探求地區財政稅收比重的完善范文

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非稅收入的增長不僅對實現地方政府財政收支平衡、促進經濟社會發展發揮重要作用，而且也說明地方政府在財政上對非稅收入的依賴程度越來越高。然而，非稅收入占比過高，會導致地方財政收入的可持續增長面臨困難，也會影響地方財政收入結構的合理性。由于非稅收入中有相當一部分受政策因素影響較大，相對于稅收收入，其穩定性較差，如土地有償使用收入以及國有資產轉讓、出售的一次性收入等均屬于來源不穩定、不可持續性的收入。如果財政收入增長的動力來源主要是非稅收入的非常規增長，即為不穩定收入，這種財政收入增長模式和結構現狀說明該地區財政收入內質差、彈性小、可持續增長后勁不足，政府對財政收入的調度統籌能力較弱。

一、“兩個比重”偏低的原因分析

欠發達地區“兩個比重”偏低的因素無外乎經濟因素、制度因素及管理因素等所致，其中經濟因素是主要的，包括經濟規模、經濟結構、經濟效益等，經濟決定財政，沒有經濟不發達而財政非常豐腴的地區，產業結構又是制約經濟發展的主要因素。筆者僅從以下幾個方面分析導致黑龍江省“兩個比重”偏低的原因。

1．產業結構不合理

黑龍江省產業結構不合理的特征尤其明顯，主要表現為:一是第一產業所占比重較高，導致部分稅收流失。2011年黑龍江省第一產業占地區生產總值的比重為12．7%，比全國平均水平10．2%高2．5個百分點，相當于比全國平均多250億元，不能提供稅收的增加值。二是第二產業比重過大，但是總量仍然偏低，經濟效益不高。黑龍江省經濟發展主要靠第二產業中的工業支撐，其中工業中石油天然氣開采業占到1/5強，是比較典型的“石油經濟”，近幾年來GDP中50%以上是由第二產業創造的，高于全國49%的平均水平，所占比重分別高于遼寧0．5個百分點、高于吉林7．7個百分點。但工業中加工業、制造業增加值約占30%，僅為全國60%的平均水平的一半，且多為初加工產品，制造業水平也總體偏低，不利于工業增值稅的發展。三是第三產業規模偏小。第三產業的發展反映一個地區的經濟發達程度，也是地方稅收的主要來源，與地方稅收有著很強的關聯性。黑龍江省第三產業一直處于較低水平，2011年黑龍江省第三產業所占比重37．5%，比全國平均水平43%低5．5個百分點，比遼寧省低2．4個百分點，比吉林省低4．7個百分點，在全國排名比較靠后，這嚴重制約了地方主體稅種營業稅的發展。

2．經濟運行質量不高

一個地區的經濟發展活力決定市場經濟的發展程度。黑龍江省是較晚退出計劃經濟體制的省份，如今的市場化程度仍然比較低，對市場經濟的適應能力比較差，從而導致經濟運行質量不高。

(1)非國有經濟所占的比例偏低。改革開放以來，按照社會主義市場經濟的發展要求，黑龍江省加大企業改制力度，發展非國有經濟，取得了一些可喜的成績。但是與其他省份比較仍然是總體規模小，對經濟貢獻率偏低。“十一五”末期全省私營工業企業僅有2366個，是浙江省的近1/20，接近遼寧省1/7，甚至比吉林省低35．2%;全省私營工業企業實現工業總產值1805．1億元，不僅大大低于發達地區，而且在東北三省中也是最低的。主營業務稅金及附加、利潤總額、本年應交增值稅等其他經濟指標都遠遠低于發達省份，見表4。

