中美立法程序比較研究范文

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《湖北成人教育學(xué)院學(xué)報》2015年第二期

一、中美提出立法議案之比較

議會和代表機關(guān)的主要職能是制定、修改和廢止法律，因此，議員或者代表作為代議制國家代議機關(guān)的組成人員，便合理的成為立法提案主體。美國采用的是議員行使立法提案權(quán)，美國的憲法規(guī)定了只有參眾兩院的議員有權(quán)向國會提出立法議案，其他機關(guān)和人員均無權(quán)直接提出立法議案。在我國，《立法法》沿襲1982年《全國人大組織法》的規(guī)定，確定了全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、1個代表團、30名以上的全國人大代表聯(lián)名上述主體有權(quán)向全國人大提出議案，而向全國人大常委會提出議案的主體是：全國人大各專門委員會、全國人大常務(wù)委員會委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢、10名人大代表以上的聯(lián)名。從中美比較看來，由于政治制度的不同以及歷史因素的影響，可以說美國主體以議會為頭，中國以人大為頭兼具了行政機關(guān)、軍事機關(guān)、司法機關(guān)以及監(jiān)察機關(guān)。盡管如此的多元以及不同，但明顯兩個國家的政府以及政府首腦所行使的立法提案權(quán)，還是起到了重大作用以及占到了支配地位。且在主體行使權(quán)力的要求上，中美均對主體規(guī)定了限制性條件（差別甚微，于此不贅）。這些限定條件不僅對享有立法權(quán)力的立法機關(guān)和立法人員起到了制約作用，而且也保障了立法提案主體民主參加立法活動和依法行使權(quán)力。

二、審議提案之比較

（一）審議提案之主體提案所附帶列入議程的法律草案是審議機關(guān)對提案主要內(nèi)容審查和辯論的對象。審議的質(zhì)量反映了民主的質(zhì)量、未來成文法的質(zhì)量以及即將出臺之法律對社會產(chǎn)生的預(yù)期效果。可以說，審議直接關(guān)系到法律能否生效。作為民主憲政的重大體現(xiàn)，審議提案的程序居于立法程序中承上啟下的軸承地位，既體現(xiàn)了少部分意志通過協(xié)商、辯論、沖突、妥協(xié)成為共同意志的過程，又決定了最終法最后終局的社會效果。美國將這一任務(wù)交給議會及其代表機關(guān)體現(xiàn)了資本主義社會的所謂“民主憲政”，而我國通過各種會議交給人大及其常委會和主席團各代表團，充分了體現(xiàn)了我國的民主集中制。

（二）審議提案之客體審議提案會議審議的客體，即審議的文本，美國采用通告及解釋程序、評論程序等非正式程序、以及聽證的正式程序和協(xié)商程序?qū)ξ谋具M行審議，文本經(jīng)過議會協(xié)商審議，議員的提案只作為基礎(chǔ)草案供討論參考。而我國對此尚無明確的規(guī)定，這也是我國立法程序上的一個空缺，需要改進的地方，在實際操作中會產(chǎn)生草案適法瑕疵或者建設(shè)性不強等問題，對審議機關(guān)的工作效率和最后法案的出臺產(chǎn)生影響。

（三）審議的方式步驟而對于立法程序中最重要環(huán)節(jié)的程序，即審議方式以及時間規(guī)則，中美議會（人民代表大會）審議法律草案的基本方式不外乎為公開和秘密兩種。公開審議準許了社會公民，即非立法主體的成員旁聽，而秘密的審議方式，是由法定秘密方式（通常涉及軍事、外貿(mào)等主權(quán)方面問題）或者由十分之一的與會代表提出秘密審議提議，經(jīng)主持人同意而變?yōu)槊孛軐徸h形式的提議秘密方式組成。從世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代立法制度看，這兩種方式較為完備的涵蓋了審議方式所必須涉及的范圍，且在世界范圍內(nèi)各國也提倡了公開為主，以較為嚴苛的相關(guān)法律規(guī)定對秘密審議的兩種方式進行了限制，一定程度上還是保障了所有公民的知情權(quán)，反映了法制建設(shè)達到的一定高度。在公開審議制度方面，美國在除可能泄露機密、危害國家安全的議案之外，一般情況下立法聽證皆采取公開的形式。正式聽證程序在美國又被稱為“審判式聽證程序”，其顯著特點在于它是“準司法化”程序，即行政機關(guān)仿造法院的審判程序進行提交證據(jù)和詢問證人的聽證程序。所以，證據(jù)聽證是正式聽證程序的核心。除正式聽證程序之外，還有非正式聽證程序，非正式聽證程序的不同在于，該程序中的資料僅供行政機關(guān)參考，行政機關(guān)享有自由裁量的權(quán)力。因而，非正式程序形式更為靈活。在我國，會議審議是審議方式的最主要方式，而會議形式也是多元化的：作為人大審議方式的代表團審議，具有專業(yè)技術(shù)的有關(guān)專門委員會審議，統(tǒng)籌全局的法律委員會審議，分組會議審議、聯(lián)組會議審議以及準聯(lián)組會議審議的靈活使用。當然與美國正式非正式之分類似的，我國除立法主體組成人員以舉行會議方式進行的正式審議外，也有許多非正式審議方式，常見的審議方式還有調(diào)查、征求意見以及專題座談等。在與美國在審議方式的比較上，我國多元化趨勢較為明顯，靈活適用的特點突出，但不得不提的是，在效力以及成果上，還需完善。

