碳交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)支持生態(tài)補(bǔ)償范文

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《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題雜志》2014年第六期

一、部分國(guó)家的碳交易市場(chǎng)支持森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫?a href="http://www.ruiyinglinkage.com/jingjizazhi/nongyejingjiwenti/649645.html" target="_blank">設(shè)計(jì)

(一)新西蘭:林業(yè)直接參與碳市場(chǎng)交易不設(shè)上限獲取碳配額的補(bǔ)償模式新西蘭是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》(下稱《議定書(shū)》)的締約方，應(yīng)對(duì)氣候變化一貫較活躍。為實(shí)現(xiàn)減排承諾，同時(shí)推進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)清潔低碳發(fā)展，新西蘭建立了碳市場(chǎng)。新西蘭林業(yè)在促進(jìn)國(guó)家完成《議定書(shū)》規(guī)定的減排任務(wù)方面具有重要地位*，為此，林業(yè)是首個(gè)加入碳市場(chǎng)獲得交易和補(bǔ)償?shù)男袠I(yè)。1.制度設(shè)計(jì)的合法性基礎(chǔ):《議定書(shū)》+碳配額制度。理解碳交易市場(chǎng)對(duì)林業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償，首先必須理解該市場(chǎng)對(duì)林業(yè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹昂戏ㄐ浴被A(chǔ)或者是補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。具體到新西蘭，有兩個(gè)層面:一是《議定書(shū)》，二是碳排放配額。按照《議定書(shū)》規(guī)則，允許新西蘭根據(jù)締約方會(huì)議制定的與土地利用、土地利用變化和林業(yè)活動(dòng)(LULUCF)引起的碳排放和匯清除相關(guān)的方式、規(guī)則和指南，用1990年以來(lái)人為直接的造林、再造林和毀林活動(dòng)引起的溫室氣體源排放和匯清除的凈變化，來(lái)抵消其在《議定書(shū)》所承諾的溫室氣體減限排指標(biāo)。根據(jù)這一規(guī)定，新西蘭把碳市場(chǎng)管控行業(yè)分為三類:一是“匯清除”行業(yè)，即1989年后的森林，特點(diǎn)是碳匯貢獻(xiàn)大、經(jīng)濟(jì)影響大，任務(wù)是增加符合《議定書(shū)》規(guī)則的碳匯，碳市場(chǎng)鼓勵(lì)通過(guò)造林活動(dòng)獲得配額，鼓勵(lì)國(guó)家增強(qiáng)碳匯能力和就業(yè)能力;二是“純排放”行業(yè)，即液態(tài)化石燃料和固定能源行業(yè)，特點(diǎn)是排放大、經(jīng)濟(jì)影響小，按照《議定書(shū)》，要降低它們的排放，為此，碳市場(chǎng)規(guī)定這些部門(mén)需全額上交與其排放對(duì)等的配額;三是“基礎(chǔ)性”行業(yè)，即1989年前森林、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，特點(diǎn)是排放大、經(jīng)濟(jì)影響大，為避免強(qiáng)制減排產(chǎn)生負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響或?yàn)楣膭?lì)這些行業(yè)不改變土地用途，碳市場(chǎng)對(duì)其發(fā)放免費(fèi)配額。基于以上三類行業(yè)的不同特點(diǎn)，新西蘭設(shè)計(jì)了針對(duì)性的碳排放配額管理制度(法律基礎(chǔ)是其2002年氣候變化法及2008年修正案)。該制度有兩大特點(diǎn):一是“無(wú)上限、買(mǎi)配額”的以配額為主線的基本原則;二是基于上述三類行業(yè)不同特點(diǎn)，設(shè)計(jì)不同的配額管控原則。關(guān)于第一方面，“無(wú)上限”指的是新西蘭碳市場(chǎng)與歐盟碳市場(chǎng)相比，有一個(gè)特點(diǎn)，即都屬于“限量與貿(mào)易”模式，但沒(méi)有具體上限。新西蘭在2008—2012年的第一承諾期，須將溫室氣體排放量控制在1990年水平，即3566萬(wàn)噸CO2當(dāng)量，這是“國(guó)家總量目標(biāo)”，但并沒(méi)有對(duì)碳市場(chǎng)本身設(shè)定需要完成的具體減排目標(biāo)，即沒(méi)有“市場(chǎng)總量目標(biāo)”，碳市場(chǎng)只是完成《議定書(shū)》下規(guī)定的減排任務(wù)的方式之一。“買(mǎi)配額”指的是，新西蘭碳市場(chǎng)雖沒(méi)有上限，但卻采取發(fā)放免費(fèi)配額，超過(guò)配額自行購(gòu)買(mǎi)的模式。關(guān)于第二個(gè)方面，“匯清除”行業(yè)可以直接入市獲取配額。