礦產資源經營機制研究范文

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中國地域遼闊，礦產資源豐富，雖然資源總量位居世界第三位，但在礦產資源的開發利用方面卻存在著如礦產資源對外依存度大、礦產資源利用率低、大量重要礦產資源廉價流失等問題，這造成了中國既是礦產資源大國，同時也是礦產資源弱國的現實。因此，在經濟全球化的背景下，為彌補市場失靈，構建中國礦產資源戰略對中國礦產資源的長期、可持續開發與利用具有著重要的現實意義。而這種礦產資源戰略的確立同樣需要政府強有力的統一管理或宏觀調控，特別是在礦產資源戰略具體制定中，應當努力形成一套政府主導下的程序設計與制度安排，具體包含以下五個方面:產權制度、規劃體系、儲備體系、價格機制和經營機制。

一、中國礦產資源開發利用產權制度的改革

1.中國礦產資源開發利用產權制度的現狀

長期以來，在“有水快流”資源觀的誤導下，中國對礦產資源實行的是無償開采與使用制度，礦產資源產權安排混亂，資源在開發利用過程中出現了嚴重的浪費和低效率，同時也給生態環境造成了巨大破壞。一方面，國家對礦業權的流轉存在著嚴格的限制，盡管相關法律明確規定了礦業權需通過登記和審批的方式取得，然而由于歷史遺留和產權不明問題的存在，在灰色地帶中開采利用礦產資源的現象始終存在。另一方面，中國現行礦業稅費種類紛繁復雜，有些稅費收繳領域存在著重復計征的混亂現象。①如何制定出使交易成本最小化的分成合約，從而在權衡中央與地方的利益關系中合理分攤礦業租金、減少企業成本確實是一個亟待解決的問題。此外，改革開放以來中國礦產資源開發利用領域出現了許多民營的中小企業，而由于礦產資源領域產權改革實際層面與法律層面嚴重脫節，致使許多中小民營企業在產權不明晰、礦業權不受法律承認與保護的前提下，不得不在灰色地帶中進行“竭澤而漁”式的短期開采與投機活動，特別是在礦產資源開采上“挑肥棄瘦”、以“挖菜心”的方式野蠻開采，造成了大量礦產資源的嚴重浪費和破壞。

2.礦產資源產權制度設計的國際經驗

美國礦產資源產權制度的建立與發展已有一百多年的歷史，其礦業權在權責劃分上清晰明確，聯邦政府、州政府和私人只就屬于各自土地上的礦產資源開發及利用負責。在產權安排上，地表權與礦業權具有交互性，最大限度地避免了在礦產資源開采過程中兩種產權沖突的問題。在國家與企業組織(包括私人)的礦業權出讓合約安排方面，聯邦政府作為本國礦產資源所有權人，根據礦產資源種類的不同提供了兩組合約安排，即大部分礦產(主要是金屬礦產)的礦業權取得無需向政府支付費用(合約的固定部分為零)，國家僅在礦產開采過程中征收礦地租金和權利租金作為合約的分成部分得到出讓收益。而對于一些能源礦產(煤、石油等)，聯邦政府采取公開競標的方式出租礦業權，即在該類礦產資源開采的“門票”爭奪中奉行“價高者得”的原則［1］。因此，美國的礦產資源產權制度在框架設計上權責明確，有法可依，在合約執行方面分門別類，操作性強，加之美國強大的國民經濟和良好的法治環境，使得該國礦產資源產權制度得以有效運轉。與美國礦業權權責劃分的產權結構所不同的是，加拿大建立的是礦業權的二級管理結構，聯邦政府和省政府分別就各自立法權限履行職責。在聯邦政府作為礦產資源所有權人與企業進行礦業權出讓之合約安排的同時，加拿大政府在本國國內建立了成熟完善的礦業權流轉和融資市場，礦業企業可以通過參股、上市等渠道實現礦業權的流轉和為礦業勘探開采募集資金，即高度發達的金融市場逐漸實現了加拿大礦業權交易流轉的資本化。礦產資源開采過程中的一個棘手問題是如何處理地表權與礦業權的關系。與美國所不同的是澳大利亞的立法實踐為解決農業用地上的兩權沖突提供了另一種方案，即礦業企業在取得礦業權的同時并不同時取得該地域的地表權(土地使用權)，礦業權與地表權之間的協調由礦業企業和地表權人進行協商，并通過仲裁和起訴兩個層面的司法程序達成終局裁決。因此，在非農業用地上，礦業權的效力優于地表權，而在農業用地上，兩者效力的高低以優先取得者為準［2］。