（四）審議會議通過的效率探討從立法實踐出發(fā)，草案能否在堅持民主審議的原則上被及時通過，以實現(xiàn)立法效率，取決于利益團體以及各政治勢力（尤其是各政治黨派）在立法機關(guān)的結(jié)構(gòu)對比，以及依賴于立法機關(guān)成員是否具備一定的運用程序的專業(yè)法律素養(yǎng)。中美政治制度的不同決定了中美在立法實踐的效率上的有所不同，我國中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位以及政治協(xié)商制度，保障了我國在通過立法程序保障絕大多數(shù)人的利益，上升為國家意志的途徑上比美國較為順利，因不存在多黨輪流執(zhí)政以及各黨派之間的競爭關(guān)系，我國立法機關(guān)在利益上的直接沖突，不如美國國會黨派沖突那么明顯和繁多。但是，在立法機關(guān)組成人員的專業(yè)素養(yǎng)上看，還需進一步改進和提高。

三、表決法律草案和通過

（一）表決程序美國作為兩院制國家，其普通表決程序采用的兩院往返表決步驟，但我國就沒有此種方式，且我國因人口眾多，也沒有全民公決這一特別程序。審視中國的基本國情，全民公決這種特殊的方式僅僅只能存在于人口較少、公民參政程度極高的國家，如英美這些國家也很難做到法律草案的全民公決。全民公決毫無疑問的是以犧牲效率而換來的民主，在亟待解決法制建設(shè)問題的中國，顯然還不能采用這一方式。并且我國不采用兩院往返的方式，是由于我國不是兩院制的政治制度，立法主體并不嚴格的被劃分為多陣營，自然也就不存在陣營中的沖突，也就不需要居中調(diào)停協(xié)商。

（二）表決方式在表決方式上，中美并無太大差異，無非公開表決和秘密表決的兩種方式。當然從歷史發(fā)展潮流上看，各國均從秘密表決逐漸走向公開表決。在我國，在表決方式的法定上是有待完善的，我國的《憲法》、《立法法》、《全國人大組織法》以及《地方組織法》對表決方式規(guī)定較為寬泛，不夠具體明確。

四、中美兩國公布法律之比較

（一）公布主體美國采用國家元首公布法，這一公布方法也使得總統(tǒng)享有了否決權(quán)，即總統(tǒng)有權(quán)拒絕公布。我國憲法規(guī)定，凡全國人大及其常委會所表決通過的法律，一律由國家主席公布，但是中美并不是意義相同的元首公布方式，由于我國并不是三權(quán)分立的資本主義國家，我國國家主席的公布權(quán)并不享有否決權(quán)，并無實質(zhì)意義上的行政制約，僅僅是通過國家主席公布來彰顯國家法律權(quán)威的作用。

（二）公布期限、文字、方式以及生效期限我國對上述問題均無明確規(guī)定，僅僅對公布方式采用了主席令的方式，對生效期限雖無明確規(guī)定，但在立法實踐中一般根據(jù)實際需要來決定，這一定程度上發(fā)揮了立法效率，遵從了立法習(xí)慣，但一定程度上造成了司法實踐上的一些紕漏。立法也應(yīng)事無巨細，對此的明確規(guī)定也應(yīng)早日寫進憲法和立法法。

五、結(jié)束語

我國立法程序存在問題的原因是多方面的，問題的解決不可能一蹴而就。雖然，立法程序需要考慮各國具體國情，然而借鑒其他發(fā)達國家的成功經(jīng)驗對完善我國立法程序仍是有益的。通過綜合比較立法程序利弊得失，完善立法程序，擴大公民參與，建立有效的利益表達機制，才能使立法在經(jīng)濟、政治以及法制建設(shè)領(lǐng)域帶來更大效益。十八屆四中全會的召開，《立法法》修正案的成功通過都預(yù)示著我國法治建設(shè)的美好明天。

作者：田小滿單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院