私募基金行為監(jiān)管研究范文
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摘要：近年來私募基金發(fā)展迅速，在滿足居民財富管理需求、優(yōu)化金融資源配置和服務(wù)實體經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，私募基金各類不規(guī)范運作、損害投資者合法權(quán)益的行為頻繁出現(xiàn)，行為監(jiān)管亟待加強。全國第五次金融工作會議明確提出要“加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，首次強調(diào)行為監(jiān)管，并將其作為強化金融監(jiān)管的重點方向。按照問題導(dǎo)向，文章運用“具體情況具體分析”的方法論，對行為監(jiān)管的相關(guān)理論及我國監(jiān)管部門在私募基金行為監(jiān)管方面的實踐與探索進行了系統(tǒng)梳理，分析了現(xiàn)階段私募基金行為監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，并根據(jù)監(jiān)管實踐提出了加強私募基金行為監(jiān)管的具有可操作性的對應(yīng)舉措。
關(guān)鍵詞：私募基金；行為監(jiān)管；金融消費者保護
一、行為監(jiān)管理論概述
1.行為監(jiān)管的概念及內(nèi)涵。1995年，英國經(jīng)濟學(xué)家邁克爾•泰勒提出金融監(jiān)管雙峰理論，使得人們開始關(guān)注行為監(jiān)管。焦瑾璞提出，行為監(jiān)管根植于雙峰監(jiān)管理論，著重于監(jiān)管部門保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定和消費者合法權(quán)益保護，而實施的更加微觀的區(qū)別于審慎監(jiān)管的持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管過程，從維護市場有序競爭角度監(jiān)管金融機構(gòu)的行為。曾剛、賈曉雯、李愛君等認為，行為監(jiān)管是指監(jiān)管部門制定公平公正的制度規(guī)則，對市場交易行為及金融機構(gòu)的經(jīng)營活動進行監(jiān)管，致力于降低市場交易中的信息不對稱，推動金融消費者保護及市場有序競爭目標的實現(xiàn)。金融市場發(fā)展不斷加快，產(chǎn)品和服務(wù)日益豐富，金融消費者越來越多。而金融產(chǎn)品不同于普通商品，其專業(yè)性、復(fù)雜性、高風(fēng)險性及買賣雙方信息不對稱的特性，使得金融消費者相較于專業(yè)金融機構(gòu)的弱勢地位更加突出。因此，監(jiān)管部門在監(jiān)管價值取向上給予金融消費者區(qū)別對待，既能體現(xiàn)救濟弱者思想，也能體現(xiàn)公平正義原則，體現(xiàn)了行為監(jiān)管的價值正當(dāng)性。與此同時，監(jiān)管工作的重要目標是維護金融市場秩序、提高金融資源配置效率，而有效的行為監(jiān)管可以促進金融機構(gòu)合規(guī)運作、金融消費者權(quán)益得到保護，提高資源配置效率，促進金融市場健康發(fā)展，更好服務(wù)實體經(jīng)濟和居民財富管理需求，體現(xiàn)了行為監(jiān)管的價值目標。
2.行為監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)尤其是市場失靈理論和信息經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展，為金融監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。行為監(jiān)管在一系列理論基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展和完善，已基本形成一套較為嚴密的監(jiān)管理論。信息經(jīng)濟學(xué)理論。信息經(jīng)濟學(xué)證明了金融市場存在缺陷，且其缺陷根源在于信息不完備和不對稱，市場參與者難以搜集和處理充分的信息以進行決策。監(jiān)管部門有責(zé)任采取措施減少金融市場中的信息不完備和不對稱，盡量解決逆向選擇和道德風(fēng)險，優(yōu)化資源配置。市場失靈理論。金融市場由于其復(fù)雜性、信息不對稱性、逐利性和風(fēng)險性等特性，以及金融消費者可能存在的集體非理性特征等，決定了不能適用自由競爭原則，更可能存在市場失靈。作為市場“守夜人”的金融監(jiān)管可以糾正市場失靈，促進市場公正和效率，提高社會福利。