“純排放”行業(yè)直接入市購(gòu)買(mǎi)配額，“基礎(chǔ)性”行業(yè)獲得一部分免費(fèi)分配的配額，其超額排放部分需購(gòu)買(mǎi)配額。根據(jù)以上劃分，可以看出，新西蘭碳配額制度在設(shè)計(jì)之初就按照“誰(shuí)排放、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)吸收、誰(shuí)受益”的原則安排。其“純排放”行業(yè)就是完全付費(fèi)行業(yè)，“匯清除”行業(yè)是受補(bǔ)償行業(yè)，“基礎(chǔ)性”行業(yè)介于二者之間。2.制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵運(yùn)行基石:行業(yè)覆蓋+配額管理+遵約機(jī)制+交易機(jī)制。解決了碳市場(chǎng)補(bǔ)償林業(yè)的合法性基礎(chǔ)后，制度設(shè)計(jì)還需要解決補(bǔ)償?shù)倪B續(xù)性(可持續(xù)性)、補(bǔ)償?shù)募?lì)約束機(jī)制以及市場(chǎng)交易效率問(wèn)題。新西蘭在這方面，有4個(gè)方面創(chuàng)新:“行業(yè)分類覆蓋、穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行”，確保補(bǔ)償制度可持續(xù)發(fā)展，即覆蓋足夠的行業(yè)，確保市場(chǎng)有足夠的參與者，不因參與人少而市場(chǎng)萎縮。為穩(wěn)定運(yùn)行，市場(chǎng)對(duì)覆蓋行業(yè)有兩個(gè)管理特點(diǎn):一是分類管理將行業(yè)分為受援助行業(yè)和不受援助行業(yè)，劃分原則是行業(yè)是否可轉(zhuǎn)移定價(jià)。受援助行業(yè)(不可轉(zhuǎn)移定價(jià))包括1989年前森林、漁業(yè)、(工業(yè)中的)排放密集和貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)*，以及農(nóng)業(yè)。不受援助行業(yè)(可轉(zhuǎn)移定價(jià))包括但不限于電力、石油、廢棄物部門(mén)。受援助行業(yè)可以領(lǐng)取免費(fèi)配額，但領(lǐng)取的免費(fèi)配額低于該部門(mén)排放。這樣做避免受到?jīng)_擊影響市場(chǎng)基礎(chǔ)。二是行業(yè)管理以林業(yè)為首要循序漸進(jìn)推進(jìn)。這樣做，是基于各行業(yè)減排成本對(duì)生產(chǎn)生活的影響評(píng)估后，采取先易后難的做法。新西蘭計(jì)劃2008—2015年分步將國(guó)內(nèi)所有部門(mén)全部納入碳排放交易體系。覆蓋范圍由最初的林業(yè)(2008年1月)擴(kuò)展到常規(guī)能源、交通燃料、工業(yè)氣體(2010年7月)以及廢棄資源處理(2013年1月)。農(nóng)牧業(yè)將于2015年最后一個(gè)加入。農(nóng)牧業(yè)是新西蘭的支柱產(chǎn)業(yè)，又是溫室氣體排放最大的部門(mén)，2009年其排放量占全國(guó)46.5%。為避免減排對(duì)農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)的可能影響，故最后加入。“免費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)和抵消”三種混合的配額管理模式并存，靈活實(shí)施“污染者付費(fèi)”的補(bǔ)償制度。在立法基礎(chǔ)上，針對(duì)各行業(yè)不同的任務(wù)和特點(diǎn)，確定其配額管理模式后，碳市場(chǎng)在配額發(fā)放方式上，對(duì)不同行業(yè)和各行業(yè)內(nèi)部均制定了相應(yīng)的分配方式和分配額度。對(duì)于不同行業(yè)配額發(fā)放的確定主要基于兩方面:(1)部門(mén)所占經(jīng)濟(jì)總量和排放總量比重的高低;(2)行業(yè)是否面臨較大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以林業(yè)部門(mén)為例，由于其在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)所占權(quán)重較高并且是新西蘭減緩氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，所以可以“免費(fèi)”進(jìn)行配額補(bǔ)償(1989年前森林)、也可“抵消”工業(yè)排放(1989年后森林)。即林業(yè)是“免費(fèi)”和“抵消”制度同時(shí)并存的受償主體。“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”的遵約機(jī)制，確保補(bǔ)償制度的公平運(yùn)行。在碳市場(chǎng)中，受補(bǔ)償?shù)牧种鳎錂?quán)利主要是根據(jù)碳匯增加可獲得配額進(jìn)行碳交易，市場(chǎng)確保林主的自愿參與權(quán)、交易權(quán)、獲利權(quán)、公平獲取交易信息權(quán)，以及農(nóng)林部提供的(林地制圖、碳匯計(jì)量等)專家免費(fèi)服務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，碳市場(chǎng)也明確了受償主體林主的義務(wù)＊＊。他需要對(duì)排放情況報(bào)表(在頒發(fā)配額之前或之后)進(jìn)行履約審計(jì)。因碳儲(chǔ)量?jī)魷p少，有義務(wù)上交配額的林主，通常必須在提交其排放情況報(bào)表后20個(gè)工作日內(nèi)交出。