成本補償。森林既是碳匯，也是碳源。阻止森林排放，需要防火、防蟲，需要科學(xué)經(jīng)營，這些都需要大量投入。新西蘭認識到這一點，對林主的碳匯保護行為付出的機會成本給予不同等級的補償(見表2)，起到了通過碳市場實現(xiàn)大量減排的效果。因此，我國碳市場需要對已有林保護行為返還一定比例的資金給予支持。(4)從兩國管理碳匯交易的經(jīng)驗看，森林碳抵消補償機制是充分考慮碳市場對人民生活的影響、幫助實現(xiàn)配額管理“由松漸緊”這一國際共同趨勢，以及優(yōu)化碳排放配額管理、活躍市場交易的重要保證。碳排放配額數(shù)量的寬松管理會導(dǎo)致市場上缺乏買方需求，交易清淡;管理過緊又會迫使價格過高，增加消費者負擔(dān)。在碳交易試點初期，企業(yè)往往不太適應(yīng)碳排放配額方面的約束，可能因成本問題增加抵制情緒。澳大利亞在碳市場初期就收緊了排放許可證，產(chǎn)生對居民日常生活成本上漲的不利影響，后通過提高轉(zhuǎn)移支付能力、減稅和提高碳匯抵消機制上限額度等方式減少由于碳配額收緊的影響，該舉措獲得群眾支持。我國在建立碳市場后，碳減排所需要的資金投入最后勢必會轉(zhuǎn)嫁到終端消費者，這必將在一定程度上增加居民生活費用支出。所以，需探索有效方式盡量減少碳市場對居民生活的影響，以減小碳市場發(fā)展的阻力。如果在收緊配額的同時，向控排企業(yè)提供靈活的森林碳抵消機制，能實現(xiàn)雙贏:既增加碳排放配額市場上的買方需求，活躍了市場;又通過靈活的碳抵消機制幫助企業(yè)減少減排成本。加快推動碳抵消機制設(shè)計，在碳排放配額管理方面就可能具備條件收緊配額，市場活躍程度就可能會表現(xiàn)得更好。

三、政策建議

根據(jù)上述分析，提出以下建議:(1)建議修訂排放權(quán)交易試點實施方案，分配有上限的配額指標(biāo)允許造林等活動直接入市交易，直接補償新增林業(yè)碳匯。(2)林業(yè)碳匯的碳抵消補償為控排企業(yè)提供靈活的履約方式，穩(wěn)定了市場，應(yīng)突破5%的限制。(3)嘗試由國家財政對參與碳市場抵消機制下的林業(yè)碳匯項目進行補償。抵消機制下的林業(yè)碳匯項目實施成本和難度高于其他同類項目，實施期限也較長，這決定了其貢獻大、符合京都規(guī)則，但是付出的機會成本很高，而這部分項目往往從碳市場的獲益較低。為此，部分國家由財政出資對這部分項目進行補償。(4)增加國家財政(如碳稅或配額拍賣收入返還)對已有林保護付出機會成本的補償。(5)借鑒澳大利亞《2011碳信用法案》精神，對林業(yè)參與碳市場的項目單獨立法，界定其獨立的方法學(xué)、審查方法等，基于單獨立法建設(shè)獨立的中國森林碳抵消機制，建立和推廣“中國標(biāo)準(zhǔn)”品牌。(6)完善森林生態(tài)補償法律政策，在“生態(tài)效益補償”基礎(chǔ)上增加森林碳匯補償政策。

作者：曾以禹吳柏海周彩賢陳峻崎單位：國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心北京市林業(yè)碳匯工作辦公室