高新區轉型發展的動因與建議范文

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《南通大學學報》2015年第五期

高新技術開發區在江蘇改革開放和經濟發展中發揮了突出作用，以國家級和省級高新區為代表的一大批高新區在經濟發展方面創造的輝煌業績，使江蘇區域經濟打上了明顯的園區經濟烙印。[1]目前，江蘇的各類高新區既要接受新的率先發展使命，又面臨著嚴峻的現實困境，所以需要從產業、空間、管理等多方面實現轉型發展，開展“再次創業”。

一、江蘇高新區發展承載的使命

江蘇高新區在落實區域發展戰略，促進區域經濟持續穩定健康發展方面承載著較多的使命，這些使命會對高新區發展提出更高的要求，從而呼喚高新區實現轉型發展。首先，高新區轉型發展是江蘇轉變發展方式、保持經濟穩定增長的內在要求。隨著科學發展觀的深入人心，社會各界對于加快轉變經濟發展方式的現實緊迫性形成了廣泛共識，轉變發展方式成為改革與發展的主線。作為江蘇最大經濟增長極的高新區，在粗放型發展方式下取得了巨大的成就，并且在保增長方面承載了更多的期望。這就要求高新區率先完成自身的經濟發展方式轉型，提升自主創新績效，為全省經濟發展方式轉變提供經驗和動力支持。到2014年9月，江蘇國家級高新區實現的地區生產總值和工業總產值分別占全省總量的13.1%、17.2%。也就是說，一旦國家級高新區完成了發展方式轉變，就意味著全省轉變經濟發展方式的任務完成了超過十分之一。同時，由于高新區對于其他區域的引領示范和輻射帶動作用，高新區全面完成了轉變方式的任務之后，全省轉變經濟發展方式進程將全面步入加速期。轉變經濟發展方式本身就是高新區轉型發展的題中應有之意，而高新區的轉型又將引領和推動全省的經濟發展方式轉變。因此，無論是高新區“二次創業”的“四位一體”定位，還是“三次創業”的“五位一體”定位，均將高新區定位為“轉變發展方式的重要引擎”。這就最雄辯地說明了高新區轉型對于經濟發展方式的重要意義。其次，高新區轉型發展是江蘇率先基本實現現代化的重要推動力量。

江蘇已經全面開啟了率先基本現代化的新征程，率先基本現代化涉及經濟、政治、科技、文化、社會、人等方方面面，要順利完成預定目標，必須充分調動各方面的積極性，形成現代化建設的強大合力。高新區是江蘇經濟的增長極、自主創新和高新技術產業的戰略高地，高新區轉型發展能夠直接或間接促進多項現代化指標的達成。例如，從研發經費支出占GDP比重、高新技術產業產值占規模以上工業產值比重、自主品牌企業增加值占GDP比重、萬人發明專利擁有量、每萬勞動力中研發人員數、每萬勞動力中高技能人才數等基本現代化指標看，高新區無疑是最突出的主力軍，其合計權重達13%。同時，高新區與所在城市的融合發展，還能夠促進人民生活水平和城鎮化率的提高，產值規模較大的高新區實施低碳發展有助于降低單位GDP能耗和二氧化碳排放強度，高新區的生態化轉向有利于改善生態環境。[2]此外，江蘇高新區特別是蘇南的國家級高新區本身就是現代化示范區建設的重點，其面向現代化的轉型發展不僅能夠為現代化進程提供更多的創新支持，而且能夠對其他區域的現代化產生引領和示范作用。再次，高新區轉型發展是江蘇實施創新驅動戰略、建設創新型省份的根本要求。江蘇在“十二五”發展規劃中就已經把創新驅動確定為推動科學發展的核心戰略，把科教與人才強省戰略確定為經濟社會發展的基礎戰略。實施創新驅動戰略的先決條件是有強大自主創新能力和發達高新技術產業，而高新區無疑最有條件率先實施創新驅動戰略，應該成為創新驅動戰略的先行者。[3]同時，從創新型省份建設來看，高新區也同樣承載著重要的使命。江蘇對于率先建成創新型省份提出了明確的目標要求，即“到2015年，實現自主創新能力大幅提升、科技進步貢獻份額大幅提升，全社會研發投入占地區生產總值的比重達到2.5%，科技進步對經濟增長貢獻率達到60%以上”。

