風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制范文
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第1篇
農(nóng)戶收入風(fēng)險(xiǎn)是指農(nóng)戶收入的波動，風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制是指人們賴以降低收入波動所帶來的不利后果的機(jī)制。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制①處于缺失狀態(tài)的情況下，發(fā)展中國家的農(nóng)戶已經(jīng)發(fā)展出許多非正規(guī)機(jī)制來處理收入風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)對這些非正規(guī)機(jī)制進(jìn)行了大量的研究，但是，這些研究大多是考察靜態(tài)條件下的非正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，對于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型背景下非正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制變遷的研究還非常缺乏。
一、農(nóng)戶非正規(guī)收入風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的理論分析
以收入風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生為界限，可以把非正規(guī)收入風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制分為收入平滑機(jī)制和消費(fèi)平滑機(jī)制。前者是指農(nóng)戶在收入風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的生產(chǎn)經(jīng)營過程中采取各種措施來穩(wěn)定收入，屬于事前機(jī)制，后者是指在收入風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后農(nóng)戶采取措施來避免收入波動對消費(fèi)所產(chǎn)生的負(fù)向影響，屬于事后機(jī)制，具體又包括非正式保險(xiǎn)在機(jī)制和跨時(shí)期消費(fèi)平滑機(jī)制。[1］(141-166)
非正式保險(xiǎn)是指依靠社會網(wǎng)絡(luò)（例如親友網(wǎng)）內(nèi)的互惠性收入轉(zhuǎn)移來進(jìn)行橫截面的消費(fèi)平滑，以避免收入下降所帶來的不利后果，其主要形式是社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的無償援助和無息借款。②同正式保險(xiǎn)機(jī)制一樣，非正式保險(xiǎn)機(jī)制也可能因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ而產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。但是，由于社會網(wǎng)絡(luò)通常以血緣、地緣為紐帶，其成員的流動性很低，內(nèi)部的信息交流較為充分，倫理觀念的約束力較強(qiáng)，可以使非正式保險(xiǎn)相當(dāng)大的程度避免“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題而順利運(yùn)作。[2］(147-174)非正式保險(xiǎn)還面臨著實(shí)施問題。非正式保險(xiǎn)是一種非正式制度安排，沒有明確的權(quán)利義務(wù)約定，也缺乏強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制，這就使非正式保險(xiǎn)機(jī)制面臨著實(shí)施的困難。由于社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的博弈是重復(fù)進(jìn)行的，違背諾言者將被社會網(wǎng)絡(luò)所排斥，可以在相當(dāng)大的程度上克服實(shí)施問題。
跨時(shí)期消費(fèi)平滑是指通過收入的跨時(shí)期轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)消費(fèi)平滑，避免收入風(fēng)險(xiǎn)所帶來的不利影響，其形式主要包括儲蓄和借款。儲蓄行為泛指農(nóng)戶在收入高時(shí)積累資產(chǎn)而在收入低時(shí)動用資產(chǎn)的行為。農(nóng)戶的儲蓄行為主要受到高的時(shí)間貼現(xiàn)率的限制。在收入很低時(shí)，維持目前的生活尚且相當(dāng)艱難，于是農(nóng)戶很少為將來考慮，時(shí)間貼現(xiàn)率很高；③結(jié)果使農(nóng)戶的儲蓄水平很低。在借款方面，發(fā)展中國家農(nóng)戶的在正式信貸市場和非正式信貸市場都面臨著明顯的約束。由于發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)的封閉性，正式金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶提供貸款時(shí)往往面臨著信息不對稱所產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。比較而言，由于非正式的放貸者往往身處農(nóng)村社區(qū)之內(nèi)，有更加充分的關(guān)于借款者的信息，能夠克服逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，在發(fā)展中國家，非正式放貸者往往是農(nóng)戶借款的主要來源。然而，農(nóng)戶從非正式放貸者那里借款會受到高利率和配額的限制。[3］(519)低的儲蓄水平和借貸時(shí)所面臨的約束，使發(fā)展中國家農(nóng)戶利用跨時(shí)期消費(fèi)平滑機(jī)制來應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的行為受到很大的約束。
收入平滑是指農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營過程中采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施，以盡可能保持收入流的穩(wěn)定，從而避免消費(fèi)波動的行為。收入平滑的主要的形式是多元化策略和保守生產(chǎn)策略。多元化策略是指盡可能使收入來源多樣化，只要不同收入來源不完全相關(guān)，這些收入來源的組合就會降低總的收入風(fēng)險(xiǎn)。保守生產(chǎn)策略是指盡可能從事風(fēng)險(xiǎn)較低（但同時(shí)回報(bào)也低）的生產(chǎn)活動。收入平滑策略的使用相對于其他風(fēng)險(xiǎn)處理策略而言，主要取決于農(nóng)戶自己的選擇，所面臨的外部約束較小。但是，收入平滑策略會帶來專業(yè)程度的降低和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢，從而帶來生產(chǎn)效率和農(nóng)戶收入的降低，使農(nóng)民不得不在收入減少和風(fēng)險(xiǎn)減少之間權(quán)衡，[4］(103-114)這是限制收入平滑策略的主要因素。
二、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)戶非正規(guī)收入風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的變遷
（一） 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對農(nóng)村社區(qū)的影響