行為金融學(xué)理論。行為金融學(xué)從微觀個體行為已經(jīng)產(chǎn)生這種行為的心理等動因來解釋、研究和預(yù)測金融市場的發(fā)展，并尋求不同市場主體在不同環(huán)境下的決策行為。金融機構(gòu)、金融消費者均存在反應(yīng)不足、羊群效應(yīng)、信息流串等非理性特征，加之交易的復(fù)雜性，很容易出現(xiàn)心理和行為上的偏差，進而演變成集體行為的偏差。公共物品及外部性理論。金融市場由于其特殊的脆弱性、弱有效性、高風(fēng)險性等特點，容易因運作不善導(dǎo)致金融危機或經(jīng)濟危機、積聚成龐大的經(jīng)濟成本或機會成本，具有極大的負外部性。以庇古稅為代表的公共政策手段和以科斯定理為代表的產(chǎn)權(quán)理論，均認為需要通過外部效應(yīng)內(nèi)部化以解決負外部性問題。金融行業(yè)特殊的狀態(tài)和影響力，往往需要監(jiān)管部門將外部成本內(nèi)部化，介入糾正負外部效應(yīng)。
3.行為監(jiān)管的必要性分析。長期以來，特別是經(jīng)過歷次經(jīng)濟危機和金融危機的洗禮后，各國金融監(jiān)管更加關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險防范、逆周期監(jiān)管調(diào)整，監(jiān)管指標更加側(cè)重于金融機構(gòu)在風(fēng)險控制、合規(guī)管理和穩(wěn)健經(jīng)營等方面的能力，審慎監(jiān)管理論和實踐不斷深化發(fā)展。但實踐中，在監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和金融消費者三方博弈中，被忽視的往往是行為監(jiān)管和金融消費者保護。2008年金融危機以后，各國監(jiān)管部門和許多國際組織從金融危機中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，開始認識到在金融工具不斷創(chuàng)新、交易結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜等趨勢下，僅靠審慎監(jiān)管關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險和金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營是不夠的，金融產(chǎn)品的復(fù)雜性使得市場參與者難以正確認識產(chǎn)品的特征和風(fēng)險，無法做出審慎投資或交易決策；同時，行為監(jiān)管的缺失將會影響審慎監(jiān)管的有效性，影響金融市場的穩(wěn)定并阻礙金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。有效的行為監(jiān)管，可以提高金融消費者的行為理性和風(fēng)險防范意識與能力，糾正其系統(tǒng)性行為偏差，增強其對金融市場的信心，這是維護金融市場穩(wěn)定和金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的基石。由此，各國重新審視基于新古典經(jīng)濟學(xué)的市場競爭和行業(yè)自律、特別是市場原教旨理論和政策框架，不斷改革監(jiān)管理念、完善監(jiān)管體系、強化行為監(jiān)管，將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管一并作為危機后金融監(jiān)管改革的重點。我國在金融市場深化發(fā)展、金融產(chǎn)品與服務(wù)日趨復(fù)雜、金融消費者專業(yè)知識和風(fēng)險意識難以跟上金融創(chuàng)新步伐、金融行業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任愈發(fā)緊迫的同時，行為監(jiān)管的重要性和緊迫性日益突出。
二、我國私募基金行為監(jiān)管實踐與探索
1.我國私募基金監(jiān)管歷程及監(jiān)管框架體系。私募基金在我國已有20多年的發(fā)展歷史，但過去相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)主要由發(fā)展改革部門和科技部門以推進發(fā)展為主，缺門檻、缺監(jiān)管、缺規(guī)則、缺約束的問題長期存在。2013年6月，新《基金法》和中央編制辦明確將各類私募基金納入證監(jiān)會監(jiān)管。隨后，證監(jiān)會于2014年4月成立專門的私募基金日常監(jiān)管部門，專職履行私募基金監(jiān)管職責(zé)，不斷結(jié)合私募基金特點探索不同于持牌金融機構(gòu)的監(jiān)管方式，搭建起行政監(jiān)管與自律管理相結(jié)合的監(jiān)管框架體系及系統(tǒng)內(nèi)外“多位一體”監(jiān)管協(xié)作體系，對私募基金實施適度監(jiān)管和底線監(jiān)管。截至2018年3月底，納入監(jiān)管范圍的私募基金管理人23400家，私募基金71040只，管理規(guī)模12.04萬億元，從業(yè)人員24.26萬人，社會認可度和重要性逐步提高。