碳市場(chǎng)公布未達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的林主，每公噸課征30～60新元的懲罰(而購(gòu)買(mǎi)配額遵約的成本是每公噸12.5新元)，或者繳納兩倍拖欠配額。“確保交易發(fā)生和平穩(wěn)運(yùn)行的交易機(jī)制”:(1)建立統(tǒng)一的交易單位，即新西蘭單位;(2)明確補(bǔ)償主客體要通過(guò)中央注冊(cè)系統(tǒng)申報(bào)、登記、注冊(cè)等規(guī)范程序;(3)對(duì)交易全過(guò)程跟蹤記錄，確保有效監(jiān)管;(4)必須如實(shí)上報(bào)溫室氣體減排情況或森林增匯情況，森林碳匯必須按照農(nóng)林部制定的技術(shù)指南和相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行測(cè)算;(5)產(chǎn)生排放必須上繳相應(yīng)新西蘭單位，產(chǎn)生碳匯可以獲得相應(yīng)新西蘭單位補(bǔ)償，新西蘭單位可在市場(chǎng)主體之間進(jìn)行買(mǎi)賣。3.制度設(shè)計(jì)的特色補(bǔ)償政策:“非抵消機(jī)制+一次性補(bǔ)償”的雙軌模式。目前，國(guó)際上很多森林碳交易都以清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項(xiàng)目形式開(kāi)展，獲取的碳匯經(jīng)第三方核證后獲得核證減排量(CER)，以抵消工業(yè)排放，這種模式一般被稱為抵消機(jī)制。并且許多市場(chǎng)對(duì)這種機(jī)制一般都有上限控制，如不超過(guò)控排企業(yè)許可減排范圍的5%。新西蘭在碳市場(chǎng)補(bǔ)償林業(yè)生態(tài)建設(shè)上作出了“非抵消機(jī)制+一次性補(bǔ)償”的雙軌模式創(chuàng)新。“非抵消機(jī)制補(bǔ)償”(或直接入市交易補(bǔ)償)針對(duì)1989年后的森林，主要有兩項(xiàng)補(bǔ)償政策措施:(1)對(duì)新增林采取直接入市交易獲取配額補(bǔ)償，而非通過(guò)抵消機(jī)制間接交易補(bǔ)償。碳市場(chǎng)對(duì)1989年后的森林即新增林，由立法賦予直接入市交易獲取配額的權(quán)利，這樣做的目的有兩方面:首先，森林碳匯具有抵消其國(guó)家排放25%的強(qiáng)大功能，碳市場(chǎng)理應(yīng)直接納入，并且這種做法也符合《議定書(shū)》3.3和3.4的規(guī)則要求，屬于有效交易;其次，是為了在碳市場(chǎng)初運(yùn)行階段執(zhí)行“廣覆蓋、循序漸進(jìn)、穩(wěn)定市場(chǎng)”的思路。完全依靠配額強(qiáng)制管理工業(yè)、能源等排放，而把農(nóng)業(yè)、林業(yè)等排除在外或僅以間接抵消機(jī)制參與，既減少參與方波及市場(chǎng)穩(wěn)定，也減少工業(yè)、能源的選擇，影響到配額的功能，或會(huì)出現(xiàn)配額過(guò)多或價(jià)格過(guò)高的現(xiàn)象，影響市場(chǎng)運(yùn)行。(2)對(duì)林業(yè)參與碳市場(chǎng)獲取配額不設(shè)上限。不管是已有林或新增林，碳市場(chǎng)對(duì)決定加入的林主，不設(shè)置其參與碳市場(chǎng)通過(guò)碳交易獲取新西蘭單位的具體上限。這樣做，主要基于3點(diǎn):首先，激勵(lì)林主長(zhǎng)期加強(qiáng)森林增匯措施;其次，便于把林業(yè)參與者通過(guò)中間集團(tuán)交易商的模式組織起來(lái)，開(kāi)展大規(guī)模造林、生物多樣性增匯活動(dòng);再次，豐富市場(chǎng)參與者的主體形式和組織形式，維護(hù)和穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行。“一次性補(bǔ)償”針對(duì)1989年前森林，即賦予已有林一次性補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。碳市場(chǎng)對(duì)1989年前森林給予一次性補(bǔ)償，即免費(fèi)分配5500萬(wàn)個(gè)新西蘭單位(折合13.75億新元)，補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是《議定書(shū)》，通過(guò)補(bǔ)償已有林林主的機(jī)會(huì)成本，減少毀林，減少國(guó)家排放。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是已有林產(chǎn)權(quán)狀態(tài)和林主已持有森林的年限，具體制度規(guī)定:第一，合格的1989年前森林，并且自2002年10月31日并沒(méi)有改變所有權(quán)安排的，每公頃將獲得60個(gè)新西蘭單位;第二，合格的1989年前森林，但于2002年11月1日當(dāng)天及之后轉(zhuǎn)讓給持有人，可以獲得每公頃39個(gè)新西蘭單位;第三，已在2008年1月1日當(dāng)天(或以后)通過(guò)懷唐伊定居點(diǎn)條約*(TreatyofWait-angi)轉(zhuǎn)讓給(毛利人)部落的皇室森林，可以獲得每公頃18個(gè)新西蘭單位。新西蘭碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，可以說(shuō)“摸著石頭過(guò)河”，其對(duì)林業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償和碳市場(chǎng)之間是相互促進(jìn)的關(guān)系:一方面，碳市場(chǎng)盡力給予林業(yè)創(chuàng)造最大的增匯、生物多樣性的環(huán)境效益空間;另一方面，林業(yè)參與補(bǔ)償過(guò)程，林主獲得了長(zhǎng)期參與碳市場(chǎng)的信心，也豐富了林業(yè)組織形式，從而長(zhǎng)期穩(wěn)定國(guó)家碳市場(chǎng)的運(yùn)行。