中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程是市場化過程，以及與此相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化過程，這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使農(nóng)村社區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)發(fā)生了巨大的變化。（1）政府逐步給予農(nóng)戶長期的農(nóng)地使用權(quán)；對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)明顯減少；農(nóng)產(chǎn)品的商品化程度越來越高。（2）農(nóng)戶進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的制度壁壘逐步被清除，許多農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；鄉(xiāng)村工業(yè)得到發(fā)展，吸收了大量農(nóng)村剩余勞動力。（3）政府對農(nóng)村人口向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流動采取默許甚至鼓勵的態(tài)度，大量的農(nóng)村人口常年在原社區(qū)以外從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，部分農(nóng)民甚至舉家遷往城市（鎮(zhèn)）。（4）農(nóng)戶的收入來源趨于多樣化，非農(nóng)收入的比重逐漸增加，收入水平逐步提高，同時(shí)農(nóng)戶之間的收入差距逐步加大。（5）農(nóng)村的金融活動逐步活躍，除了正式金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的金融活動逐漸增加外，民間金融也逐步產(chǎn)生和發(fā)展。（6）市場分割的現(xiàn)象得到緩解，全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場逐步形成，部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國際市場。（7）市場經(jīng)濟(jì)給農(nóng)村帶來了新作物和新技術(shù)，新的生產(chǎn)經(jīng)營組織，新的消費(fèi)品，強(qiáng)烈地沖擊著農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，也沖擊著傳統(tǒng)的倫理觀念。轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的變化，使各種風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的存在條件發(fā)生了變化，從而帶來了農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的變遷。
（二） 轉(zhuǎn)型期農(nóng)戶非正規(guī)收入風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的變遷
1．非正式保險(xiǎn)機(jī)制的變化
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使非正式保險(xiǎn)的信息不對稱問題更加嚴(yán)重。隨著人口流動和收入來源多樣化，農(nóng)村社區(qū)與外界的信息交流逐漸增多，農(nóng)村社區(qū)的封閉性特征有所減弱。但是，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，人們的相互交往和信息交流卻減少了，加之生產(chǎn)經(jīng)營活動的多元化，人們判斷對方收入和支出的能力下降，難以像轉(zhuǎn)型初期那樣根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)和直接觀察來判斷他人的收入與支出狀況。這就使非正式保險(xiǎn)的參與者更容易隱藏關(guān)于自己收入和支出的真實(shí)信息，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題變得更加嚴(yán)重。這必然會削弱非正式保險(xiǎn)機(jī)制的作用。
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使非正式保險(xiǎn)的可實(shí)施性降低，也使非正式保險(xiǎn)實(shí)施的條件發(fā)生了變化，表現(xiàn)為：（1）在市場化過程中，市場在相當(dāng)大的程度上替代了社會網(wǎng)絡(luò)的功能，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加降低了人們對土地的依賴性，收入增長也使人們有能力通過持有銀行儲蓄來進(jìn)行自我保險(xiǎn)，這就降低了人們被社會網(wǎng)絡(luò)排斥的成本；（2）非正式保險(xiǎn)實(shí)施懲罰的重要機(jī)制是傳統(tǒng)倫理所造成的輿論壓力，但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們獨(dú)立利益意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)倫理觀念約束力的降低。這些變化都會降低非正式保險(xiǎn)的可實(shí)施性，縮小非正式保險(xiǎn)機(jī)制的作用范圍。
非正式保險(xiǎn)機(jī)制的減弱表現(xiàn)為無償援助范圍的縮小和援助方式的變化。轉(zhuǎn)型后期，無償援助范圍無償援助往往只限于親戚，尤其是有直接血緣關(guān)系的親戚，這實(shí)質(zhì)上是家庭風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種延伸。更多的援助是通過無息借款的方式來實(shí)現(xiàn)的，這種相互援助，權(quán)利義務(wù)關(guān)系相對清楚，所以其可實(shí)施性增強(qiáng)，成為轉(zhuǎn)型期非正式保險(xiǎn)的主要方式。
2．跨時(shí)期消費(fèi)平滑轉(zhuǎn)移機(jī)制的變化
在儲蓄方面，隨著市場化程度提高，人們已經(jīng)較少地依賴積累實(shí)物資產(chǎn)來處理將來的風(fēng)險(xiǎn)，金融儲蓄已經(jīng)成為農(nóng)戶積累資產(chǎn)的主要手段。但是，由于收入水平低下，農(nóng)戶的儲蓄相當(dāng)有限，部分農(nóng)民沒有能力儲蓄，儲蓄在農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)跨時(shí)期消費(fèi)平滑中的作用有限。
在借款方面，由于民間金融的出現(xiàn)以及正式金融部門貸款服務(wù)的改革，農(nóng)戶所面臨的流動性約束有所降低，但是，農(nóng)戶在借款方面仍然面臨著相當(dāng)大的限制。首先，農(nóng)戶從正式金融部門獲得貸款受到限制。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于人口流動性的增強(qiáng)和收入來源的多樣化，信息不對稱問題會更加嚴(yán)重。中國農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營使正式金融機(jī)構(gòu)面臨著很高的交易成本。由于土地產(chǎn)權(quán)的集體性質(zhì)，中國農(nóng)戶無法用土地作為抵押品來獲得貸款。而與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型過程中迅速成長的第二、三產(chǎn)業(yè)有遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)部門的投資收益率。在這種情況下，正式金融機(jī)構(gòu)更愿意將從農(nóng)業(yè)部門獲得的資金投入非農(nóng)部門，表現(xiàn)出明顯的非農(nóng)化傾向，[5］(34-50)使農(nóng)業(yè)部門所能得到的貸款在數(shù)量上受到很大的限制。④農(nóng)戶為了獲得有限的貸款，不得不進(jìn)行“尋租”活動，因此產(chǎn)生的成本使農(nóng)戶從正式金融部門獲得貸款的代價(jià)提高。其次，農(nóng)戶獲得非正式貸款也受到限制。中國的非正式放貸者仍然處于非法或者受法律嚴(yán)格限制的狀態(tài)，其放貸行為不受法律保護(hù)或者不能受到法律的充分保護(hù)，面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，必然會使其資金供給者要求更高的回報(bào)，導(dǎo)致非正式放貸者會索取高于正規(guī)金融部門的利率，使農(nóng)戶非正式借款的成本偏高。非正式放貸者為了防止壞帳損失，還根據(jù)借款者現(xiàn)有資產(chǎn)的狀況和獲取收入的能力設(shè)置貸款的數(shù)額限制，這就進(jìn)一步限制了農(nóng)戶的非正式借款。農(nóng)戶在借款方面所面臨的限制，削弱了農(nóng)戶利用跨時(shí)期消費(fèi)平滑機(jī)制來處理收入風(fēng)險(xiǎn)地能力。
3．收入平滑機(jī)制的變化