2.我國在私募基金行為監(jiān)管方面已有諸多實踐。行為監(jiān)管體現(xiàn)在我國私募基金領(lǐng)域，即從維護私募基金行業(yè)有序競爭和秩序穩(wěn)定全局出發(fā)，督促私募基金管理人及其從業(yè)人員誠實守信、謹慎勤勉，保護投資者合法權(quán)益，增強投資者信心。第一，私募基金行業(yè)立法與規(guī)章制度設(shè)計體現(xiàn)行為監(jiān)管思路。陸續(xù)出臺的新《基金法》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》等法律規(guī)章及一系列行業(yè)自律規(guī)則，搭建起基本完備的私募基金行為監(jiān)管規(guī)則體系，強調(diào)了責(zé)任主體在產(chǎn)品推介銷售、適當(dāng)性管理、糾紛解決、信息披露等方面的責(zé)任義務(wù)，強化了監(jiān)管部門在監(jiān)督檢查、執(zhí)法處置等方面的規(guī)定，在法律法規(guī)上給予投資者傾斜性保護。第二，監(jiān)管部門內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置凸顯了對行為監(jiān)管的重視。證監(jiān)會專職的私募基金日常監(jiān)管部門，在私募基金審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管方面承擔(dān)了首要職責(zé)。與此同時，單獨設(shè)立的投資者保護局致力于開展投資者教育、指導(dǎo)糾紛調(diào)解，在保護投資者獲得準確有效信息、合法權(quán)益不受損害等方面日益發(fā)揮重要作用。雙方在私募基金監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)協(xié)作不斷深化，共同促進行業(yè)穩(wěn)健、有序發(fā)展。第三，行為監(jiān)管的主要行動取得積極成效。一方面，證監(jiān)會不斷加大私募基金檢查執(zhí)法力度，先后組織開展7次大規(guī)模專項檢查執(zhí)法和清理整頓行動，以及大量的風(fēng)險個案檢查、非法集資處置等工作，已對近400個存在違法違規(guī)行為、侵害投資者合法權(quán)益的私募基金管理人及其從業(yè)人員進行處理處罰，并通過新聞會向社會通報具體情況，不斷凈化市場環(huán)境。另一方面，證監(jiān)會開展了一系列法規(guī)政策宣傳和投資者教育保護工作，促進投資者了解投資知識、認識投資風(fēng)險、理性作出投資決策，并引導(dǎo)投資者通過投訴舉報、糾紛調(diào)解、司法途徑等方式維護自身合法權(quán)益。
三、我國私募基金行為監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)分析
近年來，私募基金欺詐發(fā)行、誤導(dǎo)銷售、利益輸送、挪用資金等侵害投資者合法權(quán)益的金融亂象和行為風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)，既反映出當(dāng)前行業(yè)秩序亟需引導(dǎo)規(guī)范，也側(cè)面暴露出行為監(jiān)管的有效供給不足。
1.私募基金行業(yè)普遍存在較多問題與風(fēng)險，有待從嚴規(guī)范、加強引導(dǎo)。（1）從歷次檢查執(zhí)法情況看，行業(yè)違規(guī)行為較為普遍。在資金募集環(huán)節(jié)，向不特定對象公開宣傳推介、向非合格投資者募集資金、未進行適當(dāng)性管理等問題層出不窮；在投資運作環(huán)節(jié)，挪用或侵占基金財產(chǎn)、未按合同約定投資、進行利益輸送、未向投資者披露基金運作信息等問題時有發(fā)生；在公司治理方面，內(nèi)部管理和風(fēng)險控制制度不健全或執(zhí)行不到位、合規(guī)風(fēng)控人員配備不足、缺乏內(nèi)部制衡與外部監(jiān)督機制等，為穩(wěn)健經(jīng)營留下隱患。（2）從日常監(jiān)管和風(fēng)險排查發(fā)現(xiàn)的情況看，行業(yè)風(fēng)險依然高發(fā)頻發(fā)。