監(jiān)管制度論文范文

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第1篇

隨著我國的金融市場(chǎng)對(duì)外資銀行進(jìn)一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多存少貸。在國內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營業(yè)獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉(zhuǎn)移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

（五）營運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動(dòng)資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)與流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。

（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)和客戶。事實(shí)上，這種不平等競(jìng)爭(zhēng)的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規(guī)范經(jīng)營而引發(fā)的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)更加開放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。

二、目前我國對(duì)外資銀行監(jiān)管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對(duì)利潤最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問題，其根本原因在于中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關(guān)鍵的問題在于沒有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。

經(jīng)過20年的探索和實(shí)踐，我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對(duì)性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國引進(jìn)外國資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營為東道國所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國金融管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對(duì)分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒有嚴(yán)格區(qū)分。除對(duì)申請(qǐng)者提出申請(qǐng)前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)外資銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，沒能作出具體的界定和規(guī)范。對(duì)于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對(duì)違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對(duì)外資銀行監(jiān)管的國際合作問題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒有實(shí)行國際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)“綜合監(jiān)管”問題只規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谖覈O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)者所在國家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請(qǐng)者提交所在國家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營受到母國的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈谋O(jiān)管有效結(jié)合起來，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。

（三）對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國還沒有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對(duì)滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對(duì)外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱耍艦橥赓Y銀行的不規(guī)范經(jīng)營提供了空間。隨著中國加入世界貿(mào)易組織，我國融入全球金融市場(chǎng)的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。

三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則

1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場(chǎng)一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開放本國的金融市場(chǎng)。中國加入世貿(mào)組織后，這些國際規(guī)則同樣將成為我國金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發(fā)展中國家的特殊待遇五個(gè)方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對(duì)最惠國待遇和國內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國可對(duì)金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國推行漸進(jìn)式的金融開放政策提供了依據(jù)。

開放金融市場(chǎng)，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國政府共同關(guān)心的議題。針對(duì)這一問題，巴塞爾委員會(huì)頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對(duì)外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會(huì)又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會(huì)，這就為我國以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。

總的來看，在世貿(mào)組織框架下，東道國對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求采取對(duì)等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對(duì)我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題，我國對(duì)外資銀行的開放采取了一種分階段漸進(jìn)的過程。與此相適應(yīng)，我國還不具備“平等一致、對(duì)等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時(shí)間內(nèi)，我國宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國家的外資銀行處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對(duì)等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對(duì)等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。

四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)

我國原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開放的需要。在這樣的背景下，國務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：

（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國際公認(rèn)的8%，以與國際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。

（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%”改為“注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。

（三）對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)人的條件，增加了一條：“申請(qǐng)人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請(qǐng)”，并要求申請(qǐng)人提供其所在國家或地區(qū)主管當(dāng)局對(duì)其申請(qǐng)的意見。這使得東道國監(jiān)管與母國監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來，切實(shí)體現(xiàn)了國際“綜合監(jiān)管原則”。

（四）對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對(duì)于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議

加入世貿(mào)組織后，我國應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國際通行的協(xié)議框架，針對(duì)我國金融開放和金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來說，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問題：

（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對(duì)資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對(duì)外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國際規(guī)范，對(duì)外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴(yán)格對(duì)外資銀行進(jìn)入的審批。針對(duì)外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡(jiǎn)化對(duì)代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對(duì)外國銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對(duì)外國銀行在國內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國內(nèi)經(jīng)營可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來，國際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行經(jīng)營構(gòu)成的威脅必須引起我國金融監(jiān)管部門的關(guān)注。《巴塞爾協(xié)議》充分考慮了金融市場(chǎng)客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對(duì)當(dāng)前的跨國銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對(duì)金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來。

（四）明確監(jiān)管部門的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。目前，我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門對(duì)外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門，又涉及職能監(jiān)督部門，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對(duì)外資銀行的測(cè)評(píng)和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有注冊(cè)外資銀行采取CAMEL評(píng)級(jí)制度，對(duì)外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審。在每次檢查后根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果給予外資銀行一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。