在事后進(jìn)行消費(fèi)平滑的可能性受到限制的情況下，農(nóng)戶更多地在事前采取措施來防止收入的波動，即進(jìn)行收入平滑。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使農(nóng)戶收入平滑策略使用的約束條件發(fā)生了變化。首先，在市場化過程中，政府減少了對農(nóng)戶生產(chǎn)行為的行政干預(yù)，更多地依賴市場手段來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)戶的經(jīng)營自逐步擴(kuò)大；鄉(xiāng)村制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大與農(nóng)村人口城市制度壁壘逐漸降低，使農(nóng)戶可以更為便利地在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。政府逐步給予農(nóng)戶相對穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán),使農(nóng)民不必?fù)?dān)心因?yàn)榇址沤?jīng)營而被收回農(nóng)地,也有利于農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些變化都有利于農(nóng)戶通過多元化經(jīng)營來處理風(fēng)險(xiǎn)。其次，在市場化過程中，農(nóng)戶獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)不斷加強(qiáng)，在技術(shù)和產(chǎn)品選擇方面基本不受限制，對新技術(shù)、新市場機(jī)會的謹(jǐn)慎選擇成為農(nóng)戶處理風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。
三、轉(zhuǎn)型期農(nóng)戶非正規(guī)收入風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的負(fù)面效應(yīng)
在市場完善，保險(xiǎn)市場和信貸市場發(fā)育充分的條件下，人們可以有效地采用事后機(jī)制（正式或非正式保險(xiǎn)、跨時(shí)期消費(fèi)平滑）來處理收入風(fēng)險(xiǎn)，其在生產(chǎn)活動中會更積極地進(jìn)行創(chuàng)新，專業(yè)化程度會增加，經(jīng)濟(jì)效率會持續(xù)提高。由于事后風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制不會帶來經(jīng)濟(jì)效率的損失，是一種較為理想的風(fēng)險(xiǎn)處理方式。但是，如前所述，在我國現(xiàn)階段，在正式風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制基本缺失，農(nóng)戶事后處理收入風(fēng)險(xiǎn)的非正式保險(xiǎn)機(jī)制和消費(fèi)平滑機(jī)制又受到諸多限制；[6]于是，農(nóng)戶不得不更多地依賴事前機(jī)制（收入平滑），或者被迫承受消費(fèi)下降，導(dǎo)致了多種負(fù)面后果。
（一）效率損失
收入平滑機(jī)制會帶來效率損失。首先，轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)戶實(shí)行通過多元化經(jīng)營處理風(fēng)險(xiǎn)會應(yīng)為分工不足和農(nóng)地流轉(zhuǎn)不足而帶來效率的降低。在戶均耕地僅為7畝左右的情況下，中國農(nóng)戶卻同時(shí)種植多種農(nóng)作物，⑤這就使農(nóng)戶無法通過了實(shí)行專業(yè)化來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高。同時(shí)，農(nóng)戶為了獲得基本的生活保障，減少收入波動，即使在非農(nóng)收入成為主要收入來源的情況下仍然兼業(yè)經(jīng)營土地，從而使農(nóng)地資源難以實(shí)現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小的問題難以解決，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低下的重要原因。其次，農(nóng)戶為了減少風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定收入，對新生產(chǎn)技術(shù)和新市場機(jī)會的反應(yīng)相當(dāng)反映緩慢。在新生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用方面，農(nóng)戶的態(tài)度相當(dāng)謹(jǐn)慎，為了防止風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)農(nóng)戶更愿意采用風(fēng)險(xiǎn)低但收益也低的技術(shù)和品種，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技成果轉(zhuǎn)化率低，技術(shù)水平進(jìn)步緩慢的重要原因。在新市場機(jī)會的利用方面，大多數(shù)農(nóng)民不敢獨(dú)立判斷和選擇，往往最初持觀望態(tài)度，當(dāng)觀察到他人受益之后則一擁而上，形成了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中較為嚴(yán)重的“跟風(fēng)”現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場需求的脫節(jié),降低了資源配置效率。
（二）收入差距擴(kuò)大
依賴收入平滑機(jī)制來處理風(fēng)險(xiǎn)會還會導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大。Dercon的研究發(fā)現(xiàn),富裕農(nóng)民可能會比貧窮農(nóng)民更少地采用收入平滑的方式來處理風(fēng)險(xiǎn)。[7］(850-875)這是因?yàn)椋辉Ｕ咄休^多的實(shí)物和金融資產(chǎn)，這本身有利于他們實(shí)現(xiàn)自我保險(xiǎn)，而且，較多的資產(chǎn)意味著他們更有可能向放貸者提供抵押，或者可以作為傳遞其經(jīng)營能力的信號，更加容易獲得借款。結(jié)果，富裕者由于在獲取收入的過程中更少的考慮風(fēng)險(xiǎn)問題，其專業(yè)化程度會更高，對新技術(shù)和新市場機(jī)會的態(tài)度會更加積極，生產(chǎn)經(jīng)營的效益會更高。貧窮者的情況則正好相反。這種機(jī)制會反復(fù)發(fā)生作用，使收入差距不斷擴(kuò)大。顯然，農(nóng)戶越是缺乏事后的消費(fèi)平滑機(jī)制，這種收入差距擴(kuò)大的趨勢越明顯。這種機(jī)制在我國農(nóng)村同樣存在，如下圖所示，收入水平越低，農(nóng)戶越傾向于采用收入平滑措施，這會導(dǎo)致收入差距的擴(kuò)大。⑥
（三）福利損失及其長期效應(yīng)
在通過收入平滑仍然無法消除風(fēng)險(xiǎn)的情況下，農(nóng)民會被迫直接面對風(fēng)險(xiǎn)，被動地承受收入下降所帶來的不利后果，例如放棄對子女的人力資本投資，降低食品消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量，推遲對疾病的治療，出售生產(chǎn)性或消費(fèi)性固定資產(chǎn)，這顯然會對農(nóng)戶長期的生產(chǎn)效率構(gòu)成嚴(yán)重的不良影響。低收入者更容易直接面對風(fēng)險(xiǎn)，所以，他們更容易陷于長期低效率的狀態(tài)，這會導(dǎo)致貧窮的惡性循環(huán)，使收入差距持續(xù)加大。
四、政策建議
事后風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制（非正式保險(xiǎn)和跨時(shí)期消費(fèi)平滑）受到限制，使農(nóng)戶依賴事前的收入平滑來處理收入風(fēng)險(xiǎn)，或者不得不被動地承受收入風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了多方面的負(fù)面后果。因此，幫助農(nóng)戶建立有效的事后風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，對于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，具有非常重要的意義。在尚難以建立全面的農(nóng)村社會保障體系的情況下，現(xiàn)階段可以通過以下措施來幫助農(nóng)戶處理收入風(fēng)險(xiǎn)：