一是以私募基金名義的非法集資大案要案頻發(fā)，失聯(lián)、跑路現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及投資者人數(shù)和投資金額不斷攀升，行為模式更加復(fù)雜隱蔽；二是私募股權(quán)基金投資期限較長，在經(jīng)濟下行、項目端出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險或資金周轉(zhuǎn)困難時，容易發(fā)生流動性風(fēng)險和違約事件；三是部分私募證券基金進行高杠桿運作操縱市場、內(nèi)幕交易甚至“抬轎子”“老鼠倉”等，涉嫌利益輸送和非法獲利；四是部分私募基金為獲取巨額利潤而罔顧高風(fēng)險，擅自違反合同約定改變基金投向或資金用途，遺留糾紛隱患。（3）從私募基金行業(yè)特點看，有些客觀矛盾有待解決。一方面，私募基金流動性不足、估值難度大、封閉期較長，具有高度的專業(yè)性、復(fù)雜性、風(fēng)險性，投資者的專業(yè)分析、風(fēng)險判斷、定價能力和監(jiān)督作用處于劣勢，部分私募基金管理人容易忽視經(jīng)營中的受托理財職責(zé)和誠信謹慎義務(wù)，難以平衡好逐利性和責(zé)任義務(wù)之間存在的利益沖突。另一方面，私募基金采用非公開的宣傳推介方式，通常外部性、公眾性較之其他金融產(chǎn)品不突出，更多表現(xiàn)為“人合”信用，容易影響投資者的理性判斷以及知悉私募基金投資運作情況，信息不對稱更嚴重。
2.我國私募基金正式納入監(jiān)管時間不長且缺乏成熟理論指導(dǎo)，行為監(jiān)管存在許多短板與不足。（1）法律法規(guī)和信用體系不夠完善。私募基金行為監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定散見于不同的法律或規(guī)章，法律層級較低、處罰力度較小、威懾力不足、協(xié)調(diào)難度較大，且部分內(nèi)容不明確、不具體、不適用，效力往往不足，而《合同法》《民法通則》等法律未給予處于劣勢地位的投資者以傾斜性保護。另外，信用是私募基金行業(yè)的基礎(chǔ)和根本，當(dāng)前我國法制環(huán)境和信用環(huán)境不夠成熟，社會信用體系建設(shè)滯后，整體誠信水平不高，行業(yè)聲譽約束機制尚未形成。（2）行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的關(guān)系仍需捋順。雖然資本市場監(jiān)管把保護中小投資者放在重要位置，但是長期以來“重審慎監(jiān)管、輕行為監(jiān)管”，機構(gòu)行為失范、風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)、投資者權(quán)益受到損害的現(xiàn)象時有發(fā)生。行為監(jiān)管的必要性愈發(fā)突出，但其與審慎監(jiān)管在監(jiān)管理念、目標、原則、內(nèi)容、方法、手段等方面存在很多不同，如果處理不好兩者關(guān)系將會埋下風(fēng)險隱患，須尋求兩者關(guān)系的有機平衡，實現(xiàn)協(xié)同配合、統(tǒng)一發(fā)展。（3）保護投資者權(quán)益的監(jiān)管理念仍待矯正。私募基金首先建立起合格投資者制度，相較于其他金融產(chǎn)品的投資門檻很高，部分人由此認為私募基金投資者均具有風(fēng)險識別和承擔(dān)能力，不屬于投資者保護范疇。此外，在行業(yè)風(fēng)險防控和投資者權(quán)益保護之間的取舍中，往往選擇妥協(xié)和犧牲投資者，其實質(zhì)是基于金融安全穩(wěn)定視角的監(jiān)管目標的延伸，監(jiān)管理念需要進一步調(diào)整完善。（4）監(jiān)管手段、資源不足與日益繁重監(jiān)管任務(wù)之間的矛盾突出。目前私募基金行為監(jiān)管大多是事件驅(qū)動型的運動式監(jiān)管，缺乏有效的早期干預(yù)。同時，私募基金行業(yè)機構(gòu)數(shù)量多、市場化程度高、業(yè)務(wù)創(chuàng)新速度快，但監(jiān)管人手不足、資源嚴重緊缺，原有的監(jiān)管手段、監(jiān)管方法跟不上監(jiān)管工作需要和行業(yè)快速發(fā)展的情勢，適應(yīng)私募基金行業(yè)特點的、不同于傳統(tǒng)持牌機構(gòu)的監(jiān)管方式仍在探索過程中。（5）監(jiān)管協(xié)調(diào)協(xié)作機制需要進一步優(yōu)化完善。私募基金非法集資、失聯(lián)跑路等惡性事件時有發(fā)生，監(jiān)管部門缺少相應(yīng)的風(fēng)險處置手段，而地方政府承擔(dān)打擊非法集資、維護區(qū)域金融穩(wěn)定的最終責(zé)任，手段豐富但動力不足，目前監(jiān)管部門難以對地方行為監(jiān)管及金融消費者保護工作進行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督。