(2)企業發展能力不強。企業是經濟發展的基本細胞，是經濟持續發展的直接動力。從工業企業經濟指標來看，資本積累率是反映投資者投入企業資本的保全性和增長性的指標，黑龍江省僅為5．9%，分別低于遼寧、吉林14．4和13．9個百分點，表明企業的資本積累較少，企業的抗風險能力、持續發展能力較弱;總資產增長率是衡量企業資產規模增長變化情況的，體現企業在生產經營中不斷擴大生產能力、更新技術、保持持續發展的后勁，黑龍江省僅為4．8%，分別低于遼寧、吉林13．7、9．3個百分點，并處于全國的末尾，低于全國平均水平13．9個百分點。企業規模增長的抑制，將對企業發展后勁產生抑制作用。2010年全省工業企業數只有4596個，是浙江省工業企業總數的7．1%，比相鄰的吉林省低25．6%。全省工業企業實現工業總產值9535．2億元，不僅大大低于發達地區，而且比遼寧省低27．2%，比吉林省低73．7%;而且其他經濟指標也極低，如主營業務稅金及附加、利潤總額、2010年應交增值稅都遠遠低于發達省份，見表5。

(3)企業贏利水平差。地方稅收受企業經濟效益的影響較大，特別是企業所得稅，直接取決于企業的盈利狀況。從近幾年黑龍江省經濟運行的實際情況看，企業效益尤其是國有大中型企業效益低下，產銷不對路，產品積壓，負債嚴重，有產值無稅收，欠稅嚴重等現象在國有大中型企業普遍存在，致使所得稅稅源萎縮，直接影響了地方稅收收入的增長。首先是生產成本上升導致虧損增加。由于黑龍江省農業生產和工業生產中部分行業成本上升，虧損額增長較快，油、電等能源價格調整也造成個別行業生產成本大幅增加，虧損加劇，導致地方工業增加了經濟運行的不穩定因素，使得利潤額明顯降低;其次是產品附加值較低。黑龍江省自然資源豐富，由于長期以來大量資金和勞動力不斷投向自然資源的開采，導致開采失控，形成過度競爭，致使利潤空間大大縮小，稅源萎縮。而加工業科技含量和附加值相對較高，單位產品創造的稅收也多，但黑龍江省加工業嚴重滯后，并且加工業中仍然是初級產品、粗加工產品多，高附加值、高科技含量的產品少，單位產品創造的稅收收入仍然偏低，一定程度上制約了黑龍江省稅收收入的增長。

3．工業經濟占經濟總量的份額較少

2010年黑龍江省地區生產總值達到10368．6億元，其中工業增加值4608．27億元，總量上在全國排名靠后，工業增加值占地區生產總值的44．4%，見表6、表7。增值稅、企業所得稅等是地方稅收的主要稅種，它主要受經濟性因素和體制性因素的影響，企業的經濟效益越高，稅收收入越多。黑龍江省工業企業的增長缺乏后勁與活力，雖然收入的絕對值逐年提高，但比重在逐年下降，個體私營經濟作為新的經濟增長點，在部分縣市呈下滑趨勢;涉外經濟以其高增幅在地區財政收入中起重要作用，但大多數市縣沒有涉外企業或涉外經濟，收入所占比重過小。

4．現有財政體制制約

多年來，黑龍江省一直存在著央企所得稅轉移性流失數量過大的問題。如“十一五”期間大慶油田年均實現利潤1000億元左右，應交所得稅250億元上下，按國家稅法規定央企所得稅留給地方的比重應在40%～50%之間，黑龍江省每年應分成100億元以上，但由于大慶油田形成的企業所得稅全部列為中央財政收入，從而使得企業所得稅年均至少流失百億元(石油央企所得稅地方未分成，全國僅有黑龍江和山東兩省)，約占地方財政收入的1/10。此外，資源稅從量計征部分也大量減少了黑龍江省的稅收收入。如國家資源稅從量計征(每噸石油提取10－30元)已經延續了近40年，比照國際慣例從價定率(5%～10%)和國家對新疆石油資源稅按5%稅率從價計征方式，黑龍江省石油資源稅2011年應征收上百億元，而按照現行的從量定額辦法僅為15億元，比從價定率至少少征80億元。如果再加上仍在從量計征的煤炭、天然氣等礦產資源稅，黑龍江省每年資源稅實際減收上百億元，約占全省年均稅收的1/5。