(一)形成農(nóng)村金融服務(wù)多元競爭的格局，提高服務(wù)質(zhì)量
目前，由于四大國有銀行退出農(nóng)村，農(nóng)村金融服務(wù)基本上形成了由農(nóng)村信用合作社獨(dú)家提供的局面。為了克服農(nóng)村信貸供給存在的信息問題，農(nóng)村信用合作社應(yīng)當(dāng)通過改革，恢復(fù)其農(nóng)民“合作”的性質(zhì)，使其真正成為“農(nóng)民自己的銀行”。除此之外，還應(yīng)當(dāng)給能夠較好解決信息不對稱問題的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的和民間金融以寬松的政策環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)供給的多元化，通過競爭來促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量的改善，減少農(nóng)民所借款時(shí)所面臨的流動性約束。
(二)鼓勵商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)村，鼓勵民間保險(xiǎn)組織的發(fā)展
從各國的實(shí)踐來看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性質(zhì)，信息不對稱問題在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中非常嚴(yán)重，導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)如果要取得合理利潤就必須索取較高的價(jià)格（保險(xiǎn)費(fèi)），超過了農(nóng)戶可以接受的范圍，使純粹商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很難取得成功。因此，各國對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都有相當(dāng)大程度的補(bǔ)貼。考慮到我國財(cái)政的承受能力，接受政府補(bǔ)助的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)而逐步實(shí)行。在目前，應(yīng)當(dāng)借鑒非正式保險(xiǎn)的優(yōu)勢，鼓勵介于非正式保險(xiǎn)和正式商業(yè)保險(xiǎn)之間的民間互助合作保險(xiǎn)組織的發(fā)展。由于成員限定在社區(qū)范圍之內(nèi)，參加保險(xiǎn)組織的農(nóng)戶之間相互熟悉，這種互助合作保險(xiǎn)可以有效地解決信息問題，低成本地為農(nóng)戶提供保險(xiǎn)服務(wù)。
(三)在農(nóng)村建立最低生活保障制度，完善救災(zāi)救濟(jì)制度
農(nóng)村的弱勢群體（如殘疾人、老年人）獲取收入的能力很低，最容易因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)而陷于困境。但是，這部分人不可能成為任何追求可持續(xù)運(yùn)營的金融機(jī)構(gòu)的理想客戶，更無力購買商業(yè)保險(xiǎn)，甚至?xí)艿椒钦奖ｋU(xiǎn)的排斥。對于這些群體，應(yīng)當(dāng)通過政府所提供的最低生活保障制度予以解決。嚴(yán)重的、大規(guī)模的自然災(zāi)害難以依靠互助保險(xiǎn)來解決，金融機(jī)構(gòu)所提供的貸款的范圍也是有限的，在這一方面，政府的救災(zāi)救濟(jì)制度以及民間的慈善組織發(fā)揮著重要的作用，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，提高效率，使其在農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)處理中更好地發(fā)揮作用。
(四)消除市場和產(chǎn)業(yè)壁壘
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在較為嚴(yán)重的地方保護(hù)傾向，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的市場分割，這不僅帶來了資源配置效率的損失，而且使市場價(jià)格容易因?yàn)閰^(qū)域性因素而發(fā)生波動。市場壁壘的消除，統(tǒng)一市場的形成，有助于減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動，有助于農(nóng)戶實(shí)物資產(chǎn)的價(jià)格穩(wěn)定，從而有助于農(nóng)民處理風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)戶在城鄉(xiāng)之間的流動仍然存在著戶籍制度、福利制度等制度壁壘，妨礙了農(nóng)戶通過多元化經(jīng)營來處理風(fēng)險(xiǎn)，通過消除進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的各種壁壘，能夠幫助農(nóng)戶處理風(fēng)險(xiǎn)。
除了以上強(qiáng)化事后風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的措施外，還可以通過為農(nóng)戶生產(chǎn)活動提供更好公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，幫助農(nóng)戶低成本地降低收入波動。政府如果通過公共投資提供良好灌溉系統(tǒng)、便利的交通條件、準(zhǔn)確的天氣預(yù)報(bào)、充足的市場信息，無疑可以幫助農(nóng)戶減少收入風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府還可以通過建立健全農(nóng)產(chǎn)品期貨市場來幫助農(nóng)戶減少價(jià)格波動所帶來的收入風(fēng)險(xiǎn)。
注 釋：
①這里的正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，是指專門用于風(fēng)險(xiǎn)處理的正式制度安排，包括現(xiàn)代社會保障和商業(yè)保險(xiǎn)。我們將除此之外的其它風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施稱為非正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，其中主要是非正式制度安排，包括非正式保險(xiǎn)、非正式信貸市場，還包含生產(chǎn)過程中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的種種做法；正式信貸市場雖然是正式制度安排，但卻不是專門用于風(fēng)險(xiǎn)處理，所以我們將其歸入非正規(guī)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。
②親友之間的無息借款由于其明顯的狀態(tài)依存特征而區(qū)別于商業(yè)性借款，通常被認(rèn)為屬于非正式保險(xiǎn)。
③正如民諺所云，“窮人顧當(dāng)下，富人想將來”。
④根據(jù)《中國金融年鑒》（2004）的數(shù)據(jù),農(nóng)信社向農(nóng)戶的貸款僅占其農(nóng)戶在農(nóng)信社全部存款的三分之一左右。
⑤筆者的問卷調(diào)查顯示，種植農(nóng)產(chǎn)品種類在4種及4種以上的農(nóng)戶占到27.9％，在3種及3種以上的農(nóng)戶占到60.4％，并且其風(fēng)險(xiǎn)防范的目的非常明顯。
⑥但是,收入最低組卻較少采用收入平滑的方式，這可能是因?yàn)樗麄兊氖杖胨揭呀?jīng)低于某個足以維持基本生活和基本“尊嚴(yán)”的界限，通過冒險(xiǎn)所帶來的收入增加會使其效用獲得很大的增加，所以，其生產(chǎn)行為更加趨于冒險(xiǎn)。
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第2篇