顯然，要完成創新型省份建設的既定目標，無論是自主創新能力還是科技進步貢獻率抑或研發投入比重，高新區都應該是主力軍。然而，從現實情況來看，江蘇的許多高新區不僅無法帶動所在區域的創新驅動發展，甚至自身都無法擺脫原有發展模式的束縛，無法真正實現創新驅動。因此，只有完成高新區自身的轉型發展，才能充分發揮高新區在實施創新驅動戰略中的作用，為創新型省份建設做出更大的貢獻。最后，高新區轉型發展能夠為江蘇全面深化改革提供探索平臺和試驗樣本。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》開啟了新一輪全面深化改革的序幕，所確定的改革目標和改革思路對于高新區轉型發展具有重要的指導意義。同時，高新區本身也是一種結構完整的行政經濟區域，其轉型發展本身也是一項系統全面的綜合改革，所積累的改革經驗對江蘇全面深化改革具有重要借鑒意義。高新區本身就是一種承擔先行先試任務的政策特區，在高新區轉型發展中采取的一些改革舉措，對本區域內部所有合乎條件的主體適用，但是對區域外部的適用狀況需要另行考量。經過二十多年的發展，人們對于高新區的這種制度特權已經認可并適應了。一方面，特殊改革舉措在高新區的試驗，不會引發區域不公平的爭議；另一方面，一旦產生負面效應也可以較便捷地消除和彌補。因此，高新區的轉型發展可以為全省提供最好的全面深化改革的試驗田。特別是由于高新區所具有的一些相對于其他區域的獨特之處，使其能夠更加便捷地完成一些深化改革的任務。例如，高新區的產生與發展主要依靠政府力量的支持，但是區內主要的產業形態是高新技術產業，主要的企業形態是民營高新技術企業和外資企業，市場經濟發育程度較高，因而高新區同時受到政府和市場兩種機制的強力推動，屬于最接近“強政府”與“強市場”格局的區域。[4]在這樣一個區域內，顯然更有可能在發揮市場的決定性作用的同時，更好地發揮政府的作用。高新區在清晰界定政府與市場的邊界、處理好政府與市場關系方面的經驗探索，對于全面改革具有明顯的借鑒意義。再如，高新區具有清晰的產業定位，對于市場準入有一定的限制，并且外資企業占有相當比重，因此，應該在轉型發展中率先推出清單管理；高新區是科技與金融結合較為密切的區域，科技體制改革和金融體制改革中一些新的舉措能夠以轉型發展為契機在這里先行試驗；高新區是具有清晰的政策邊界的獨特區域，財稅、教育、醫療衛生等領域的敏感性改革舉措，也可以在轉型發展過程中先試點，后推廣。