（五）進(jìn)一步明確外資監(jiān)管的國際合作，使外資銀行受到我國和母國監(jiān)管部門的雙重監(jiān)督，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際慣例和我國國情，我國可在外資銀行監(jiān)管的立法中規(guī)定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，而且這種監(jiān)管是建立在統(tǒng)一和綜合的基礎(chǔ)之上的。這樣既能體現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》中的“母國監(jiān)管”原則和“綜合監(jiān)管”原則，又能彌補(bǔ)外資銀行監(jiān)管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設(shè)立的程序方面，應(yīng)規(guī)定必須得到我國和母國監(jiān)管當(dāng)局的雙方同意。這樣就可以發(fā)現(xiàn)并阻止那些不穩(wěn)健經(jīng)營銀行的跨國設(shè)立，避免給我國帶來潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）完善外資銀行的退出機(jī)制。在加強(qiáng)對(duì)外資銀行設(shè)立和經(jīng)營過程立法的同時(shí)，還必須針對(duì)外資銀行的退出制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以避免外資銀行在退出時(shí)導(dǎo)致國內(nèi)金融市場(chǎng)的波動(dòng)，以及可能對(duì)其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體造成的損失。在對(duì)外資銀行監(jiān)管的過程中，要通過有效的監(jiān)管手段來保證法律的權(quán)威性。比如，限制外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展，避免外資銀行在我國境內(nèi)形成地區(qū)壟斷，維護(hù)我國境內(nèi)銀行的健康發(fā)展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實(shí)力的外資銀行進(jìn)來，并使其中的一部分存款保持在作為我國的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導(dǎo)向有益于我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門。

第2篇

論文關(guān)鍵詞：完善；工程質(zhì)量；監(jiān)督體系

“十一五”時(shí)期是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市發(fā)展的重要時(shí)期，為完成我國“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)，建設(shè)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更大的作用。要通過體制、.制度、科技創(chuàng)新，建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體系和市場(chǎng)體系，使各項(xiàng)工作都取得新成績、新突破，并走在全國建設(shè)系統(tǒng)的前列。為此，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年總體規(guī)劃，特制定我國建筑業(yè)2006-2010年發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃是我國建筑業(yè)和工程建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃，建筑節(jié)能和建設(shè)科技等規(guī)劃作為其專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下的具體化和補(bǔ)充，總體規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性，專項(xiàng)規(guī)劃更具有可操作性，兩者互為依托、相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成我國建筑業(yè)“十一五”期間發(fā)展的全面規(guī)劃.

一、建立健全工作質(zhì)量監(jiān)管體系的必要性

建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的中流砒柱，而提高工程質(zhì)量是我國建筑業(yè)的長期戰(zhàn)略方針。建筑工程是大型的綜合項(xiàng)目，其工程質(zhì)量問題不僅涉及到個(gè)人與財(cái)產(chǎn)的安全，而且還涉及到社會(huì)的穩(wěn)定。但是，目前該行業(yè)存在的問題還相當(dāng)嚴(yán)重，比較突出的問題之一是建筑工程質(zhì)量參差不齊。近年來，發(fā)生的一些重大工程質(zhì)量事故不但造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)影響。所以，加強(qiáng)工程質(zhì)最監(jiān)管力度刻不容緩。就目前工程質(zhì)量監(jiān)督管理中，我認(rèn)為還存在如卜幾中函待解決的問題:

(一)監(jiān)管工作手段單一，技術(shù)含金量低

20年來，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在質(zhì)監(jiān)手段方法上的發(fā)展創(chuàng)新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其組織機(jī)構(gòu)建設(shè)速度。20年過去了，監(jiān)督手段基本還停留在眼看、手摸、錘敲階段，即使增加了一部分現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)，也是有限的輔助手段，主要工作方法的革命并沒有完成。質(zhì)監(jiān)人員構(gòu)成不盡合理。大多數(shù)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)直接招聘應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)隊(duì)伍，表面上人員的學(xué)歷層次上了好幾個(gè)臺(tái)階，但因缺乏施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)人并未發(fā)揮出與其學(xué)歷相適應(yīng)的作用。質(zhì)監(jiān)在技術(shù)上的專業(yè)性尚未得到最大程度地體現(xiàn).因而也未能很好地實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督工程質(zhì)量的初衷。

(二)建筑市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，政府監(jiān)管服務(wù)功能有待加強(qiáng)

在市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出、政府各相關(guān)部門的監(jiān)管關(guān)系、建設(shè)單位的質(zhì)量安全責(zé)任、建筑務(wù)工人員的權(quán)益保護(hù)、市區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一管理、促進(jìn)新型市場(chǎng)主體發(fā)育和建筑節(jié)能等方面的法規(guī)制度還比較薄弱;在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法和監(jiān)管程度等方面，存在著“缺位”與“越位”問題;建筑市場(chǎng)秩序仍不夠規(guī)范，工程轉(zhuǎn)包、資質(zhì)掛靠、違法分包和招投標(biāo)中的圍標(biāo)、串標(biāo)等違法違規(guī)行為依然存在:對(duì)不同投資性質(zhì)的工程沒有形成不同方式和不同程度的監(jiān)管模式。