5．稅收征管不到位

加強稅收征管，減少稅收流失，實現應收盡收才能保證在一定稅源基礎之上地方稅收增長和“兩個比重”的提高。這些年來盡管地方稅收保持了良好的增長勢頭，但是受地方稅零星分散、難征難管、征管手段落后、人力不足、人員素質不齊以及行政干預、執法不嚴、公民納稅意識差等多種因素影響，地方稅收的增長受到了限制，影響了“兩個比重”的提高。

(1)對小稅種的管理重視不夠。一些稅務部門不能自覺地把稅收工作的出發點置于全省經濟發展的大局之中，注重抓稅收總規模，造成重大稅、輕小稅，對小稅種重視不夠。在稅收工作考核上，以考核稅收任務完成情況為主，把分稅種考核置于次要地位，甚至不對分稅種情況進行考核，導致一些小稅種征收不到位。這種狀況“十二五”以來有所改觀，今后應該進一步得到重視。

(2)稅源監控不到位，征管手段滯后。目前，地稅部門雖然建立了稅源監控體系，但基本上是數字的填制和匯總，停留在企業提供的報表上，不能對稅收進行全方位的監控。在基層稅務部門，由于征收力量有限，不能逐戶核實數字的真實性，監控的企業也存在稅收的流失。特別是商業零售、餐飲、娛樂、交通運輸及其他服務業，點多、面廣，現金結算多，稅務部門缺乏有效的監控手段，只能靠稅務干部上門了解情況，征管手段的科技含量不高，再加上人員有限，征收管理難以到位。

(3)信息化建設滯后，管理手段不適應形勢發展。近年來，黑龍江省地稅系統信息化建設雖然取得了初步成效，但系統內稅收信息化聯網還不到位，與國稅系統、工商、銀行等部門尚無法聯網，距真正意義上的信息化管理還很遠。特別是在征收一線，地方稅收管理只是借助簡單的計算機管理，未能建立起現代手段的稅源監控預警、跟蹤管理和信息共享系統，稅收管理的質量和效率遠不能適應經濟發展和稅收管理的需要，客觀上使一些小稅種增收的潛力難以挖掘。

(4)地方政府重視程度不夠，部門配合不力。地方政府沒有專門的綜合協調機構從中協調各部門對稅收工作的支持，對稅務部門的關注度不夠。“代征代管”是稅收管理的重要手段，需要部分職能部門全力配合才能做到應收盡收。但一些部門從本部門的利益出發，對“代征代管”存在消極應付的現象。

(5)電子商務的出現為稅收征管帶來新的挑戰。以無紙化、無址化為主要特征的電子商務活動，給稅收征管帶來新的課題，一是無賬可查;二是跨國跨省歸誰管轄，已經成為稅收流失的主要原因。

二、提高“兩個比重”的對策建議

1．努力培養稅源，壯大財政實力

從這些年我國財政收入增長變化可以看出，我國財政沒有采取增加稅收的政策，而主要是通過經濟的發展，把經濟規模做大，把經濟效益提高，在此基礎上加強征管，提高“兩個比重”。黑龍江省在提高“兩個比重”的思路上首先要依托經濟發展，即:第一，培育新的經濟增長點。主要是建立政府引導和企業主導相結合的產業集群發展機制。產業集群具有專業化和地理聚集的特征，這種發展模式會給地區經濟發展帶來外部經濟效應、低成本優勢和創新優勢。結合黑龍江省具體省情，可以重點發展農產品深加工業、石化工業、旅游業和高新技術產業。第二，優化產業結構。GDP總值的增加主要依靠產業結構的調整，結合主導產業，經濟結構優化要實現“四化”:一是農業的深加工化，加快農業產業化步伐，鼓勵發展優質、生態、安全的現代農業，支持建立綠色、無公害農產品，以及有機食品優勢產業帶，并以良種工程建設為重點，加強農業產業鏈開發，大力發展農畜產品深加工;二是工業的新型化，在推進工業化進程中，必須走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的集約化道路，實現可持續發展;三是服務業的現代化，加快對金融、電信、交通、教育、旅游等行業改革，加快培育大型流通企業，推動生產性服務業發展;四是高新技術產業的信息化，大力推動節能環保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等產業發展。第三，提高經濟運行的質量和效益。一是深化國有企業改革，提高企業經濟效益，降低存貨比例，提高固定資產投資效益;二是發展非國有經濟，實現各種經濟成分優勢互補;三是積極發展互利互惠的多雙邊經貿關系，不斷拓展新的開放領域與空間。