二、江蘇高新區轉型發展面臨的現實困境

從江蘇高新區的發展實踐來看，在高新區的數量不斷增加、質量層次不斷提升的過程中，仍面臨較嚴重的現實困境。這些困境倒逼高新區加快轉型發展。一是資源環境瓶頸約束日益嚴峻，倒逼高新區加快轉型發展。盡管江蘇高新區創新要素集聚水平不斷提高，但是由于高端創新要素總量嚴重稀缺，而且自主培育周期較長、外部引進競爭激勵，特別是隨著創新、創業需求的快速擴張，高端創新要素供給不足已經成為江蘇高新區發展的嚴重瓶頸。先從土地資源看，土地資源的利用和供給狀況直接決定著高新區發展的物理空間，但是對于江蘇的許多高新區而言，土地資源已成為發展的嚴重瓶頸。一方面，土地集約化利用程度低，單位土地面積的產出偏低。截止2014年，江蘇還有不少高新區已利用土地僅占已征用土地的60%以下，總的容積率僅為0.6左右，平均每平方公里土地的GDP不到2億元。另一方面，土地供給形勢整體偏緊，很多高新區已經很難得到新的工業用地供給，致使龍頭項目和優質項目無法開展。再從人才資源看，雖然當前人才資源規模不斷擴大，不同層次的創新、創業領軍人才數量也穩步增加，但是仍然無法滿足現實需要，各地愈演愈烈的人才爭奪戰也從另一個方面折射出了高端人才嚴重緊缺的問題。部分高新區甚至對高端人才進行掠奪性招聘，只注重引進和擁有高端人才的數量，卻忽視人才效用的發揮，相當數量的高端人才處于聘而不用的狀態。同時，江蘇高新區經歷了20多年的粗放式增長，已經對資源環境造成了比較嚴重的破壞，環太湖的水質受到嚴重污染，酸雨概率超過5000，大氣污染嚴重，已經成為高新區發展的一個沉重卻難以放下的包袱。因此，克服日益嚴峻的資源和環境的瓶頸約束是高新區發展的重要仟務，而這個任務必須通過加快轉型發展才能完成。從某種意義上說，資源和環境的瓶頸約束越嚴重，高新區就越有推動轉型發展的壓力。二是高新區之間的同質化惡性競爭激烈，倒逼高新區加快轉型發展。江蘇為數眾多的高新區集中分布在有限的土地上，地理鄰近性降低了高新區之間的稟賦差異，卻也提高了高新區之間相互學習模仿的便捷性，導致高新區之間同質化競爭十分激烈。

愈演愈烈的優惠政策和配套資源競爭，一方面提高了資本要素的邊際收益，降低了創新要素的比較收益，加速了資本流入的速度，導致資本要素對創新要素的替代和驅逐，弱化了園區通過自主創新推動轉型發展的能力；另一方面降低了產業進入門檻，促成相對稀缺的資本裹挾著部分非高新技術產業進人園區，擠占了有限的發展空間，制約了高新區發展。同時，由于產業定位模糊，不少高新區企圖囊括各類戰略性新興產業，導致產業結構雷同，大多數高新區不僅在相似的產品市場競爭，而且在相似的要素市場競爭，模仿創新和技術引進成為企業競爭策略的首選。因此，園區規模越大、產業增長越快，這種同質化的惡性競爭越激烈，越難以形成真正的自主創新。改變這些不合理的競爭行為和后果，必須加快高新區轉型發展的步伐。三是利益分割侵蝕協同創新績效，倒逼高新區加快轉型發展。高新區向高水平發展往往需要具有全局性影響的重大創新成果的推動，但是重大創新成果的產生又需要多種主體、多種資源的協調合作。當前，協同創新已經成為創新活動的主流模式，但是江蘇高新區的協同創新機制尚不健全，具有不同利益取向的政府、企業、高校、科研機構在面對重大創新課題時很難進行精誠合作，特別是跨區合作更加難以開展。即便是在政府的“拉郎配”之下啟動了協同創新，其創新績效也難盡如人意。高新區之間的低水平競爭，不僅使其難以整合創新資源和共同關鍵技術，而且使其無法圍繞轉型發展中的共性問題進行合作創新。各自為政的高新區的本土企業無法通過協同創新取得重大技術突破，也就無法與跨國公司抗衡，在技術獲取戰略上只能采取跟隨戰略或者進行低水平的國際合作，接受跨國公司的技術轉移和擴散，進而接受跨國公司主導的價值鏈低端鎖定格局。可見，江蘇高新區在協調創新方面的缺陷，不僅使其無法在自主創新道路上取得關鍵突破，更使其難以形成自主創新的良性循環，無法在轉型發展的道路上獲得充足的動力并自主掌握前進的方向。為此，必然要求高新區加快轉型發展。四是缺乏具有國際競爭力的龍頭企業，倒逼高新區加快轉型發展。在完善的區域創新體系中，企業是自主創新的主要主體，而在具有國際競爭力的高新園區中，既有為數眾多的具有高成長性的中小創新企業，又有一定數量的具有國際影響力的大型企業集團。目前，江蘇已經具有相當數量的中小創新企業。例如，蘇州市共有1108家企業經備案確認為江蘇省科技型中小企業，南京高新區102家高新技術企業中共有97家企業被認定為江蘇省科技型中小企業。[5]但令人遺憾的是，中小創新企業的素質良莠不齊，相當部分中小創新企業的成長性較差，并且不斷有中小創新企業由于融資瓶頸、市場萎縮、惡性競爭、信用危機而破產退出，而能夠順利度過成長期步入成熟期的中小創新企業較少，能夠成長為具有國際競爭力的大企業的更少。盡管培育具有國際競爭力的龍頭企業一直是江蘇高新區發展的重要目標，并且在創新型園區建設指南中也明確列出了百億級企業集團的指標，但是龍頭企業的數量和國際競爭力都亟待大幅提升。為了有效地改變高新區缺乏具有國際競爭力的龍頭企業的現狀，必須通過加快推進轉型發展，來有效地提升高新區企業的自主創新能力，從而在高新區培育出大批具有國際競爭力的龍頭企業。