(二)澳大利亞:單獨(dú)立法支持林業(yè)碳匯以“抵消機(jī)制”間接參與碳市場(chǎng)的補(bǔ)償模式澳大利亞2012年7月1日開(kāi)始實(shí)施固定碳價(jià)碳市場(chǎng)(即碳稅)，原定于2015年過(guò)渡為浮動(dòng)碳價(jià)碳市場(chǎng)，與國(guó)際市場(chǎng)接軌，但2013年政府已決定提前于2014年啟動(dòng)國(guó)家碳市場(chǎng)。1.制度設(shè)計(jì)的合法性基礎(chǔ):《2011清潔能源法》+《2011碳信用(低碳農(nóng)業(yè)倡議)法案》。澳林業(yè)碳匯參與國(guó)家碳交易主要是在2011年《清潔能源法》(CELP)的基礎(chǔ)上，單獨(dú)立法，形成《2011碳信用(低碳農(nóng)業(yè)倡議)法案》(CarbonCredits(Car-bonFarmingInitiative)Act2011)。該法案就碳匯項(xiàng)目合格標(biāo)準(zhǔn)、方法學(xué)、審查等進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定，方便開(kāi)展碳匯項(xiàng)目，林業(yè)碳匯以項(xiàng)目形式獲取澳大利亞碳信用單位(ACCUs)，再進(jìn)行交易。這種單獨(dú)立法模式，增強(qiáng)了碳匯的競(jìng)爭(zhēng)力，但是根據(jù)法案，碳匯抵扣工業(yè)減排不能超過(guò)5%上限。2.制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵運(yùn)行基石:控排行業(yè)+許可證管理+遵約機(jī)制。澳大利亞于2012年開(kāi)始實(shí)施固定碳價(jià)的碳市場(chǎng)，當(dāng)時(shí)的初衷是促進(jìn)工業(yè)、能源實(shí)質(zhì)性減排，間接對(duì)碳匯小規(guī)模補(bǔ)償?shù)乃悸贰＿@可以從以下3點(diǎn)反映出來(lái):(1)碳稅覆蓋國(guó)家重要的“控排行業(yè)”。覆蓋能源、交通、工業(yè)加工、非傳統(tǒng)廢棄物和排放物(這些行業(yè)占國(guó)家排放的70%以上)。CO2年直接排放量達(dá)到2.5萬(wàn)噸以上的企業(yè)被征收碳稅，覆蓋國(guó)內(nèi)約500家大型污染企業(yè)。(2)每個(gè)企業(yè)按照“排放許可證”支付碳稅。政府對(duì)企業(yè)發(fā)放排放許可，每個(gè)許可代表1噸溫室氣體的排放量。在碳稅政策期間，可按固定價(jià)格從政府購(gòu)買(mǎi)碳排放許可，每個(gè)企業(yè)有購(gòu)買(mǎi)上限，最大購(gòu)買(mǎi)量為其在每一合規(guī)年度的排放量。(3)減排企業(yè)可以獲得援助，或可以用農(nóng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目的AC-CUs抵償，但這兩種方式都有限制。第一種，援助范圍和資金有限，第二種，抵扣限制必須小于5%。固定價(jià)碳市場(chǎng)政策促進(jìn)了電力、工業(yè)實(shí)質(zhì)性減排，獲取了較好的國(guó)際形象，但是，這種模式產(chǎn)生了負(fù)面影響。澳在實(shí)施固定價(jià)碳市場(chǎng)階段，過(guò)快收緊排放許可證的口子，一方面購(gòu)買(mǎi)許可證有嚴(yán)格上限，另一方面，購(gòu)買(mǎi)碳匯抵償也有嚴(yán)格上限，導(dǎo)致排放源轉(zhuǎn)移定價(jià)間接推高物價(jià)。目前澳物價(jià)高，尤其電價(jià)全球最高，家庭生活成本超過(guò)香港、東京和倫敦，民眾不滿意，澳大利亞碳市場(chǎng)一方面是樹(shù)立了“減排形象”，而另一方面卻損害了“國(guó)內(nèi)民意”。3.制度設(shè)計(jì)的特色補(bǔ)償政策:阻止“許可證收緊過(guò)快補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”林業(yè)碳匯補(bǔ)償突破5%限制。澳碳市場(chǎng)對(duì)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償的政策完善，是在“配額收緊過(guò)快補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”這一過(guò)程中，及時(shí)調(diào)整實(shí)現(xiàn)的。鑒于碳價(jià)過(guò)高，澳大利亞政府決定提前一年實(shí)施碳排放交易，計(jì)劃于2014年7月1日正式啟動(dòng)碳市場(chǎng)，旨在將2014年7月碳排放的成本從預(yù)計(jì)每噸25.4澳元(22.4美元)降到每噸6澳元。澳大利亞政府在2013年7月的《清潔能源立法修正案》中，針對(duì)2014年即將推出的碳市場(chǎng)對(duì)林業(yè)補(bǔ)償及相關(guān)制度作出了調(diào)整:(1)農(nóng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目掙取ACCUs的上限突破了5%限制，可達(dá)無(wú)限。