3.中國礦產資源產權制度的改革設計

中國礦產資源產權改革的核心不是建立對礦產資源開發利用進行壟斷的大型國有資源企業，而是要通過建立系統完善的礦產資源法律體系，明晰礦產資源產權，完善國家與企業間礦業權出讓的合約結構，尋求交易成本最小的合約安排，以強有力的法律問責機制約束礦產開采活動中企業與地方政府的不當行為。在加強國家對礦產資源全方位掌控力度的條件下，發揮市場機制對產權配置的基礎性作用，通過產權激勵機制引導有資質、有實力的民營企業參與礦業開采，實現國有企業礦業權的“進而有為”，從國家戰略安全的高度協調中國礦產資源產權改革與礦產資源跨期優化配置的關系。第一，要逐步完善有關礦產資源，特別是礦產資源全面保護的相關立法。在產權安排方面，需要對《礦產資源法》的相關核心內容進行修訂，逐步確定礦業權交易的條件，破除礦業權交易在法律上的限制，突破礦業權交易市場建立的瓶頸，正確協調地表權與礦業權之間的關系，特別是處理好在地表權優先取得的條件下，礦業權人與土地使用權人之間的利益協調問題。第二，要通過完善現行礦業權出讓的合約結構，在硬化礦產資源開發利用企業成本約束機制的同時，規范地方政府行為，強化法律對企業資源產權的保護。只有這樣，才能在消除產權模糊狀態下企業開發利用礦產資源的短期行為和粗放式的經營方式的同時，將大量投資于維系產權運行的隱性成本運用到安全生產、保護環境與提高礦產資源使用率當中。第三，促進作為礦產資源產權改革成功重要保證的產權激勵約束機制的有效運行。建立礦產資源開發利用企業的綜合資質評估機制，在考量企業資金技術實力的同時，重點評估企業的資源觀和生態環保意識，把產權更多地賦予能夠實現資源集約利用、對開采地域的環境補償和生態恢復進行過大量投資的企業，以改變整體產業資源開發利用的方式和觀念。與此同時，政府應當建立各種正規渠道引導民營企業入股，或由地方政府參股，牽頭整合組建有資質的礦產資源開發利用企業，而不是趁國進民退之機，不當行使手中權力，與企業分羹爭利。政府更應當承擔負責礦產資源可持續利用的責任，對礦產資源的產權配置進行協調管理。鑒于市場對資源產權跨期配置的失靈和扭曲，以及后代人缺乏與當代人討價還價的話語權，政府應以可持續發展和代際公平的理念，在礦產資源的代際產權配置上對當代人的使用加以限制，通過對當代人普遍意義上的產權約束實現資源的數量調節，以期達到礦產資源的跨期優化配置。

二、中國礦產資源開發利用規劃體系的完善

1.中國礦產資源開發利用規劃體系的現狀

2001年4月國務院批準的《全國礦產資源規劃》，以及隨后在全國范圍內開展的各省級礦產資源規劃的審批工作，標志著中國礦產資源規劃體系的初步建立，成為中國礦產資源管理史上礦產資源規劃從無序到有規則可循的里程碑。自此，中國在以礦產資源為代表的礦產資源開發利用領域有了明確的管理和指導方針，國家在該領域的宏觀調控職能得到了完善，全國和地方礦產資源規劃的編制和實施逐漸獲得規范和政策引導，與礦產資源規劃相關的工作也在有條不紊地進行。然而，在經濟全球化和低碳經濟的新形勢下，經濟發展與礦產資源、生態環境之間的矛盾日漸凸顯，而隨著中國一系列重大發展戰略和政策實施工作的開展，中國礦產資源規劃存在的諸多問題也逐漸浮出水面。第一，礦產資源規劃法律地位尚不明確，缺乏對礦產資源規劃乃至整個礦產資源開發利用規劃領域的專項立法。現有的礦產資源規劃仍然是一種行政規劃［3］，存在很多不完善和隨意性。在礦產資源規劃立法缺位的情形下，相關部門的規劃工作缺乏嚴肅性與科學性，特別是缺乏法律強制力的根本支撐，在具體實施過程中經常出現因自由裁量而產生法律執行效果的明顯差異。第二，在礦產資源的規劃方式和制度安排方面，仍然有計劃經濟時代政府指令性計劃的殘余，特別是從一些地方各級礦產資源規劃編制的思路和具體措施上看，部分規劃未能體現從計劃經濟向市場經濟的礦產資源規劃基本職能的轉變。礦產資源規劃與國際、國內形勢及社會經濟的客觀發展狀況嚴重脫節，資源規劃的跨期意識仍舊十分薄弱。第三，礦產資源規劃的實施層面缺乏有效的配套制度的支撐。礦產資源規劃工作在機構、經費和人員方面不到位，基層規劃工作開展的不力嚴重制約著上級規劃方針的貫徹落實。礦產資源規劃實施監督制度的缺失也導致了規劃工作的低效和政府機構因權力缺乏制約而誘發的腐敗現象。而礦產資源規劃技術層面相對滯后，特別是基層規劃部門和經濟欠發達地區的管理信息系統建設與維護落后，設備陳舊，更是難以與礦政管理工作的其它信息系統銜接，操作性不強［4］。