(三)工程質(zhì)最監(jiān)管體制尚不健全，與市場(chǎng)管理結(jié)合尚不到位

政府監(jiān)管水平尚待進(jìn)一步提高。監(jiān)管體制分散、部門之間條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，容易出現(xiàn)行政的越位、缺位和錯(cuò)位，造成部分工程逃脫監(jiān)管，極大地影響了行政效率:工程監(jiān)管模式單一，沒有形成針對(duì)工程的不同技術(shù)特點(diǎn)和投資屬性及不同質(zhì)量責(zé)任主體的多元化的工程監(jiān)管模式，難以提高監(jiān)管效率;對(duì)在建工程的質(zhì)量管理比較重視，而對(duì)既有工程質(zhì)量管理還處于空白，全壽命周期的質(zhì)量管理體制尚未形成:工程監(jiān)管較為粗放，沒有形成量化的評(píng)價(jià)體系;執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，部分法律法規(guī)沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。

(四)施工全過程安全份理和全方位監(jiān)管尚未全部落實(shí)，班任體系還份進(jìn)一步強(qiáng)化

1.政府監(jiān)管水平尚需進(jìn)一步提高。部分監(jiān)管部門工作主動(dòng)性、預(yù)見性差，對(duì)安全生產(chǎn)形勢(shì)分析不夠，對(duì)事故的防范措施不夠有力，政府監(jiān)管存在盲點(diǎn);未能合理組織利用建設(shè)系統(tǒng)各種管理資源和充分發(fā)揮各個(gè)管理層次、環(huán)節(jié)的整體效能，未形成安全生產(chǎn)的監(jiān)管合力;部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性不高，對(duì)違法違規(guī)行為和重大事故執(zhí)法不嚴(yán)、處罰不力，缺乏強(qiáng)硬的手段措施，對(duì)有關(guān)方面起不到震懾作用:在監(jiān)管體制方面，由于相關(guān)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)存在交叉，界定不清，各部門之間的關(guān)系沒有理順，安全監(jiān)管工作受到一定影響.

2.保障安全生產(chǎn)的有關(guān)環(huán)境急需改善。在市場(chǎng)環(huán)境方面，一些建設(shè)項(xiàng)目不履行法定建設(shè)程序，企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以及轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等現(xiàn)象，都直接影響安全生產(chǎn)的正常開展。施工安全形勢(shì)不容樂觀，建筑施工傷亡事故總量仍然偏高，“十五”期間共發(fā)生傷亡事故194起，死亡391人，其中二級(jí)重大事故5起。

二、工程質(zhì)量監(jiān)管體系的創(chuàng)斷思路

(一)研究和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉晚的任務(wù)

改革開放初期，全國呈現(xiàn)出大干快上的氛圍，作為代表政府的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)穩(wěn)定和提高當(dāng)時(shí)我國建設(shè)工程的質(zhì)量水平，起到了決定性的作用。但是，隨著我國建筑市場(chǎng)逐步走向成熟，建筑領(lǐng)域的法律法規(guī)日趨健全，工程監(jiān)理制度漸趨完善，一大批高水準(zhǔn)的施工企業(yè)己經(jīng)形成，全國尤其是北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)工程質(zhì)量水平，更多的是依托創(chuàng)新的監(jiān)管體系得到控制。因此。研鄉(xiāng)i和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉睫的任務(wù)。

1.巡查制度是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要運(yùn)作模式。如果說取消工程質(zhì)量核驗(yàn)，建立竣工驗(yàn)收備案制度，由對(duì)實(shí)體質(zhì)量的檢查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)責(zé)任主體質(zhì)量行為的抽查監(jiān)督，是進(jìn)入新世紀(jì)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的第一次大的轉(zhuǎn)變的話，逐步推行巡查制度可能是第二次轉(zhuǎn)變，也是第一次轉(zhuǎn)變的繼續(xù)深化。