根據(jù)新規(guī)定，減排企業(yè)可以突破目前5%的限制，使用通過(guò)低碳農(nóng)業(yè)倡議(CFI)獲得的ACCUs來(lái)抵消其碳排放。在舊的模式下，電力、工業(yè)部門(mén)的減排選擇十分有限，新的市場(chǎng)模式下，這些部門(mén)可以采購(gòu)更多的林業(yè)碳匯，以低成本減排，減少對(duì)民眾的負(fù)擔(dān)。(2)增加國(guó)際碳匯項(xiàng)目履約的靈活性。超排企業(yè)可以利用國(guó)際市場(chǎng)獲取的碳單位履約，增加了其清償碳負(fù)債的靈活性，但有使用限制:利用歐盟排放貿(mào)易體系的碳單位不能超過(guò)其清償?shù)哪甓忍钾?fù)債總量的50%，京都機(jī)制碳單位不能超過(guò)6.25%(2015年7月1日可以提高為12.5%)。(3)允許存入和透支。新的交易形式還允許企業(yè)存入和提前透支碳匯項(xiàng)目的ACCUs，但是提前透支有上限，如透支2015—2016年度的碳單位抵償2014—2015年度的碳負(fù)債，不能超過(guò)其2014—2015年碳負(fù)債的5%。以上分析表明，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性減排并非“一蹴而就”，增加對(duì)林業(yè)碳匯的補(bǔ)償有助于碳市場(chǎng)循序漸進(jìn)，澳政府在這個(gè)過(guò)程中及時(shí)調(diào)整，賦予林業(yè)碳匯更多的抵扣空間，給予實(shí)質(zhì)性減排部門(mén)更多的選擇，也就給予民眾更多的民生實(shí)惠，反過(guò)來(lái)才能保障碳市場(chǎng)長(zhǎng)期運(yùn)行。

二、部分國(guó)家林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ脚c我國(guó)的比較分析

(一)我國(guó)碳交易試點(diǎn)省份碳市場(chǎng)補(bǔ)償林業(yè)的主要制度安排我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)處于起步階段，相關(guān)制度設(shè)計(jì)還在摸索階段，特別是關(guān)于碳市場(chǎng)補(bǔ)償林業(yè)生態(tài)建設(shè)的制度設(shè)計(jì)還在研究和嘗試。我國(guó)碳市場(chǎng)的主要模式和要素，是采取總量限額下的碳配額分配交易管理模式。目前，試點(diǎn)6省份碳交易都采取總量限額的配額管理模式，交易氣體都是CO2，交易主體略有不同，有的為年排放2萬(wàn)噸CO2及以上的單位(如廣東)，有的為1萬(wàn)噸及以上的單位(如上海)。從參與數(shù)量看，各地略有差異，北京約覆蓋200家，上海約190家，廣東約覆蓋442家。市場(chǎng)交易標(biāo)的為CO2直接排放權(quán)和間接排放權(quán)和由中國(guó)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)產(chǎn)生的中國(guó)核證減排量(CCER)。市場(chǎng)都主要以配額為主線，通過(guò)配額分配和管理，對(duì)企業(yè)排放進(jìn)行管理。分配根據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)水平、減排潛力和企業(yè)歷史排放水平，采用基準(zhǔn)線法、歷史排放法等方法確定。在前兩年一般采取免費(fèi)分配，以后逐步增加拍賣分配的數(shù)量。管理主要是排放單位超出配額許可范圍進(jìn)行排放的，相關(guān)部門(mén)可根據(jù)違規(guī)碳排放量，按照市場(chǎng)均價(jià)的3～5倍予以處罰。我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)補(bǔ)償林業(yè)生態(tài)建設(shè)的模式，都采取基線信用抵消間接機(jī)制。6省份的碳市場(chǎng)納入林業(yè)的唯一接口是，允許碳匯項(xiàng)目通過(guò)核證后獲得的中國(guó)核證減排量(CCER)入市交易。但一般都有上限，北京是5%，廣東是10%，上海為5%，同時(shí)，北京規(guī)定5%中本市轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目獲得的核證自愿減排量須達(dá)50%以上，廣東規(guī)定10%中的70%需來(lái)自本省核證項(xiàng)目。林業(yè)納入碳市場(chǎng)的法律依據(jù)是《中國(guó)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法》。