三、從多方面采取對策，促進高新區轉型發展

促進高新區轉型發展，是一項復雜的系統工程，需要從多方面采取有針對性的對策措施。第一，加強規劃引導，頂層設計與摸著石頭過河相結合。高新區轉型發展實質上是一個全面的改革創新過程，其順利開展既需要政府規劃的頂層設計，又需要市場導向的基層探索。黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”。這一精神對于高新區轉型發展尤其適用。一方面，鮮明的政府主導特征使得高新區轉型發展更容易得到政府的規劃支持，而且轉型發展的復雜性也突出了加強頂層設計的必要性；另一方面，高新區直接以創新為主要任務，各類創新資源匯集，創新意識和創新能力先進，在摸著石頭過河方面具有理念、資源、能力等多重優勢，更容易探索出高新區轉型發展的有效路徑。高新區制定科學的轉型發展規劃，對轉型發展的指導思想、重要意義、目標任務、職能定位、重點任務和組織領導作出正確部署，為轉型發展進程提供指導依據。這要求，既制定全省統一的高新區轉型發展總體規劃，對高新區轉型發展全局進行調控，又制定每個高新區的轉型發展具體規劃，解決高新區轉型發展中的具體問題；既制定中長期的轉型發展規劃，描繪轉型發展的宏偉藍圖，又制定近期的行動計劃，扎實推動轉型發展的具體進程。在規劃制定和實施過程中要注意兩個問題，即注意各級各類規劃之間的有機銜接，防止規劃沖突對于轉型發展合力的侵蝕；注意保持規劃目標和思路的動態適應性，及時根據變化的內外條件對高新區轉型發展規劃作出優化和修訂。高新區尊重人民群眾的首創精神，充分調動各類創新主體參與高新區轉型發展的熱情，依托群眾的智慧和力量，推進高新區的轉型發展。相關政府部門要廣開言路，認真聽取社會各界對于高新區轉型發展的意見，拓寬群眾參與高新區轉型發展的渠道，保障人民群眾在高新區轉型發展中的合法權益，凝聚轉型發展的合力。第二，完善創新要素的支撐體系，讓一切創新源泉充分涌動。高新區轉型發展從根本上還是要依靠自主創新來實現，而自主創新離不開一系列創新要素的支撐。也就是說，只有通過構建完善的要素支撐體系，不斷集聚大量高質量的創新要素，并且將創新要素的創新潛力發揮出來，轉化為現實的自主創新能力和自主創新成果，才能真正為高新區的轉型發展提供不竭的動力支持。