由于工程建設(shè)任務(wù)量大、責(zé)任主體多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)主要采用巡查方式，而且應(yīng)當(dāng)是不定期、不告知的隨機(jī)巡查。質(zhì)量監(jiān)督人員到現(xiàn)場(chǎng)不是直接控制工程質(zhì)量或進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，而是為了發(fā)現(xiàn)責(zé)任單位主體的違法行為，并加以處罰，目的是確保企業(yè)和項(xiàng)目質(zhì)量保證體系的建立和正常運(yùn)行;質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隨機(jī)抽查，是在各方責(zé)任主體對(duì)實(shí)體質(zhì)量有合格結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)行，主要日的是復(fù)查。

筆者認(rèn)為，多年來沿襲的以項(xiàng)目為單位、定點(diǎn)監(jiān)督為主要方式的監(jiān)督做法存在不少弊端，有些質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)只注重對(duì)辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，而不愿意過問不辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)的項(xiàng)目，導(dǎo)致自覺守法的項(xiàng)目被反復(fù)檢查，而故意逃避監(jiān)督的行為反而無人查處。因此，實(shí)施巡查制度，既強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)工程各責(zé)任主體質(zhì)量行為的監(jiān)督，也在管理中進(jìn)一步體現(xiàn)了各責(zé)任土體對(duì)建設(shè)工程應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。

2，充分利用中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量做好工程質(zhì)量監(jiān)管。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，監(jiān)督管理工作應(yīng)及時(shí)調(diào)整思路，市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)的應(yīng)該交給市場(chǎng)，可以依靠中介機(jī)構(gòu)甚至社會(huì)監(jiān)督制約的，就要充分利用。也就是要充分體現(xiàn)《行政許可法》中所說的“四個(gè)優(yōu)先”原則。建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理五方責(zé)任主休，分別承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量責(zé)任，其質(zhì)量行為也是政府監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，隨著形勢(shì)發(fā)展，一方面應(yīng)將工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)、施工圖審查機(jī)構(gòu)也納入責(zé)任主體范圍，同時(shí)，幾方責(zé)任在層次上應(yīng)有所不同，在今后質(zhì)量監(jiān)管中更要逐步突出建設(shè)單位的第一責(zé)任。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中介機(jī)構(gòu)比較成熟的地區(qū)，要重視對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的支持，充分依靠、發(fā)揮它們對(duì)質(zhì)量監(jiān)督的技術(shù)輔助作用，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)其履行質(zhì)量責(zé)任情況的監(jiān)督力度，以此來達(dá)到施工圖設(shè)計(jì)文件以及實(shí)體質(zhì)量符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的目的。也就是說，政府工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)工程質(zhì)量作任何直接的合格評(píng)價(jià)，而是通過對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)所作合格結(jié)論進(jìn)行抽檢核查的方式來間接達(dá)到調(diào)控目的。

3.政府投資工程和非政府投資工程監(jiān)管方式應(yīng)有所不同。隨著投資主體的多元化，特別是國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對(duì)今后不使用政府資金的投資項(xiàng)目，一律不實(shí)行審批制度，而是改為核準(zhǔn)制和備案制，完全由投資方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”’后果，政府工程和非政府工程如何區(qū)別對(duì)待就成為擺在質(zhì)量監(jiān)督部門面前的一個(gè)課題.

對(duì)于政府投資丁_程和非政府投資工程的監(jiān)管方式應(yīng)該有所區(qū)分。對(duì)政府投資工程實(shí)施全過程監(jiān)督，感覺上監(jiān)督機(jī)構(gòu)是以政府投資工程業(yè)主的身份去進(jìn)行監(jiān)督，可能會(huì)出現(xiàn)建設(shè)單位游離于監(jiān)督范圍之外，并且也容易和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的工作角色混淆。因此，對(duì)于政府工程，層次監(jiān)督性質(zhì)的巡查制度應(yīng)該是今后的主要工作方式之一，另外，考慮增加代表政府進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)的環(huán)節(jié)，作為對(duì)建設(shè)單位工作評(píng)估的內(nèi)容可能也有其現(xiàn)實(shí)研究意義。國務(wù)院即將出臺(tái)《政府投資工程條例》，如何對(duì)政府投資工程實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督，我們應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研、明確職責(zé)。

(二)從單純注重施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全監(jiān)管，轉(zhuǎn)移到既注重施工現(xiàn)場(chǎng)又注重建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的質(zhì)量安全監(jiān)管，開掘監(jiān)管的深度