2．選好主體稅種，加強地方稅體系建設

地方稅體系建設中，最核心問題是地方主體稅種的選擇，它是地方財政收入的主要來源，是國家參與國民收入分配最主要的形式，為地方政府履行職能提供了穩定的收入來源。黑龍江省在地方稅體系建設中應實行“長短結合、有主有輔”的建設模式。第一，在“營改增”之前營業稅仍應成為現階段地方稅體系中主體稅種的首選。黑龍江省正處于經濟起飛階段，GDP連續多年快速增長，為第三產業的發展創造了廣闊的空間，與此密切相關的營業稅也將有較大的增長空間。加強營業稅征管，必將有力地促進黑龍江省“兩個比重”的發展壯大。第二，財產稅是替補。以財產稅為地方主體稅種是許多實行分稅制國家的通例，黑龍江省應逐步培育財產稅成為地方稅系的主體稅種。財產稅與其他稅種比較起來優點較為突出，其收入穩定，稅基寬，增長潛力大，稅負不易轉嫁，對經濟扭曲作用小。第三，培植資源稅。黑龍江省是資源大省，培植資源稅有利于提高“兩個比重”。一是擴大資源稅征稅范圍，對一切開發利用資源的企業和個人均征收;二是改從量為從價計征，按照市場價格征收;三是適當提高資源稅的征收標準(稅率)。加強地方稅收體系建設，必須堅持主體大稅與“群體”小稅齊抓共管，即稅收收入上應堅持既要抓主體大稅，又要抓“群體”小稅的增長方針。

3．廣開渠道，挖掘替代財源

在稅收收入之外，黑龍江省也可順應發展的需要，通過其他途徑合理籌劃，挖掘財源。第一，彩票公益金收入。中國當代彩票業正式誕生于1987年，目前，我國彩票有福利彩票和體育彩票兩個體系，經國務院批準，從2005年，彩票發行所獲得的彩票公益金在中央與地方之間，按50∶50的比例分配。隨著彩票公益金使用范圍的擴大，彩票的社會性、公益性得到了更好的體現，彩票在國家財政對國民收入進行再分配的過程中扮演更加重要的作用。彩票的資金籌集功能在不斷攀升的彩票公益金上得到了很好的體現。隨著我國經濟的發展，城鄉居民收入水平的不斷提高，人們參與社會公益事業的積極性也不斷提高，福利彩票和體育彩票收入迅速增長，彩票公益金也在不斷增加。自2010年起，中國彩票的年發行額以每年高達30%的速度遞增，預計2012年將達3000億元，相當于中石油、中石化、中海油三巨頭的年凈利潤之和。第二，國有資源(資產)有償使用收入。一是完善礦產資源有償使用制度，實行煤炭資源有償取得，對新老探礦權、采礦權，一律收取探礦權、采礦權價款;二是完善土地、水資源等有償使用制度，全面實行土地使用權出讓招標、拍賣、掛牌制度，將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算管理，提高新增建設用地有償使用費征收標準;三是加強公共資源有償使用收入管理，積極探索公共資源的有效管理方式，將戶外廣告權、汽車號牌使用權、公交線路經營權、旅游景區特許經營權等進行公開招標拍賣或有償出讓，取得收入納入財政預算管理。