第一，保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。企業(yè)購買保險(xiǎn)達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)損失的目的。保險(xiǎn)人運(yùn)用保險(xiǎn)方式集中所有投保人面臨的零散風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)時(shí)，可以運(yùn)用保險(xiǎn)補(bǔ)償方式降低企業(yè)損失，以保證企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性。第二，非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。就某種情況而言，將風(fēng)險(xiǎn)造成的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)讓非保險(xiǎn)人承擔(dān)，更適合損失轉(zhuǎn)讓人。例如受讓人處理風(fēng)險(xiǎn)比轉(zhuǎn)移人更加方便時(shí)，或者受讓人所處的位置更適合控制損失時(shí)，可以運(yùn)用此種方法。企業(yè)出現(xiàn)一些特殊經(jīng)營和特殊風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，此風(fēng)險(xiǎn)不在保險(xiǎn)條款中時(shí)，為了讓轉(zhuǎn)移人的財(cái)務(wù)得到保障，就要運(yùn)用非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移包括免責(zé)約定、保證合同、套期保值等。
2企業(yè)財(cái)務(wù)處理機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)因素
2.1行業(yè)變遷對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的影響
我國經(jīng)濟(jì)體制改革促使企業(yè)積極調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)后，引發(fā)我國行業(yè)的大變遷，在電力、煤炭、鋼鐵、通信、民航、鐵路、石油等領(lǐng)域，可以建立大集團(tuán)或大公司以打破行業(yè)壟斷，企業(yè)提高服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，優(yōu)化資源配置，以在競爭中獲得發(fā)展。一些企業(yè)勞動密集、規(guī)模較小、技術(shù)水平低，如制造業(yè)、采掘業(yè)等，他們根據(jù)市場需求，進(jìn)入和開發(fā)新的生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，所有企業(yè)都要面臨并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要將經(jīng)營的適應(yīng)性與穩(wěn)定性相結(jié)合，分析控制風(fēng)險(xiǎn)、回避風(fēng)險(xiǎn)、處理風(fēng)險(xiǎn)的措施，建立健全財(cái)務(wù)處理機(jī)制。要運(yùn)用建立自?；?、與保險(xiǎn)簽訂保險(xiǎn)合同來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在處理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，既要重視動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，還要關(guān)注靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理對經(jīng)營成本和企業(yè)競爭力有直接影響。所以行業(yè)變遷時(shí)對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理有重要影響。
2.2企業(yè)制度對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響
企業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，需要對制度進(jìn)行改革，所以我國進(jìn)行了政治體制、外貿(mào)體制、金融體制、投資體制、財(cái)政體制、稅收體制等改革，同時(shí)對財(cái)務(wù)制度進(jìn)行重大改革。新的財(cái)務(wù)制度環(huán)境中，企業(yè)成本核算運(yùn)用制造成本法代替完全成本法，財(cái)務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用不可以在當(dāng)期生產(chǎn)的所有產(chǎn)品中進(jìn)行分?jǐn)?，而要列在?dāng)期損益科目中，事實(shí)上讓當(dāng)期銷售產(chǎn)品來承擔(dān)這些費(fèi)用。當(dāng)企業(yè)產(chǎn)大于銷時(shí)，財(cái)務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用能夠起到抵減當(dāng)期收入、降價(jià)應(yīng)稅所得，提高企業(yè)收益的作用。企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)管理作為制造成本時(shí)，為了降低制造成本而努力做好風(fēng)險(xiǎn)管理的工作。以經(jīng)濟(jì)效益為引導(dǎo)，為企業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)提供新動力。
3企業(yè)財(cái)務(wù)處理機(jī)制的有效途徑
3.1企業(yè)選擇保險(xiǎn)決策
企業(yè)保險(xiǎn)決策的內(nèi)容包括:保險(xiǎn)決策、選擇保險(xiǎn)人、制訂保險(xiǎn)方案以及保險(xiǎn)決策執(zhí)行效果等方面。風(fēng)險(xiǎn)管理者在認(rèn)識到企業(yè)可能會出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其主要因素的基礎(chǔ)上，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估的方式預(yù)測出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率及損失程度，風(fēng)險(xiǎn)單位損失的標(biāo)準(zhǔn)差和期望值，要與法律制度、環(huán)境因素、物與人的因素綜合考慮，以獲得風(fēng)險(xiǎn)概率和危害程度。以此為前提，結(jié)合企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)、控制風(fēng)險(xiǎn)能力、財(cái)務(wù)能力等因素，作出投保決策。首先對內(nèi)安排，要確定保險(xiǎn)對象、保險(xiǎn)金額、投保險(xiǎn)種等問題。對于企業(yè)而言，不同保險(xiǎn)對象面臨的風(fēng)險(xiǎn)各不相同，風(fēng)險(xiǎn)損失也具有一定差異性，企業(yè)要按照自身實(shí)際情況選擇險(xiǎn)種，可以選擇財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，因火災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害而出現(xiàn)的損失會得到賠償，也可以按照企業(yè)特殊要求選擇附加營業(yè)中斷險(xiǎn)、機(jī)器損壞險(xiǎn)、露堆險(xiǎn)、盜竊險(xiǎn)等險(xiǎn)種。其次對外安排。也就是對保險(xiǎn)公司的選擇。企業(yè)可能通過公開性信息、保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)人、保險(xiǎn)人等渠道了解保險(xiǎn)公司的情況。企業(yè)選擇保險(xiǎn)公司時(shí)要充分考慮到服務(wù)、成本等方面。企業(yè)要對風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃進(jìn)行定期檢查，綜合考查風(fēng)險(xiǎn)管理的決策和思路，并根據(jù)具體發(fā)展情況，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
3.2企業(yè)選擇自保決策