隨著專業(yè)化程度的提高，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維修等的劃分越來越具體，使建設(shè)監(jiān)管難度越來越大，衡陽衡州市場(chǎng)“11·3"事故和常德橋南市場(chǎng)“12·21"事故的發(fā)生，充分說明只注重對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全監(jiān)管，而忽視建設(shè)工程全過程監(jiān)管是極其危險(xiǎn)的。

所謂建設(shè)全過程，就是事前、事中、事后的整個(gè)過程，包括工程建設(shè)規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)審查、施工許可、工程監(jiān)理、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案、產(chǎn)權(quán)登記等所有建設(shè)程序和步驟。衡陽衡州市場(chǎng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)重違反法定建設(shè)程序，在沒有辦理規(guī)劃、施工許可證的情況下，擅自開工，而更為嚴(yán)重的是其開發(fā)商私下雇請(qǐng)有關(guān)人員擅自設(shè)計(jì)、施工，并降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在未經(jīng)工程竣工驗(yàn)收和消防驗(yàn)收的情況下攫自投入使用。因此，要遏制事故的發(fā)生，就必須加強(qiáng)建設(shè)工程全過程的監(jiān)管.

要規(guī)范工程參建各方質(zhì)量行為，從源頭抓起，從工程的招投標(biāo)、施工許可、資質(zhì)管理、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。要督促建設(shè)單位依法履行職責(zé)，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，履行合同約定，按照誰投資，誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的原則，認(rèn)真擔(dān)負(fù)起質(zhì)量安全責(zé)任，切實(shí)把好質(zhì)量安全關(guān):要督促建設(shè)單位和施工企業(yè)做好質(zhì)量安全保證體系的建立健全工作，嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量安全保證體系，做到質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)和制度健全，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文和規(guī)范，確保提供優(yōu)質(zhì)合格的建筑產(chǎn)品。

(三)從單純注重監(jiān)管行為，轉(zhuǎn)移到既注近監(jiān)管行為又注，監(jiān)管制度的創(chuàng)新，加大監(jiān)管的力度

目前，建設(shè)工程監(jiān)管通過采取日常巡查、隨機(jī)抽查、告知性檢查和強(qiáng)制性介入檢查等監(jiān)管方式，取得了一定的成效。但建設(shè)工程質(zhì)量安全不僅僅靠監(jiān)管，更重要的是要靠套好的制度來保證，努力建立質(zhì)量安全的長效機(jī)制，用制度引導(dǎo)，制度橄勵(lì)，制度約束，制度規(guī)范來保證質(zhì)量安全監(jiān)管到位。

1.是要完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。認(rèn)真制定勘查、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)質(zhì)量安全管理規(guī)范，把企業(yè)是否具有質(zhì)盆安全保證能力作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的必備條件.在保證建設(shè)上程質(zhì)量安全的前提下，規(guī)范和保障各方主體的權(quán)益。

2.是要逐步建立市場(chǎng)誠信機(jī)制。建立健令以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障的市場(chǎng)信用制度，形成建設(shè)工程市場(chǎng)信用體系。在加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全各方責(zé)任主體的不良行為記錄管理工作的基礎(chǔ)上，完善建設(shè)工程市場(chǎng)責(zé)任主體信用檔案，建立起建筑企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的信用檔案，全面接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)要進(jìn)一步完善企業(yè)質(zhì)量和安全行為評(píng)價(jià)體系，對(duì)企業(yè)的質(zhì)量和安全狀況進(jìn)行科學(xué)量化的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)用現(xiàn)代科技手段對(duì)企業(yè)資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的目標(biāo)。

3是要建立建設(shè)工程保險(xiǎn)制度。工程保險(xiǎn)就是用市場(chǎng)的手段來保證工程質(zhì)量安全的一項(xiàng)措施，通過工程保險(xiǎn)的引入可以促進(jìn)丁程質(zhì)量安全水平的提高，降低質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也促進(jìn)建設(shè)上程市場(chǎng)的誠信建設(shè)。

三、強(qiáng)化工程安全監(jiān)二確保工程質(zhì)量的重要組成部分

(一)健全施工安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和制度體系

按照建設(shè)部《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》的有關(guān)要求，完善建筑工程安全生產(chǎn)管理制度，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督行為.從資質(zhì)審查、招投標(biāo).施工許可、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，從規(guī)范施工單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)單位等多個(gè)主體，從整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、發(fā)展成建制勞務(wù)企業(yè)、改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活環(huán)境、減少最低價(jià)中標(biāo)對(duì)安全生產(chǎn)的負(fù)面影響等多個(gè)方面，形成覆蓋建筑市場(chǎng)各方責(zé)任主體，各級(jí)安全監(jiān)管部門和建設(shè)工程全過程的安全管理制度體系。使安全管理工作做到科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。超級(jí)秘書網(wǎng)