4．充分利用政策，爭取中央財政的轉移支付

(1)資源枯竭城市轉移支付。按照《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》精神，經國務院批準，2007年起中央財政設立資源枯竭城市財力性轉移支付，支持資源枯竭城市化解社會管理和公共服務等領域的歷史欠賬，促進可持續發展，2007—2010年，中央財政共下達資源枯竭城市財力性轉移支付168億元。黑龍江省是全國最大的資源型省份，在13個市地中有七個因資源而立的市地。根據《2012年中央對地方資源枯竭城市轉移支付資金管理辦法》(財預〔2012〕305號)，“中央對地方資源枯竭城市轉移支付的補助對象為經國務院批準的各批次資源枯竭城市，以及參照執行資源枯竭城市轉移支付政策的城市。”伊春市、大興安嶺地區于2008年被列入首批資源枯竭城市名單，七臺河、五大連池市(森工)則于2009年被列入第二批資源枯竭城市名單，這些城市均可申請中央政府資源枯竭城市轉移支付。被納入資源枯竭城市轉移支付范圍的城市第一輪補助期限為四年，四年后根據國務院有關部門對資源枯竭城市轉型情況的評估結果，轉型沒有成功的城市繼續延期五年;轉型成功的城市按照上一年補助基金分三年給予補助，補助比例分別為75%、50%和25%。此外，黑龍江省本身也可以對其他資源枯竭城市進行轉移支付，并以此獲取中央政府的配套資金。

(2)商品糧轉移支付(產糧大縣獎勵資金等)。從2005年起，中央財政制定《中央財政對產量大縣獎勵辦法》(財建〔2005〕153號)，對產糧大縣進行獎勵，從150億元緩解縣鄉財政困難轉移支付資金中拿出55億元對全國800多個產糧大縣進行獎勵，以后每年獎勵資金都有一定程度的增加。2009年4月國務院通過了《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020)》，決定加大中央財政對產糧大縣的獎勵力度。建立健全產糧大縣利益補償制度，完善獎勵資金與產量、調出糧直接掛鉤的聯動辦法，促進糧食生產與財力同步增長。《關于加快轉變東北地區農業發展方式建設現代農業的指導意見》(國辦發〔2010〕59號)中也提到“健全糧食主產區利益補償制度”。《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》(中發〔2012〕1號)提出“健全主產區利益補償機制，增加產糧(油)大縣獎勵資金”。作為我國重要的商品糧基地，也是商品糧調出量最多的省份，黑龍江也應積極參與，申請商品糧轉移支付，為黑龍江省農業發展提供資金支持。

(3)國家重點生態功能區轉移支付。按照黨的十七大關于推進主體功能區建設的精神，中央財政從2008年起，開始實施國家重點生態功能區轉移支付，2008—2010年，中央財政共下達國家重點生態功能區轉移支付430億元。《關于印發〈2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法〉的通知》(財預〔2012〕296號)中提出“中央財政逐步加大對國家重點生態功能區的轉移支付力度，并對其他重要生態功能區域給予適當補助。”并特別提出，對“不在上述范圍的其他重要生態功能區域所屬縣給予引導性補助，對開展生態文明示范工程試點的市、縣給予工作經費補助，對生態環境保護較好的地區給予獎勵性補助”。

結合《黑龍江省主體功能區規劃》，黑龍江省限制開發區域的國家重點生態功能區包括大小興安嶺森林生態功能區和三江平原濕生態功能區，還可以開辟其他的生態環境保護項目，這既有利于提高“兩個比重”，也有利于改善黑龍江省生態環境，為其他產業發展創造條件。此外，黑龍江省還應爭取省以下財政轉移支付制度試點。財政部《關于印發〈2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法〉的通知》(財預〔2012〕300號)中指出，“為促進省以下推進基本公共服務均等化，對省以下均等化努力程度前五位的地區，按照當年測算該地區轉移支付額的一定比例給予獎勵。”“兩個比重”是開展政府工作的物質基礎，應積極籌劃，合理開拓財源，為欠發達地區經濟和社會可持續發展提供資金支持。

作者：張少杰單位：黑龍江大學教育科學研究院