規(guī)模大的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素就多，現(xiàn)在市場競爭日益激烈，經(jīng)營生產(chǎn)中有很多不確定情況，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理人需要更有效、更合理的處理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)損失的方式，所以自保公司的形式應(yīng)運(yùn)而生。自保公司是大型企業(yè)或集團(tuán)企業(yè)的母公司構(gòu)建起的保險(xiǎn)公司，其目的是為企業(yè)及其附屬企業(yè)，或者其他企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)開展保險(xiǎn)或者提供保險(xiǎn)安排。建立專業(yè)自保公司的優(yōu)勢在于，一方面它減少保險(xiǎn)人為應(yīng)對道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對稱而產(chǎn)生的費(fèi)用。另一方面和商業(yè)保險(xiǎn)相比，自保公司的費(fèi)用較低，減少企業(yè)的費(fèi)用支出。在建立專業(yè)自保公司前，應(yīng)該認(rèn)識到企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制決策。要充分考證、調(diào)查建立自保公司后會得到的益處和壞處，建立起集法律、稅務(wù)、財(cái)務(wù)等專業(yè)組成的研究小組，聘請專業(yè)經(jīng)紀(jì)人和咨詢專家對其可行性進(jìn)行研究。研究的內(nèi)容具體包括以下幾點(diǎn)。第一，要研究建立自保公司是否能得到政府政策的支持。第二，分析最近五年內(nèi)公司對各種風(fēng)險(xiǎn)采取的控制方法、財(cái)務(wù)處理成本、控制效果以及損失的相關(guān)記錄，對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)進(jìn)行研究。第三，確立管理目標(biāo)，要制定出風(fēng)險(xiǎn)基金的額度。第四，對自保公司的財(cái)務(wù)進(jìn)行考察，并對未來業(yè)務(wù)進(jìn)行分析。最后要選擇注冊自保公司的地點(diǎn)，要考慮注冊地的稅收、通信、交通等因素，這對跨國公司特別重要。
4結(jié)論
第3篇
關(guān)鍵詞：12398熱線；處理流程；制度完善
2014年6月13日，主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，研究能源安全問題，明確提出我國能源安全發(fā)展的“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略思想，即：推動能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全。聯(lián)系12398熱線熱事項(xiàng)處理實(shí)踐，12398熱線作為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，對于保障和改善民生，促進(jìn)社會和諧發(fā)揮著日益重要的作用。同時(shí)，能源領(lǐng)域的12398熱線也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科學(xué)分析12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)及其制度防范，無疑將為促進(jìn)新常態(tài)下能源領(lǐng)域的社會和諧和協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的制度保障。
一、12398熱線的概況及特點(diǎn)
（一）12398熱線的概況
12398熱線是貫徹落實(shí)國務(wù)院《條例》、《電力監(jiān)管條例》關(guān)于暢通渠道規(guī)定的產(chǎn)物。從2006年8月1日開通的電力監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線（暫不開通），到2013年使用用途變更為“12398能源監(jiān)管熱線”（以下簡稱12398熱線），12398熱線運(yùn)行以來，國家能源局堅(jiān)持監(jiān)管為民，傾聽人民群眾呼聲，切實(shí)發(fā)揮12398熱線橋梁紐帶作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年11月1日12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一年來，各派出機(jī)構(gòu)12398熱線累計(jì)收到各類有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投訴舉報(bào)1906件，占有效信息的6.28%，辦結(jié)率達(dá)99%。①
（二）12398熱線的特點(diǎn)
1、功能多元性。根據(jù)《國家能源局12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理暫行辦法（2014）》（以下簡稱《12398熱線暫行辦法（2014）》等相關(guān)法律規(guī)章和政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線的具體實(shí)踐，12398熱線的功能是多元的：（1）12398熱線是面向社會、服務(wù)公眾的平臺；（2）12398是聯(lián)系群眾的紐帶、民主參與的橋梁；（3）12398熱線是權(quán)利救濟(jì)的途徑；（4）12398熱線是社會監(jiān)督的渠道。②
2、認(rèn)真辦理。為了保障12398熱線規(guī)范運(yùn)行，國家電力監(jiān)管委員印發(fā)了《12398熱線暫行辦法（2014）》，對12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責(zé)任追究等方面都給與了明確的規(guī)定。按照《國家能源局綜合司關(guān)于做好12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)有關(guān)工作的通知》，提高12398熱線投訴舉報(bào)處理工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)依法監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、問題監(jiān)管、閉環(huán)監(jiān)管和有效監(jiān)管。通過采取以上措施，確保了及時(shí)回答群眾反映的一般性問題。如果受理的投訴舉報(bào)事項(xiàng)涉及其他政府部門職責(zé)的，通過協(xié)商辦理。對不屬于12398熱線能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，做好記錄，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。同時(shí)，認(rèn)真做好對投訴舉報(bào)人的回復(fù)與回訪工作。
3、及時(shí)通報(bào)。為了推動12398熱線辦理工作扎實(shí)有效展開，每月以《12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理情況通報(bào)》的形式，對上個月的投訴舉報(bào)的處理情況和反映的主要問題進(jìn)行通報(bào)，接受來自全社會的監(jiān)督。通過扎實(shí)有效地工作，12398熱線在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、解決能源糾紛、接受群眾監(jiān)督、促進(jìn)社會和諧方面發(fā)揮了積極的作用。
二、探析12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)的必要性
12398熱線事項(xiàng)處理過程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)回訪等，是一個相對復(fù)雜、不可分割的過程。在這一過程當(dāng)中所進(jìn)行的工作會產(chǎn)生不同瑣碎的法律風(fēng)險(xiǎn)?？疾?2398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)，有利于12398熱線在面臨新的能源機(jī)遇與挑戰(zhàn)時(shí)期，充分認(rèn)識到自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，促使國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)協(xié)同一致，共同防范法律風(fēng)險(xiǎn)。如何能夠使12398熱線突破監(jiān)管瓶頸、減少不必要的損失，必然是建立在法律風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的制度應(yīng)對措施，從而加強(qiáng)12398熱線服務(wù)質(zhì)量，提高管理水平。