(二)施工現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管體系

進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)理單位的安全責(zé)任。根據(jù)《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程監(jiān)理?xiàng)l例》，切實(shí)落實(shí)監(jiān)理企業(yè)的安全責(zé)任。要督促監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高安全監(jiān)理業(yè)務(wù)素質(zhì)。細(xì)化監(jiān)理的安全責(zé)任，要求監(jiān)理企業(yè)把安全監(jiān)理內(nèi)容納入監(jiān)理規(guī)劃，并在審查施工企業(yè)相關(guān)資格、安全生產(chǎn)保證體系、安全與文明施工措施費(fèi)用使用計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)、安全技術(shù)措施、檢查危險(xiǎn)性較大工程作業(yè)情況，以及督促施工單位整改事故隱患等方面，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)管作用。要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理報(bào)告制度，支持監(jiān)理企業(yè)按規(guī)定履行安全監(jiān)理職責(zé)。

第3篇

一、美日保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較

（一）監(jiān)管主體的比較

保險(xiǎn)監(jiān)管的主體就是保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，各國不盡相同。美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行兩級(jí)多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險(xiǎn)局，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府法定保險(xiǎn)，如聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個(gè)州都被賦予監(jiān)管本州保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)力。美國聯(lián)邦保險(xiǎn)局與各州保險(xiǎn)局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險(xiǎn)公司必須獲得州保險(xiǎn)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)后方可在該州營業(yè)。為了對(duì)各州的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，1871年美國成立了全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險(xiǎn)立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。經(jīng)過保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴(kuò)充了全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級(jí)的保險(xiǎn)監(jiān)官機(jī)構(gòu)。

日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險(xiǎn)監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險(xiǎn)部，具體負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管工作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后日本金融危機(jī)加劇，金融機(jī)構(gòu)倒閉頻繁。為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨(dú)立性。

（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較

美日兩國保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容涉及諸多方面，其目的主要在于保證保險(xiǎn)公司的償付能力，維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。

1.對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管

就國內(nèi)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入而言，美日兩國差別不大。保險(xiǎn)公司只要具備一定的法律條件、財(cái)務(wù)條件、技術(shù)條件和其他一些必備的條件即獲得許可經(jīng)營業(yè)務(wù)。其主要差別在于對(duì)外市場(chǎng)準(zhǔn)入方面。在美國由州負(fù)責(zé)本州的保險(xiǎn)監(jiān)管工作。由于各州法律存在差異故做法有些不同。在國民待遇上，對(duì)跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場(chǎng)退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司在國民待遇上，對(duì)跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場(chǎng)退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題時(shí)，會(huì)干預(yù)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)以維護(hù)保險(xiǎn)公司的償付能力。視保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重程度，監(jiān)管人員可以對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行整頓或采取積極的監(jiān)控措施。如果這些措施無效，監(jiān)管人員可對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行兼并或拍賣。為了維護(hù)保單持有人的利益，各州一般設(shè)立保證基金，但其補(bǔ)償金額不會(huì)超過設(shè)定的上限。

日本在對(duì)外市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，一直限制競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格限制外國保險(xiǎn)公司的進(jìn)入。20世紀(jì)90年代后。在美國的壓力下日本逐步開放其保險(xiǎn)市場(chǎng)。1994年10月，日美第一輪談判達(dá)成協(xié)議，允許外國保險(xiǎn)公司通過申報(bào)制直接在日本營業(yè)。1996年10月日本新的《保險(xiǎn)業(yè)法》廢除了開業(yè)認(rèn)可制，采用申報(bào)制，并允許損害保險(xiǎn)公司通過子公司開展生命保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或是生命保險(xiǎn)公司通過子公司開展損害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在市場(chǎng)退出方面，在1996年新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施前，大藏省采取“保駕護(hù)航”式的監(jiān)管方案，對(duì)有問題的保險(xiǎn)公司進(jìn)行暗中協(xié)調(diào)，并強(qiáng)制要求其它保險(xiǎn)公司接管，故未出現(xiàn)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)事件。新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后，日本仿效美國對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)行以償付能力為中心的監(jiān)管，引入早期改善措施，促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)解決問題。由于新法案強(qiáng)調(diào)信息公開，客觀上加速了有問題保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)。