四、構(gòu)建符合我國國情的私募基金行為監(jiān)管體系
私募基金行為監(jiān)管應(yīng)認真貫徹黨的、全國第五次金融工作會議精神，著眼于促進私募基金管理人規(guī)范經(jīng)營、投資者合法權(quán)益得到保護，在尊重微觀市場主體活力和行業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，采取更主動的、介入式的深度監(jiān)管，不斷傳導(dǎo)監(jiān)管理念和監(jiān)管壓力，建立行業(yè)聲譽約束機制，提升行為監(jiān)管效率，這也是維護市場有序競爭、公平正義的應(yīng)有之義。
1.完善監(jiān)管法規(guī)體系，夯實行為監(jiān)管制度基礎(chǔ)。從中長期考慮，在現(xiàn)有法律法規(guī)中細化完善私募基金管理人規(guī)范執(zhí)業(yè)經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定，明確行為監(jiān)管依據(jù)，穩(wěn)定投資者權(quán)益保護預(yù)期，織密扎緊法制化籠子。從長期看，統(tǒng)一資產(chǎn)管理行業(yè)行為監(jiān)管和投資者權(quán)益保護的相關(guān)規(guī)定，打消碎片化的行為監(jiān)管制度安排，避免政出多門、紛亂龐雜、晦澀難懂，提升法律層級，提高規(guī)避監(jiān)管的成本。
2.完善監(jiān)管理念，更加重視行為監(jiān)管。全國第五次金融工作會議提出的“加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，為優(yōu)化完善監(jiān)管機制和監(jiān)管理念提供了方向和遵循。應(yīng)在強化審慎監(jiān)管的同時，將行為監(jiān)管和投資者權(quán)益保護放在更加突出的位置，共同成為深化金融改革、強化金融監(jiān)管的重要支柱之一。同時，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式、豐富監(jiān)管手段、完善監(jiān)管工具，推進科技化輔助監(jiān)管，實現(xiàn)私募基金“募、投、管、退”的全流程、無死角監(jiān)管覆蓋，提升行為監(jiān)管的針對性和效率效果。
3.加強私募基金行為檢查執(zhí)法，強化違法違規(guī)懲戒效應(yīng)。一方面，加大檢查執(zhí)法的廣度、深度、力度，嚴厲打擊擾亂市場秩序和損害投資者合法權(quán)益的行為，提高行為監(jiān)管的震懾力和權(quán)威性，促使行業(yè)不敢違規(guī)、不想違規(guī)。另一方面，建立完善行業(yè)信用積累、管理、運用、約束機制，引導(dǎo)行業(yè)以信用立身、實現(xiàn)信用自治，強化行業(yè)誠實守信、合規(guī)經(jīng)營的內(nèi)生動力，營造公平公正、有序競爭、良性發(fā)展的行業(yè)環(huán)境。
4.加快優(yōu)化完善制度機制，強化各方監(jiān)管協(xié)作。一方面，探索建立科學(xué)合理的行業(yè)分類分級評價制度，對不同等級的私募基金管理人進行差異化監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。另一方面，統(tǒng)籌各方在私募基金行為監(jiān)管方面的職責(zé)定位，在人員、資源上予以傾斜，加強橫向監(jiān)管協(xié)作。另外，進一步在縱向上清晰界定地方金融管理部門的監(jiān)管范圍與監(jiān)管權(quán)，在規(guī)制建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、風(fēng)險處置等方面加強分工協(xié)作，建立完善監(jiān)管動態(tài)調(diào)整機制。
5.加強投資者宣傳教育與保護，提升投資者信心。通過多種形式和渠道宣傳私募基金政策法規(guī)、投資風(fēng)險和典型案例等，將投資者權(quán)益保護關(guān)口前移，構(gòu)建投資者教育長效機制。同時，建立完善多元化、多層次的糾紛解決機制，暢通監(jiān)管部門、仲裁機構(gòu)、司法機構(gòu)的投資者維權(quán)渠道，并充分發(fā)揮社會公眾和中介機構(gòu)的監(jiān)督約束作用。
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作者：王鵬飛