三、12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)及原因解析
在市場經(jīng)濟(jì)和社會多元格局的今天，“12398”能源監(jiān)管熱線作為吸收群眾投訴舉報(bào)的一個途徑，不僅是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和群眾溝通的渠道，而且是解決各種社會問題的有效機(jī)制。然而，12398熱線因其所涉及領(lǐng)域的特殊性，在實(shí)踐發(fā)展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。
（一）12398熱線事項(xiàng)處理存在的法律風(fēng)險(xiǎn)
1、受理事項(xiàng)類型化劃分存在風(fēng)險(xiǎn)。類型化是以事物的核心意義、根本特征。為標(biāo)準(zhǔn)而對客體進(jìn)行的一種類屬劃分，它不要求各種類型的內(nèi)涵與所指客體特征完全符合，只是盡可能多保留事物的個性特征，因而它與抽象概念相比更接近生活事實(shí)，與具體社會現(xiàn)象相比更具有確定性。③12398熱線事項(xiàng)類型化處理是行政機(jī)關(guān)精細(xì)化管理的必然要求。然而，按照《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線受理事項(xiàng)僅分為投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)，其余事項(xiàng)辦理流程及制度因缺乏相應(yīng)程序規(guī)則和法律文書未能實(shí)現(xiàn)歸口辦理。根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線實(shí)踐，12398熱線還存在大量咨詢服務(wù)事項(xiàng)、意見建議事項(xiàng)、涉法投訴事項(xiàng)、涉訪投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)。對12398熱線受理事項(xiàng)進(jìn)行合理的類型化劃分是依法科學(xué)處理12398熱線相關(guān)事項(xiàng)的前提。12398熱線事項(xiàng)分類處理機(jī)制的不完善，使其在處理過程中容易突破現(xiàn)行法律的一些規(guī)定，也會在某些環(huán)節(jié)留下了法律控制的空白，最終影響12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、依法維護(hù)電力市場秩序等方面的積極作用。
2、事項(xiàng)處理規(guī)范依據(jù)存在風(fēng)險(xiǎn)。12398熱線事項(xiàng)處理的規(guī)范依據(jù)是國家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法（2014）》等一系列規(guī)范性文件，沒有上升為法律規(guī)范。黨的十八屆四中全會決定明確要求，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)的依據(jù)，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。因此，《立法法（2015）》對部門規(guī)章進(jìn)行了規(guī)范，嚴(yán)格界定了部門規(guī)章邊界。④結(jié)合上述規(guī)定，12398熱線現(xiàn)有規(guī)范中雖然沒有涉及公民、法人和其他組織實(shí)體性權(quán)利，但涉及程序性權(quán)利。實(shí)踐中，《12398熱線暫行辦法（2014）》等其他規(guī)范性文件僅對投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)的處理流程加以規(guī)定，其他事項(xiàng)的相關(guān)流程并未精細(xì)化、制度化，導(dǎo)致實(shí)踐中沒有相關(guān)程序可以依據(jù)從而存在違法的風(fēng)險(xiǎn)。因此，123989熱線制度的法律化應(yīng)是新常態(tài)下的最優(yōu)選擇。
3、制度缺陷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。12398熱線是受國家能源局委托，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報(bào)等，協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實(shí)為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。然而，實(shí)踐中12398熱線也面對諸多問題，最核心的問題是制度問題。投訴舉報(bào)處理工作的實(shí)效性，在于制度的科學(xué)合理性。從12398電力監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線到12398熱線，電監(jiān)會、國家能源局⑤制定的規(guī)章和規(guī)范性文件大多是針對電力的，其他能源方面的規(guī)范相對欠缺，加上它們的制定主體和制定時(shí)間的差異性，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的規(guī)則體系，從而使12398熱線事項(xiàng)處理面臨制度困境（規(guī)則沖突和規(guī)則缺失并存）。缺乏完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理規(guī)則體系，無法從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，往往會存在條款沖突、不一致的情況，導(dǎo)致12398熱線工作人員在事項(xiàng)處理過程中不知所措，不利于實(shí)際操作。
（二）12398熱線事項(xiàng)處理存在問題原因解析
1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個新生事物，熱線工作人員在這方面的經(jīng)驗(yàn)還很不足，在我國的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)的今天，面對源源不斷的投訴、舉報(bào)、咨詢、建議等，工作人員的壓力非常大。例如，根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線接受、受理相關(guān)事項(xiàng)必須符合其第11、12條、第20、21條的規(guī)定。然而，由于法律的變化、國家機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變以及接線人員自身素質(zhì)等因素影響，接線人員對相關(guān)事項(xiàng)是否符合相關(guān)受理?xiàng)l件會產(chǎn)生模糊。面對模糊情形，接線人員應(yīng)如何處理，《12398熱線暫行辦法（2014）》并未作出規(guī)定，從而導(dǎo)致受案不一致，影響12398熱線的實(shí)效。無“法”可依、工作中沒有相對成熟的經(jīng)驗(yàn)和范例等弊端日益凸顯，國家能源局各職能部門都在摸索中試探性地建設(shè)，同時(shí)地域性、行業(yè)性的差別較大，不同的需求將導(dǎo)致12398熱線的走向更加不確定性。
2、群眾訴求包羅萬象。12398熱線自開通以來，成為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶。但是，在能源革命新形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，12398熱線受理范圍拓展后，面臨著新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，由于公眾對12398熱線的認(rèn)識程度差異較大，群眾訴求包羅萬象，容易導(dǎo)致12398熱線事項(xiàng)處理過程中存在諸如舉報(bào)多頭受理、主體不明、責(zé)任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問題，迫切需要在豐富信息來源、擴(kuò)大社會影響、提高受理時(shí)效、滿足人民群眾滿意用能方面，找到新思路、采取新舉措。⑥