2.對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管

美國大多數(shù)的州實(shí)行。事先批準(zhǔn)的費(fèi)率監(jiān)管方式，即保險(xiǎn)公司的費(fèi)率在實(shí)施前必須獲得州保險(xiǎn)署批準(zhǔn)。另一些州在費(fèi)率方面允許保險(xiǎn)公司自由競(jìng)爭(zhēng)，以確定最佳費(fèi)率。相比之下，日本對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管比較嚴(yán)格，一般采取事先批準(zhǔn)的制度。

3.對(duì)償付能力的監(jiān)管

在美國，對(duì)償付能力的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)資本金和盈余的要求

保險(xiǎn)公司在開業(yè)前必須滿足州保險(xiǎn)署對(duì)資本金和盈余的最低要求，不同的州和不同的業(yè)務(wù)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，這只是一種靜態(tài)的要求，它無法適應(yīng)保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的要求。于是美國1992年通過了人壽與健康保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)資本法。1993年，財(cái)產(chǎn)與責(zé)任保險(xiǎn)的類似法律也得以通過。據(jù)風(fēng)險(xiǎn)資本法，當(dāng)保險(xiǎn)公司被調(diào)整后的總資本底于其風(fēng)險(xiǎn)資本的一定比例時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將視情況采取不同行動(dòng)。

（2）投資監(jiān)管

美國保險(xiǎn)公司的投資要受到嚴(yán)格監(jiān)管。其投資不僅要受到證券交易委員會(huì)（SEC）規(guī)則的制約，還要受到保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定的約束，其目的在于促使保險(xiǎn)公司追求流動(dòng)性、安全性、盈利性的最佳組合，維護(hù)被保險(xiǎn)人和債權(quán)人的利益。而壽險(xiǎn)公司受到的監(jiān)管要比財(cái)險(xiǎn)公司嚴(yán)格的多。隨著1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的通過，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司得以混業(yè)經(jīng)營，對(duì)投資的監(jiān)管也相應(yīng)放松。

在日本，20世紀(jì)90年代以前，由于大藏省對(duì)保險(xiǎn)公司采取保駕護(hù)航式的監(jiān)管，償付能力并未引起足夠重視。之后，泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰導(dǎo)致保險(xiǎn)公司接連倒閉，保險(xiǎn)公司的償付能力逐漸引起有關(guān)當(dāng)局的重視。

（1）資本金要求

與美國一樣，日本對(duì)于設(shè)立保險(xiǎn)公司也有最低資本金的要求。《保險(xiǎn)業(yè)法》還指出要“提高保險(xiǎn)公司資本金最低限額”。

（2）與美國的風(fēng)險(xiǎn)資本相似，日本新《保險(xiǎn)業(yè)法》引進(jìn)了“標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任準(zhǔn)備金制度”和“償付能力比率”以及“早期改善措施”。

所謂“責(zé)任準(zhǔn)備金制度”是指保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營情況通過自己的判斷而而制定的新的必要責(zé)任準(zhǔn)備備金水平，并以此作為衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營是否穩(wěn)健的依據(jù)。所謂“償付能力比率”是指保險(xiǎn)公司面臨的各種超出正常預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的總和與各種可能的支付責(zé)任準(zhǔn)備金的比率，是衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營穩(wěn)健程度的重要指標(biāo)。此外，根據(jù)“償付能力比率”，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局還引進(jìn)了“早期改善措施”，其大致思想是：保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局在了解保險(xiǎn)公司“償付能力比率”進(jìn)而了解保險(xiǎn)公司的經(jīng)營情況后，采取各種措施促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司盡早解決這些問題。

（3）投資監(jiān)管。

日本有關(guān)法律規(guī)定了保險(xiǎn)公司的投資原則、投資范圍和投資額度等。按照規(guī)定，日本壽險(xiǎn)公司可在股票、債券、貸款、不動(dòng)產(chǎn)、海外資產(chǎn)等領(lǐng)域投資。