(二)部分國(guó)家林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ脚c我國(guó)的比較分析1.比較分析。本文從適用條件、優(yōu)劣之處兩方面(見(jiàn)表2)比較分析新西蘭、澳大利亞與中國(guó)在林業(yè)參與碳交易及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)上的差異。———適用條件比較。新西蘭采取林業(yè)“直接入市參與碳交易，直接獲取碳配額”的制度模式，主要基于4個(gè)條件:(1)《議定書(shū)》約束下的國(guó)家立法。根據(jù)該法規(guī)，1990年后森林碳匯可直接抵減工業(yè)排放。(2)森林覆蓋率較高，人工林較多碳匯潛力較大。新西蘭森林覆蓋約為30%，人工林達(dá)到176萬(wàn)公頃，占其森林面積的22%，近80年來(lái)一直處于增長(zhǎng)趨勢(shì)。新西蘭制度模式正是基于其人工林較大的碳匯基礎(chǔ)。(3)農(nóng)林業(yè)是國(guó)家主要的排放源和碳匯。2010年新西蘭農(nóng)業(yè)排放約為國(guó)家總排放的47%，是主要的排放源，而其林業(yè)部門(mén)約抵消了農(nóng)業(yè)、能源、工業(yè)加工和廢棄物排放總和的28%，是主要的匯清除部門(mén)。基于這種排放結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)設(shè)計(jì)采取了直接納入林業(yè)給予資金補(bǔ)償?shù)姆绞健?4)林業(yè)經(jīng)濟(jì)地位較重要。新西蘭林業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率為3%～4%，其林產(chǎn)品貿(mào)易額占世界林產(chǎn)品總貿(mào)易額的1%，林業(yè)吸納其就業(yè)人口的10.5%。基于林業(yè)的這種重要地位，采取直接將其納入碳市場(chǎng)獲取交易補(bǔ)償?shù)闹С帜Ｊ健０拇罄麃啿扇　疤嫉窒Ｊ介g接參與碳交易”的制度模式，主要基于4個(gè)條件:(1)林業(yè)是排放源部門(mén)。2010年，澳大利亞CO2排放4.39億噸，農(nóng)林業(yè)為排放源，排放達(dá)到3376萬(wàn)噸。基于農(nóng)林業(yè)屬于排放源，不具有直接入市抵減工業(yè)排放的功能，因此采取“間接模式”補(bǔ)償林業(yè)。(2)能源是主要排放部門(mén)。2010年，能源CO2排放占國(guó)家CO2排放的87.5%。基于這種結(jié)構(gòu)，亟需推進(jìn)能源實(shí)質(zhì)性減排，為此沒(méi)有把林業(yè)直接納入碳市場(chǎng)獲取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。(3)森林覆蓋率較低，人工林較少，碳匯潛力較低。澳大利亞森林覆蓋率約為20%，人工林較少，僅占其森林面積的1%左右。與新西蘭相比，其造林增匯基礎(chǔ)和潛力較弱。(4)澳大利亞林業(yè)經(jīng)濟(jì)地位沒(méi)有新西蘭林業(yè)重要。澳大利亞林業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)約為0.6%。中國(guó)適用條件與上述兩國(guó)既有相同之處，也存在差異:與新西蘭相似的是我國(guó)林業(yè)是匯吸收部門(mén)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)地位重要，與澳大利亞相似的是我國(guó)排放結(jié)構(gòu)以能源為主。

———優(yōu)劣之處比較。新西蘭模式的優(yōu)勢(shì)包括:第一，納入約2000家林業(yè)主體，活躍了碳市場(chǎng)。第二，林業(yè)直接參與碳市場(chǎng)降低了工業(yè)減排成本，為工業(yè)提供了有效的減排選擇。如2011年6月25日至2012年6月20日，工業(yè)等部門(mén)產(chǎn)生了總碳排放為3180.3萬(wàn)噸CO2，其中依靠林業(yè)和其他部門(mén)直接提供了1492萬(wàn)噸CO2碳清除，抵減比例達(dá)到了46.9%，幾乎一半。第三，生態(tài)效益突出。根據(jù)新西蘭原農(nóng)林部的《2009毀林情況報(bào)告》，如果新西蘭未將林業(yè)直接納入碳市場(chǎng)，則估計(jì)2009年的毀林面積為7000公頃，而由于直接納入，實(shí)際毀林面積下降到3500公頃。第四，通過(guò)直接入市交易，增加了農(nóng)民收入。其劣勢(shì)在于，過(guò)多依靠林業(yè)碳匯抵減，降低了工業(yè)通過(guò)技術(shù)改造實(shí)質(zhì)性減排的動(dòng)力。澳大利亞模式的優(yōu)勢(shì)是林業(yè)間接交易，促進(jìn)了能源部門(mén)實(shí)質(zhì)性減排。但是其劣勢(shì)在于間接模式下林業(yè)進(jìn)入碳市場(chǎng)的接口小，規(guī)定了5%的限制，導(dǎo)致碳市場(chǎng)促進(jìn)生態(tài)效益成效不顯著。同時(shí)，農(nóng)民受益有限，收入增加不多。為了減少這種劣勢(shì)，澳適度調(diào)整，一方面針對(duì)間接交易單獨(dú)立法，另一方面突破了5%限制，希望碳市場(chǎng)在促進(jìn)工業(yè)能源實(shí)質(zhì)性減排和林業(yè)生態(tài)效益、農(nóng)民增收方面取得平衡。我國(guó)目前采取的模式類似于澳大利亞，優(yōu)勢(shì)也是促進(jìn)實(shí)質(zhì)性減排。但劣勢(shì)相對(duì)來(lái)講，比澳大利亞突出，這種模式下，由于接口小、再加上5%的限制，導(dǎo)致我國(guó)世界第一人工林大國(guó)的碳匯優(yōu)勢(shì)很難發(fā)揮出來(lái)，生態(tài)效益低。林業(yè)未直接入市，導(dǎo)致林業(yè)參與主體少，農(nóng)民受益面窄，增收帶動(dòng)不強(qiáng)。2.結(jié)論。根據(jù)對(duì)國(guó)外碳交易補(bǔ)償林業(yè)與我國(guó)試點(diǎn)的比較，結(jié)合我國(guó)林業(yè)情況，可以得出以下結(jié)論:(1)從適用條件看，我國(guó)應(yīng)該兩國(guó)模式都適度借鑒。