3、制度缺陷導(dǎo)致監(jiān)控不力。12398熱線是經(jīng)國家能源局授權(quán)，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報(bào)等，協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實(shí)為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。但是由于目前的制度缺陷，12398熱線只有協(xié)調(diào)權(quán)，沒有處置權(quán)。當(dāng)群眾對某些處置行為表示不滿或者懷疑時(shí)，12398熱線往往只能進(jìn)行解釋性的答復(fù)，而對行政管理、行政許可、行政處罰等實(shí)際操作很難實(shí)施有效監(jiān)控。
四、12398熱線事項(xiàng)處理法律風(fēng)險(xiǎn)的制度應(yīng)對
12398熱線面對的諸多問題中，最核心的問題是制度問題。投訴舉報(bào)處理工作的實(shí)效性，在于制度的科學(xué)合理性。如果不能及時(shí)解決群眾反映的實(shí)際問題，12398熱線覆蓋的范圍再廣，設(shè)備再先進(jìn)，也形同虛設(shè)。⑦因此，如何構(gòu)建一個完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理規(guī)則體系，從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，成為擺在國家能源局面前的重要課題。
1、完善12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制。12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)、回訪等。我們應(yīng)該按照“統(tǒng)一受理、歸口辦理，限時(shí)辦結(jié)、及時(shí)反饋”的原則，針對12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制存在的問題尋找相應(yīng)的完善之策。例如，針對“分理”此項(xiàng)機(jī)制，因12398熱線分理是12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)該根據(jù)12398熱線受理范圍和國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的三定方案，確立相關(guān)事項(xiàng)的具體處理機(jī)構(gòu)，以便有的放矢地處理相關(guān)事項(xiàng)，提高處理的效率和合法性。
2、健全12398熱線事項(xiàng)分類處理機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)范體系中，雖然12398熱線。受理事項(xiàng)已經(jīng)進(jìn)行了類型化處理，分為投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)。但根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，尤其是12398熱線實(shí)踐，12398熱線受理事項(xiàng)不僅有投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)，還有咨詢服務(wù)事項(xiàng)、意見建議事項(xiàng)。而且投訴事項(xiàng)根據(jù)還可以進(jìn)一步劃分為涉法投訴事項(xiàng)和涉訪投訴事項(xiàng)。建立健全12398熱線事項(xiàng)分類處理機(jī)制，區(qū)分12398接收事項(xiàng)并明確各類事項(xiàng)辦理流程及制度實(shí)現(xiàn)歸口辦理，是切實(shí)發(fā)揮12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、推進(jìn)能源市場建設(shè)、維護(hù)能源市場秩序方面積極作用的重要保證。為此，我們應(yīng)該根據(jù)12398熱線實(shí)踐需要，進(jìn)一步完善12398熱線事項(xiàng)的類型化，并建立健全相應(yīng)程序規(guī)則，規(guī)范其文書樣式。
3、建立健全12398熱線事項(xiàng)外部協(xié)商機(jī)制。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)基于其監(jiān)管目標(biāo)、方式與手段的局限性，必然出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管越位。這就需要建立健全相應(yīng)的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，《12398熱線暫行辦法（2014）》只是規(guī)定“如果受理的投訴舉報(bào)事項(xiàng)涉及其他政府部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商辦理。”但對于如何協(xié)商辦理沒有做出任何規(guī)定，也沒有設(shè)立任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)協(xié)調(diào)。外部協(xié)調(diào)涉及其他國家機(jī)關(guān)職權(quán)，通過制定法律、行政法規(guī)來構(gòu)建相關(guān)制度是最佳選擇，通過聯(lián)席會議來解決也是不錯的選擇。12398熱線事項(xiàng)處理具有個案性，而且國務(wù)院要求建立部際聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，可以由主辦部門與其他部門協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)，一般不建立部際聯(lián)席會議。因此，這兩種方法對12398熱線事項(xiàng)處理來說是不現(xiàn)實(shí)的，也是國家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實(shí)現(xiàn)的情況下，國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全自身對外協(xié)調(diào)機(jī)制：（1）設(shè)立對外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。（2）建立對外協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。
4、完善12398熱線事項(xiàng)移送機(jī)制。根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》。第五條第二款規(guī)定：確定不屬于能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。12398熱線的工作跟各職能部門的關(guān)系較大，但職能部門之間的交叉是一個比較難的問題，這就造成有的難點(diǎn)問題形成無人管理的現(xiàn)象。為此，必須建立健全12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)移送機(jī)制，包括向司法機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制（即行刑銜接機(jī)制）和向其他行政機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）
基金項(xiàng)目：廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新攀登計(jì)劃項(xiàng)目《與涉法涉訴制度關(guān)系研究―以“12398”能源監(jiān)管熱線為例》（編號：pdjh2016b0176）。
注釋：
① 王恩博：《中國12398能源監(jiān)管熱線一年受理投訴逾1900件》，http：///cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時(shí)間：2016年7月7日。
② 朱最新：《與12398熱線關(guān)系研究報(bào)告》，2016年3月。
③ 《社會科學(xué)家手冊》，莫斯科，1976年，第484頁，轉(zhuǎn)引自[蘇]科茲洛夫主編，曹靜、吳振海譯：《社會學(xué)研究的方法論問題》，南開大學(xué)出版社1986年版，第36頁。
④ 《立法法（2015）》第80條規(guī)定：沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。
⑤ 根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國家能源局作為部委管理的局沒有規(guī)章制定權(quán)，但可以制定規(guī)范性文件。