高新區轉型發展需要人才、資金、技術、土地、信息、制度、文化等多重要素支持，并且在不同時期對于不同要素的需求強度和需求特征存在顯著差異，但是總體上，對于大多數有形要素的需求特征基本都是絕對數量和質量層次的雙提升，而對于大多數無形要素的需求特征基本都是差異化和效率化的平衡。江蘇高新區在轉型發展過程中應立足自身要素稟賦條件，針對面臨的突出要素瓶頸，揚長補短，構建完備的要素支撐體系；同時，完善各類要素市場，發揮市場機制在創新資源要素配置中的決定性作用，提高各種創新資源要素的使用效率。一是在人才要素方面，高新區應該加大人力資本投資力度，構筑區域高端創新人才高地；打破戶籍、編制和社會保障的制約，建立健全區域人才市場體系，促進人才的自由流動；加快推動股權激勵、職業生涯管理的實施步伐，完善激勵約束機制，提高人才的創新積極性。二是在資金要素方面，高新區應該發揮財政先導資金的作用，引導民間資本參與重大自主創新攻關項目和基礎設施建設項目；培育發展高新技術產業風險投資，拓寬創新企業的融資渠道；為中小創新企業提供信用擔保，鼓勵發展針對小微企業的金融服務；積極利用外商直接投資，合理引導外資的空間分布和產業分布，使其成為高新區轉型發展的積極推動力量。三是在技術要素方面，高新區應該堅持走自主創新道路，通過完善官產學研一體化機制，形成一批具有自主知識產權的重大技術創新成果；健全技術產權交易市場，完善技術入股的實施方案，促進技術要素的優化配置。四是在土地要素方面，高新區應該堅持土地資源的集約開發利用，優先保證重大自主創新項目的用地需求；注重發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，允許高新區根據轉型發展需要在規劃區域外儲備土地。五是在信息要素方面，高新區應該建設統一的信息數據庫和網絡平臺，定期高質量的市場信息、科技信息和政策信息，并提供定向訂制的信息服務；完善信息共享機制，促進信息要素的使用效率。六是在文化要素方面，高新區應該建設以創新為導向的園區文化，營造鼓勵創新、寬容失敗的文化氛圍；引導企業建設以創新為內核的組織文化，使創新內化為經濟主體的自發行為。第三，建設多元化的載體和平臺，支持轉型發展的順利推進。高新區轉型發展最終要落實到產業發展、企業發展和自主創新上，因此，順利實現高新區轉型發展的既定目標，必須打造多元化的載體和平臺。

載體和平臺建設的基本原則是形式多樣、內容全面、特色鮮明、效率顯著，不僅能夠引領高新區的產業結構轉型升級，而且能夠幫助高新區的企業持續構筑市場競爭優勢，還能夠為各類自主創新活動提供重要平臺。一是在產業載體建設方面，高新區應該清晰確定園區的重點產業定位，在高新技術產業和戰略性新興產業領域選擇一到兩個細分產業進行重點培育，形成特色化的主導產業；加快調整產業結構和空間布局，增強不同產業鏈條之間的聯系效應，打造高水平產業集群，依托集群優勢推動產業的創新發展。二是在組織載體建設方面，高新區應該加大對中小微創業企業的扶持力度，培育數量眾多、分工明確、聯系緊密、富有創新熱情的中小企業群，夯實高新區轉型發展的企業基礎；注重大型企業集團對于高新區轉型發展的主導作用，選擇部分技術優勢和市場優勢明顯且具有一定規模的高新技術企業進行重點培養，對其開展品牌營銷、資本運營提供強力支持，培養一批本土的大型龍頭企業，每個園區打造一到兩個超大型的高新技術企業集團；改革法律、會計、管理咨詢、科技服務等中介組織的發起設立制度，提高專業化水平，健全中介服務組織的信用管理體系，降低高新區的進入門檻，培育成熟的中介服務市場，為高新區的轉型發展提供優質的中介服務支持；加強行業協會、同業商會等非營利性中介組織建設，明確功能定位，理順其與政府、與市場主體的關系，搭建企業與政府、顧客溝通的橋梁，推動市場主體之間的合作，在高新區轉型發展中發揮潤滑劑的作用。三是在創新平臺建設方面，高新區應該立足高新區轉型發展的目標和重點，圍繞自主創新的規律和要求，構建多層次、多功能的高新區創新平臺體系，并且理順各類平臺的關系、整合各類平臺的功能，提升高新區自主創新平臺的水平。這要求高新區針對不同類型的自主創新活動，構建技術自主創新平臺、管理自主創新平臺、制度自主創新平臺、組織自主創新平臺、文化自主創新平臺、產業自主創新平臺；針對自主創新的功能需求，構建人才開發服務平臺、硬件資源共享服務平臺、知識信息共享服務平臺、知識產權綜合服務平臺、成果轉化服務平臺、戰略咨詢服務平臺、科技金融服務平臺、公共政策服務平臺、應急管理服務平臺。第四，推動體制機制的改革創新，突破轉型發展的關鍵難題。江蘇高新區轉型發展既具備一系列優勢條件，又面臨諸多制約因素，特別是在長期的全面轉型發展過程中會不斷遇到許多新情況、新問題和新任務。因此，加強體制改革和機制創新，揚長避短，及時化解面臨的制約因素和突出問題，是推動江蘇高新區轉型發展的關鍵。高新區管理體制的改革創新既是高新區轉型發展的目標取向和重要內容，又是推動高新區轉型發展的重要制度動力，它所確定的體制框架將決定著其他所有制度體系的內容架構和運行效率。