根據(jù)前述比較，我國(guó)條件與兩國(guó)都有重疊，對(duì)于如何借鑒，需要弄清3個(gè)選擇前提:首先，全球氣候協(xié)議的走勢(shì)。新西蘭林業(yè)可直接入市獲取碳配額進(jìn)行交易，根本原因在于其林業(yè)碳匯強(qiáng)大的抵扣功能，且符合《議定書(shū)》規(guī)則，幫助國(guó)家完成減排任務(wù)，也是政府預(yù)期林業(yè)碳匯功能更加受到“后京都協(xié)議”認(rèn)可。目前，事關(guān)2020年后的國(guó)際氣候變化協(xié)議尚未明確，《議定書(shū)》3.3和3.4條款如何改變尚不可知。林業(yè)碳匯既有增強(qiáng)抵扣工業(yè)排放的可能性，也有進(jìn)一步萎縮的可能性。但我國(guó)目前實(shí)施的試點(diǎn)，采取類似于CDM的場(chǎng)外項(xiàng)目級(jí)參與單一模式管理林業(yè)碳匯交易，實(shí)際上是按照后一種可能性進(jìn)行管理的，這就喪失掉前一種可能性發(fā)生時(shí)的減排機(jī)遇。為此，我國(guó)應(yīng)結(jié)合新西蘭“直接入市”和澳大利亞“間接抵消”兩種模式。其次，是以促進(jìn)工業(yè)、能源“實(shí)質(zhì)性減排”為主，還是以促進(jìn)生態(tài)效益、農(nóng)民增收為主。筆者認(rèn)為，應(yīng)兩方面兼顧。我國(guó)尚未承擔(dān)強(qiáng)制減排任務(wù)，且實(shí)質(zhì)性減排步伐過(guò)快容易導(dǎo)致前述澳大利亞的減排成本過(guò)快轉(zhuǎn)嫁到居民頭上的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)林業(yè)直接入市和間接抵消，可以在兩方面都較好兼顧。再次，碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行才能保障長(zhǎng)期性的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)。碳市場(chǎng)供需平衡不利，影響林業(yè)的交易補(bǔ)償。我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)，其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有四方:需求方、碳配額結(jié)余的需求方(又作為供給方存在)、CCER供給方以及回購(gòu)或發(fā)放配額的政府。這種四方市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，行政色彩較濃，特別是供給方缺乏，不利于市場(chǎng)平衡。綜上所述，從促進(jìn)林業(yè)碳匯減排貢獻(xiàn)的角度看，我國(guó)應(yīng)效仿新西蘭模式，把林業(yè)直接入市參碳交易，直接獲取碳配額。從促進(jìn)能源部門(mén)實(shí)質(zhì)性減排來(lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)效仿澳大利亞模式，采取碳抵消模式。綜合這兩個(gè)方面來(lái)看，我國(guó)應(yīng)兩種模式都適度借鑒，在促進(jìn)林業(yè)碳匯和林業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，促進(jìn)實(shí)質(zhì)性減排兩個(gè)層面都協(xié)同推進(jìn)。具體作法是，在目前間接抵消基礎(chǔ)上再給予林業(yè)一定的碳配額指標(biāo)，堅(jiān)持“兩條腿”走路，應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的各種情況。(2)從優(yōu)劣勢(shì)比較看，我國(guó)目前的間接抵消模式劣勢(shì)較明顯應(yīng)及時(shí)調(diào)整。根據(jù)前述比較分析，碳交易促進(jìn)森林生態(tài)補(bǔ)償，需要同時(shí)促進(jìn)能源部門(mén)實(shí)質(zhì)性減排和林業(yè)生態(tài)效益、農(nóng)民增收等方面，而我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)對(duì)林業(yè)參與的接口，主要是碳抵消機(jī)制，且有上限限制，存在碳交易對(duì)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償“接口單一和上限控制”的雙重限制。這種模式，雖然促進(jìn)了能源部門(mén)直接減排，但是不利于通過(guò)碳匯直接入市，增加控排企業(yè)的靈活履約選擇，不利于激發(fā)林業(yè)生態(tài)效益。澳大利亞碳排放與我國(guó)基本相同，以石油、電力、工業(yè)、能源等為主，但它在碳交易管理納入林業(yè)方面已作出轉(zhuǎn)變，原因在于既要實(shí)質(zhì)性減排也要盡可能增加生態(tài)效益、減少民眾負(fù)擔(dān)，為此，其突破5%限制提高林業(yè)碳匯補(bǔ)償空間。這種“兼顧實(shí)質(zhì)性減排和促進(jìn)生態(tài)效益、減少居民承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁減排成本”的作法值得我國(guó)借鑒。新西蘭人工林較多，國(guó)家為鼓勵(lì)符合京都規(guī)則增匯，對(duì)1989年后森林不設(shè)交易上限，直接可獲取新西蘭單位增加林農(nóng)收入。