2.礦產資源規劃體系的國際經驗

美國對國內市場礦產資源的勘探與開發施以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產資源開發利用的企業提出了苛刻的環保要求。美國運用其雄厚的技術力量和充足的資金優勢，通過鼓勵對外貿易和合作的方式，充分利用它國資源并進行國際資源投資。不論是礦產資源品種還是戰略資源，美國均從外國大量進口。美國的實踐充分體現出其礦產資源規劃的長期思路，即充分利用域內和域外兩種資源及國內和國外兩個市場，實現本國礦產資源的可持續利用與跨期配置。日本雖然礦產資源存量十分貧乏，但其卻通過節能減排和發展循環經濟實現了本國礦產資源可持續利用的長期規劃。在節能減排方面，日本于1979年頒布了《關于合理使用能源的法令》，對重點能耗企業實行企業專員向政府進行年度匯報的制度，并就其節能整改意見做出計劃。在居民生活和消費領域，主要在技術環節上設定了一系列節能標準。另外，政府就節能減排的開展予以財政和金融方面的大力支持，通過財政撥款、稅收減免等財政優惠和低利率、貸款擔保等金融優惠，支持企業節能設備的研發和技術推廣。在循環經濟方面，日本政府通過立法強制企業回收廢舊產品并促進其再利用，建立廢棄產品回收和循環利用的鏈條，同時在產品回收中明確相關利益方各自的責任。德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發展，并確定了新能源發展的目標和方向。政府在大力投資發展風能和太陽能發電的同時，在制度設計上為可再生能源的迅速推廣提供支持。可再生能源配額機制的出現，保證了可再生能源發電在德國國內的市場份額。

3.完善中國礦產資源規劃體系的具體措施

完善中國礦產資源規劃體系需要理念的更新與轉變。首先，礦產資源規劃工作應當做到有保護地開發、可持續地利用，開發與保護相結合，協調好環境生態保護、資源開發與經濟社會發展之間的關系，樹立文明和諧的資源消費觀。具體而言，應在市場經濟條件下，實現礦產資源規劃工作由指令性發展規劃向指導性發展規劃轉變，摒棄計劃經濟時代的傳統規劃觀;實現礦產資源規劃工作的價值取向由效率優先、兼顧公平向效率與公平并重的方向轉變，資源的規劃應特別注意協調代內效率與代際公平;礦產資源規劃管理模式應由政府包辦一切向群眾積極參與轉變，建立規劃工作中政府與群眾之間的良性互動機制。其次，在礦產資源的規劃工作中，應注重資源的時間價值和機會成本，統籌兼顧當代人和后代人的利益訴求，從縱向角度對礦產資源的開發利用做長期和動態的規劃。著重處理好當前利益與長遠利益的關系，從國家戰略安全和民族世代福祉的高度對礦產資源的開發利用展開規劃。完善中國礦產資源規劃體系相關的制度安排。首先，加強中國礦產資源規劃的立法，為規劃工作提供強有力的法律支撐。目前中國礦產資源規劃的法律地位模糊，缺乏強有力和高度權威的法律支撐。礦產資源規劃相關法規的出臺勢在必行，新法應與《礦產資源法》建立密切聯系，將未成體系的中國現行有關礦產資源規劃的法律條文和規章制度集中體現在專項立法中，并結合中國近些年來礦產資源規劃工作的實際經驗，在規劃立法上查缺補漏。在礦產資源規劃的具體實施細節方面，要厘清礦產資源規劃領域相關部門的職能安排，切實樹立國土資源部的一元主管權威，徹底根除相關政府職能部門互相推諉、權責模糊的弊病。其次，要充分協調礦產資源規劃與國家重大發展戰略與政策實施之間的關系。礦產資源的規劃工作不能就規劃論規劃，要以國家發展戰略和具體政策為指導，為資源規劃工作提供新模式、新思路。