[8]因此，高新區首先必須牢牢抓住剛剛開啟的新一輪全面深化改革的有利契機，加快推動管理體制改革，合理界定政府和市場在高新區的作用邊界，明確作為政府代表機構的高新區管委會的職能范圍和權力邊界，在保留必要的監管職能之外，充分簡政放權，減少對市場的干預，將工作重心轉向綜合服務，解決創新主體的后顧之憂，提升自主創新效率，真正形成服務導向的園區管理體制。同時，高新區還要針對轉型發展的關鍵難題，因地制宜地探索有效的應對機制。一是利益協調機制。高新區應該認真處理好地區之間、行業之間、企業之間、群體之間的利益分配問題，盡量避免出現阻礙轉型發展進程的群體性事件；綜合運用政府轉移支付和市場化交易等方式，對因支持高新區轉型發展而遭受損失的群體進行補償；建立全省統一的高新區轉型發展統籌協調機構，協調不同高新區之間、高新區與所在城市之間的利益分配問題。二是協同創新機制。高新區應該依托高新區的創新平臺和產業優勢，整合政府、高校、科研院所、企業等各方的優勢創新資源，圍繞科技發展前沿課題、產業經濟發展的核心共性問題、高新區轉型發展的重大現實需求開展聯合攻關，發揮協同創新的效率優勢，形成一批高水平的自主創新成果，為高新區的轉型發展提供動力支持。三是產城融合機制。高新區應該把握以人為核心的新型城鎮化的特征和要求，調整自身在城市發展中功能定位，主動融入城市的經濟社會發展，將高新區打造成為高水平的城市社區；依據城市發展的現實需要，調整自身的產業定位，在大力發展高新技術產業的同時，促進科技服務業和傳統服務業的協調共進和繁榮發展，提高產業功能對城市功能的支撐效率。[9]四是應急管理機制。高新區應該建立健全多層次的應急管理體系，提高危機應對效率，減少危機事件對自身轉型發展的負面影響；跟蹤國際政治、經濟、科技的發展走勢和自身轉型發展的實踐進程，對可能遇到的重大危機，及時做出預警；危機發生后，要保持信心透明，積極調動多方力量，制定科學的應對預案，及時最低。五是評價反饋機制。高新區應該根據世界一流高新區轉型發展的成功經驗和未來取向，結合實際，構建科學的高新區轉型發展評價指標體系，揭示自身轉型發展的方向和重點任務；定期委托第三方獨立機構對自身轉型發展的歷程做出客觀評價，并且將評價結構反饋給相關各方，共同探索下一步的改進思路；對自身轉型發展中的重大建設工程項目，要及時開展專門的評價反饋工作，及時做出優化調整，防止引發重大風險。

作者：劉繼紅 單位：江蘇第二師范學院