我國(guó)是世界第一人工林大國(guó)，新西蘭的這種交易模式，有利于促進(jìn)我國(guó)人工林碳匯生態(tài)貢獻(xiàn)和吸納大量就業(yè)，也值得我國(guó)把新造林直接納入碳市場(chǎng)，并減少交易限制。(3)從特色補(bǔ)償措施看，我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)缺乏對(duì)已有林的一次性機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償。森林既是碳匯，也是碳源。阻止森林排放，需要防火、防蟲(chóng)，需要科學(xué)經(jīng)營(yíng)，這些都需要大量投入。新西蘭認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)林主的碳匯保護(hù)行為付出的機(jī)會(huì)成本給予不同等級(jí)的補(bǔ)償(見(jiàn)表2)，起到了通過(guò)碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)大量減排的效果。因此，我國(guó)碳市場(chǎng)需要對(duì)已有林保護(hù)行為返還一定比例的資金給予支持。(4)從兩國(guó)管理碳匯交易的經(jīng)驗(yàn)看，森林碳抵消補(bǔ)償機(jī)制是充分考慮碳市場(chǎng)對(duì)人民生活的影響、幫助實(shí)現(xiàn)配額管理“由松漸緊”這一國(guó)際共同趨勢(shì)，以及優(yōu)化碳排放配額管理、活躍市場(chǎng)交易的重要保證。碳排放配額數(shù)量的寬松管理會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)上缺乏買(mǎi)方需求，交易清淡;管理過(guò)緊又會(huì)迫使價(jià)格過(guò)高，增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。在碳交易試點(diǎn)初期，企業(yè)往往不太適應(yīng)碳排放配額方面的約束，可能因成本問(wèn)題增加抵制情緒。澳大利亞在碳市場(chǎng)初期就收緊了排放許可證，產(chǎn)生對(duì)居民日常生活成本上漲的不利影響，后通過(guò)提高轉(zhuǎn)移支付能力、減稅和提高碳匯抵消機(jī)制上限額度等方式減少由于碳配額收緊的影響，該舉措獲得群眾支持。我國(guó)在建立碳市場(chǎng)后，碳減排所需要的資金投入最后勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)嫁到終端消費(fèi)者，這必將在一定程度上增加居民生活費(fèi)用支出。所以，需探索有效方式盡量減少碳市場(chǎng)對(duì)居民生活的影響，以減小碳市場(chǎng)發(fā)展的阻力。如果在收緊配額的同時(shí)，向控排企業(yè)提供靈活的森林碳抵消機(jī)制，能實(shí)現(xiàn)雙贏:既增加碳排放配額市場(chǎng)上的買(mǎi)方需求，活躍了市場(chǎng);又通過(guò)靈活的碳抵消機(jī)制幫助企業(yè)減少減排成本。加快推動(dòng)碳抵消機(jī)制設(shè)計(jì)，在碳排放配額管理方面就可能具備條件收緊配額，市場(chǎng)活躍程度就可能會(huì)表現(xiàn)得更好。

三、政策建議

根據(jù)上述分析，提出以下建議:(1)建議修訂排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案，分配有上限的配額指標(biāo)允許造林等活動(dòng)直接入市交易，直接補(bǔ)償新增林業(yè)碳匯。(2)林業(yè)碳匯的碳抵消補(bǔ)償為控排企業(yè)提供靈活的履約方式，穩(wěn)定了市場(chǎng)，應(yīng)突破5%的限制。(3)嘗試由國(guó)家財(cái)政對(duì)參與碳市場(chǎng)抵消機(jī)制下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償。抵消機(jī)制下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目實(shí)施成本和難度高于其他同類項(xiàng)目，實(shí)施期限也較長(zhǎng)，這決定了其貢獻(xiàn)大、符合京都規(guī)則，但是付出的機(jī)會(huì)成本很高，而這部分項(xiàng)目往往從碳市場(chǎng)的獲益較低。為此，部分國(guó)家由財(cái)政出資對(duì)這部分項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償。(4)增加國(guó)家財(cái)政(如碳稅或配額拍賣收入返還)對(duì)已有林保護(hù)付出機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。(5)借鑒澳大利亞《2011碳信用法案》精神，對(duì)林業(yè)參與碳市場(chǎng)的項(xiàng)目單獨(dú)立法，界定其獨(dú)立的方法學(xué)、審查方法等，基于單獨(dú)立法建設(shè)獨(dú)立的中國(guó)森林碳抵消機(jī)制，建立和推廣“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”品牌。(6)完善森林生態(tài)補(bǔ)償法律政策，在“生態(tài)效益補(bǔ)償”基礎(chǔ)上增加森林碳匯補(bǔ)償政策。

作者：曾以禹吳柏海周彩賢陳峻崎單位：國(guó)家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心北京市林業(yè)碳匯工作辦公室