三、中國礦產資源國家戰略儲備體系的建立

1.中國礦產資源國家戰略儲備體系的現狀

長期以來，中國的大部分礦產資源基本處于自給自足的狀態，礦產資源戰略儲備問題一直沒有受到充分的重視。但隨著礦產資源粗放式開發利用模式的推進，尤其是一些具有國家戰略意義的礦產資源的日益匱乏，其供需矛盾逐漸凸顯，礦產資源的戰略儲備受到了挑戰，直接威脅到中國的戰略安全和經濟社會的長期可持續發展。改革開放以來，特別是進入20世紀90年代后，以礦產資源為代表的礦產資源國家儲備問題逐漸引起了各部門的重視。《全國礦產資源規劃》的與實施標志著以石油、特殊稀缺煤種、鉻、銅等礦產品為主的國家戰略儲備體系的啟動和完善。但此規劃尚處于初探階段，中國尚未建立起真正意義上的礦產資源國家戰略儲備體系，這需要從當前中國的礦產資源戰略儲備體系中存在的問題入手，針對具體問題逐個突破。第一，中國目前尚未建立礦產資源戰略儲備的專項法律，該領域的法律制度基本處于真空狀態，這造成了礦產資源儲備負責機構和相關配套制度不完善，礦產資源戰略儲備中無法可循等問題。第二，盡管中國的礦產資源儲量較大，但人均占有量卻很少，且礦產品質不高，技術水平達不到尋找優質礦源及進行深入勘探的要求。另外，經濟基礎薄弱、部分重要的礦產資源儲備不足的客觀事實也為礦產資源戰略儲備工作帶來了一定的難度。所以，中國在建立礦產資源戰略儲備體系時不能一味地仿效發達國家高資金、高技術投入的模式，而需另辟蹊徑。第三，中國長期實行的是以優勢礦產資源進行出口創匯的資源出口策略，但事實證明，盡管中國的礦產資源出口量一路攀升，但其在國際市場上的價格卻一路走低，資源的出口并沒有實現創匯的初衷卻造成了大量寶貴礦產資源的廉價流失。這意味著中國對礦產資源儲備意識的淡薄以及對規劃意識的缺乏限制了正確的經濟政策的制定，威脅著國家的資源安全，制約著經濟社會的可持續發展。

2.礦產資源國家戰略儲備體系的國際經驗

美國早在1939年就制定了《儲備法》，是世界上最早將礦產資源戰略儲備制度化的國家。其針對礦產資源戰略儲備的立法較全面，在礦產資源儲備主體、戰略物資、進行礦產資源儲備購入與動用的時期和條件，以及具體操作和程序運行等方面都做了細致的規定。值得一提的是，美國在礦產資源儲備主體方面實行的是單一主體制，即由專門的政府機構負責管理，而且美國的礦產資源戰略儲備直接服務于本國國家戰略和經濟安全，其具體措施也隨國際國內情勢變化而不斷進行調整。作為礦產資源極其貧乏的資源小國，日本對礦產資源戰略儲備的關注度極高，對此方面的立法也較全面，先后通過諸多法律對礦產資源儲備的主體權限、操作程序、儲備目標和動用等方面進行了嚴格的規定，構建起了完善的資源儲備體系。但與美國的單一主體制不同，日本奉行的是共同主體模式，即礦產資源儲備由政府機構(通商產業省)、各公團與企業進行合作。盡管模式有別，但無論是美國的集中管理還是日本的權力下放，兩國在立法方面都為其礦產資源戰略儲備體系的高效運轉提供了制度支撐。