（三）信息披露制度的比較

美國在保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)行強(qiáng)制性信息披露制度。其依據(jù)是保險(xiǎn)市場(chǎng)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，投保人處于信息劣勢(shì)地位。為了保護(hù)投保人的利益，必須讓投保人享有知情權(quán)；投保人只有掌握足夠的信息才能作出理性的選擇。為此，美國制定了《消費(fèi)者保險(xiǎn)信息和公平法案》以保護(hù)投保人的知情權(quán)。同時(shí)，在美國境內(nèi)營業(yè)的保險(xiǎn)公司每年必須向保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交公司財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和精算報(bào)告。保險(xiǎn)監(jiān)管部門定期公布保險(xiǎn)公司的經(jīng)營狀況并提供查詢服務(wù)。此外，美國還設(shè)有評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)把保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)信息轉(zhuǎn)變成各種易于理解的等級(jí)以反映保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)情況。這些服務(wù)對(duì)于保險(xiǎn)公司和投保人來說都是至關(guān)重要的。這些資料可供保險(xiǎn)公司用于營銷，也可供消費(fèi)者參考。公開信息制度的實(shí)施在相當(dāng)程度上解決了保險(xiǎn)市場(chǎng)信息不對(duì)稱的問題。

與美國相反，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局出于穩(wěn)定保險(xiǎn)市場(chǎng)的目的，往往不公開保險(xiǎn)公司的內(nèi)部信息，以防負(fù)面信息擴(kuò)散引起市場(chǎng)混亂。同時(shí)，日本還在保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)行“比較信息管制”，限制保險(xiǎn)公司過分宣傳各種保險(xiǎn)產(chǎn)品性質(zhì)和差異。這不僅扼殺了保險(xiǎn)公司創(chuàng)新的積極性，而且損害了消費(fèi)者的知情權(quán)。由于“比較信息管制”的存在，信息披露也是“內(nèi)部”的。由于這種信息披露制度與日本的金融自由化改革相抵觸，大藏省及以后的金融廳對(duì)此進(jìn)行了重大改革。新法規(guī)規(guī)定保險(xiǎn)公司應(yīng)將自己從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容、財(cái)務(wù)狀況等編制成經(jīng)濟(jì)信息公開資料，并公之于眾。

二、啟示及借鑒

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險(xiǎn)監(jiān)管制度存在一些差異。總的來說，美國的保險(xiǎn)監(jiān)管較少采取限制競(jìng)爭(zhēng)措施，而注重對(duì)健全性措施的建設(shè)，如償付能力、保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)（IRIS）、信息披露制度等。相比之下，日本較多采取限制競(jìng)爭(zhēng)措施，如市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、費(fèi)率管制、業(yè)務(wù)領(lǐng)域管制等，該狀況在新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后有所改善。當(dāng)然，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險(xiǎn)監(jiān)管制度還是有許多共同點(diǎn)的。這都是值得我們借鑒的。

首先，兩國都有自己獨(dú)立、健全的保險(xiǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦保險(xiǎn)局、州保險(xiǎn)署，日本的大藏省、金融廳等。與此類似，我國也成立了國家保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立履行保險(xiǎn)監(jiān)管的職能。今后需要進(jìn)一步做好的工作是：一是健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，分設(shè)財(cái)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、政策性保險(xiǎn)等部門；二是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)立若干個(gè)分支機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)完整、高效的保險(xiǎn)監(jiān)管體制；三是提高監(jiān)管人員素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的保險(xiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍。

其次，保險(xiǎn)監(jiān)管的法制化是兩國的共同點(diǎn)。我國目前的保險(xiǎn)法律體系還不健全，需要進(jìn)一步完善，做到依法監(jiān)管。

最后，兩國保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容大體相同，且都注重對(duì)財(cái)務(wù)能力的監(jiān)管，與保險(xiǎn)監(jiān)管的主要目標(biāo)是保證保險(xiǎn)公司的償付能力是一致的。我國也應(yīng)從以下幾方面完善對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)監(jiān)管。一是建立保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)可能出現(xiàn)問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)警告并督促其解決這些問題；二是正確劃分保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)類型，合理界定保險(xiǎn)公司的實(shí)際資產(chǎn)和負(fù)債，保持一定的資產(chǎn)負(fù)債比率；三是吸取日本保險(xiǎn)監(jiān)管的教訓(xùn)，對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況實(shí)行某種程度的公開，接受社會(huì)監(jiān)督；四是借鑒美國的保證基金制度，研究設(shè)立我國的投保人保證基金制度，更好地保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

「參考文獻(xiàn)

①讓·梅勒爾：《歐美保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管》。

②崔惠賢：《發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)監(jiān)管制度對(duì)我國的借鑒意義》，浙江金融，1999.5