3.建立中國礦產資源國家戰略儲備體系的制度設計

中國應當在建立與完善礦產資源戰略儲備體系的基礎上，就礦產資源儲備的不同類別，相應提出不同層面的制度安排。因此，《戰略儲備法》的出臺迫在眉睫。第一，構建國家為主、企業為輔的二元主體制度。國家作為礦產資源戰略儲備的主體，能夠憑借其政府權威與強大財力實現對全國范圍內礦產資源戰略儲備的宏觀調控。由于礦產資源戰略儲備體系的建立是一項巨大工程，所以在時空維度上的統籌規劃只有依靠強有力的中央政府才能系統把握。同時，為了糾正局部地區礦產資源配置的扭曲現象，應建立企業的資源儲備制度以協調配合國家有效克服礦產資源的供需危機。國土資源部有關部門應根據市場供求波動的上下限進行預期，規定在某地域內企業進行礦產資源儲備的最低限額，對未達標企業可限制其礦產資源開發利用權，并適量調高其下一年度資源儲備額度以示懲戒。第二，在對礦產資源戰略儲備進行長期規劃時，對戰略儲備資源品種的選擇和目標的制定應注重資源可持續利用的要求。特別是在礦產資源品種的選擇上，對具有戰略意義的資源和國內稀缺資源，應實行資源開發“走出去”戰略［5］。政府可通過財政金融支持和優惠政策，扶植跨國企業對國外礦產資源進行海外投資，為國內礦產資源戰略儲備尋求海外市場。同時，要避免落入靜態比較優勢的陷阱，加快建立中國優勢礦產資源儲備系統［6］，轉變以往出口創匯的短期行為，以可持續發展理念指導優勢礦產資源的跨期儲備，為未來社會經濟的可持續發展儲備資源。第三，在戰略儲備的資金來源方面，應建立礦產資源戰略儲備費用以國家為主、多渠道籌措的模式［7］。一方面，可以動用外匯儲備建立礦產資源的海外投資和國內戰略儲備體系，以貨幣換資源的方式規避國際匯率波動和經濟危機帶來的風險。另一方面，可建立礦產資源國家戰略儲備資金的內生機制，通過測算每一年度內礦產資源的儲備、動用和進出口的具體數量來指導實踐工作。此外，在戰略儲備體系的管理層面，可按照中國礦產資源戰略儲備體系的主體模式，建立宏觀決策層、中觀管理層和微觀操作層的三級管理體制。第四，完善礦產資源地戰略儲備體系的制度安排，建立與完善資源儲備地的梯次動態輪換機制與補償機制。適時根據礦產資源儲備的整體布局、市場價格、區域間資源產業的結構和利益關系，對儲備的資源地進行必要的輪換［8］。通過稅費減免和轉移支付的方式對履行儲備責任的資源地予以經濟補償，并可在資源地在履行合約后由政府收回產權并支付報酬，而對于不履行儲備責任的資源地，可通過收繳違約金及限制其它資源開發活動的方式予以規制。

四、中國礦產資源價格機制的重構

1.中國現行礦產資源價格機制存在的問題

礦產資源具有不同于普通商品的稀缺性和準公共物品屬性，必然引致礦產資源開發利用過程中絕對存量的遞減以及造成環境污染和生態破壞的外部性。長期以來，中國的礦產資源價格機制一直處于“資源無價，原料低價”的扭曲狀態，而政府定價也沒有糾正市場價格的嚴重偏離。資源價格扭曲使價格不能作為市場信號，及時準確地反映礦產資源的稀缺程度和市場供求狀況，偏低的資源價格也進一步加劇了資源供求緊張的矛盾。此外，中國資源價格持續低于國際市價，不僅促使大量礦產資源廉價出口、國內資源供給不足，也對國際收支失衡和匯率上升形成了壓力［9］。中國現行礦產資源價格機制是一種二元結構或分軌制，這種分軌制不能充分反映市場的供求現狀，政府定價明顯滯后于市場。資源價格構成不完整，使作為國家出讓礦產資源產權的對價———資源租，既沒有被所有權人(國家)完全收益，又沒有被充分體現在政府的定價之中。可見，礦產資源價格水平偏低，價格機制不健全［10］，礦產資源產權市場發育不完善以及資源企業的壟斷性經營［11］，是目前國內礦產資源價格機制存在的主要問題。

2.礦產資源價格機制的國際經驗

本文主要針對幾個發達國家和地區的成品油價格形成機制做以介紹。美國的成品油價格形成機制奉行完全的市場競爭化，其成品油的國內外市場售價完全由市場決定。美國的能源管理部門和監管機構主要通過石油儲備和利率等間接經濟手段發揮調節作用，而不直接干預市場定價。政府僅對成品油市場中的壟斷行為和不正當競爭行為進行法律約束，并通過宏觀調控保證國民經濟的平穩發展和環境安全［12］。日本從1998年起就逐漸放開了對石油產業的行政管制，國內成品油價格開始由市場形成，政府通過嚴格的立法保障石油市場的安全，經濟產業省能源廳只通過制定能源政策確保國內石油市場的平穩運行，而不具體干預石油市場交易活動以及石油公司的生產經營事宜。

3.重構中國礦產資源價格機制的政策建議

中國政府應從社會經濟可持續發展的角度出發，在市場機制發揮資源配置基礎性作用的前提下，對礦產資源的市場價格進行科學合理的調節。在調節資源價格中充分運用經濟杠桿和法律手段，實現中國礦產資源的跨期優化配置，促進資源、環境和人的良性互動與和諧發展［13］。因此，以市場機制為基礎，突出政府干預的重要作用，構建市場與政府聯動的價格形成機制是中國礦產資源價格機制重構的基本思路。政府對市場價格的形成不應放任自由，反而應當積極地參與和調控，對礦產資源中長期內進行總量調控和優化布局，通過宏觀調控實現礦產資源規劃與價格形成機制的良性互動，并對重要戰略資源的限制開采與保護。市場與政府聯動的價格形成機制將引發礦產資源價格的三元結構，可以歸結為以政府收儲價格為底線，以政府目標價格為上限，市場價格在該區域范圍內實行自由浮動［14］。具體而言，中國礦產資源價格機制改革可以從以下三個方面入手:第一，進行資源產權改革與資源價格改革。礦產資源的產權改革是其價格機制改革的基礎，礦產資源產權的價格亦是資源稀缺性與供求關系的清晰體現。產權明晰能夠最大限度地在為交易雙方提供合理預期的同時消除交易過程中的不確定性。在資源無主的情況下，對礦產資源開發利用的過度競爭(主要表現為無償使用和掠奪性開采)不僅會造成資源耗竭，還會導致租值耗散，從而大大增加社會成本［15］。因此，需以產權明晰與產權流轉順暢為前提完善產權交易市場，發揮市場對礦產資源合理配置的作用，從而在“有主”資源的前提下使產權主體在珍視資源的同時，提高資源的利用效率。第二，構建資源產品市場與資源期貨市場。資源期貨市場具有發現資源遠期價格與鎖定資源價格并實現套期保值的作用。中國資源市場的不盡完善從表面上體現為資源產品市場形成的價格不能完全反映供求關系的變動，而深層次地體現為資源產權市場、資源產品市場與資源期貨市場在形成和發育過程中的脫節。這三類市場的脫節已經成為中國礦產資源價格機制改革所面臨的主要障礙。資源期貨交易市場可以幫助資源企業在任何客觀環境下保有適應市場不確定性的庫存，因此，發達國家的資源期貨市場價格均已成為該國資源的基準市場價格。從中國資源市場的改革趨勢來看，期貨市場的不斷成熟與完善是重構中國礦產資源價格機制的重要保障。第三，理順市場機制與行政管制的關系。礦產資源價格形成過程中，應綜合考慮中國礦產資源開發利用的戰略規劃以及國際市場資源價格的變動因素。對能形成有效競爭的中國優勢礦產資源，應放寬價格管制，以市場定價為基準，真實、靈敏地反映資源的稀缺程度和供求關系。而對石油等關系國計民生的國家戰略資源、短缺資源則應實施政府監管定價，具體可參照對中國自然壟斷行業的價格規制辦法，這里僅以限價法為例。政府在確定礦產資源價格水平的同時，建立其與國內物價消費指數等宏觀經濟指標的互動關系，由資源監管部門定期測算資源價格增長率，以確保礦產資源價格的正常波動。更重要的是，應逐步完善財政補貼、生態補償等與礦產資源跨期配置密切相關的配套制度，以期望在WTO規制的約束下最大限度地保障中國資源安全與經濟利益。

五、中國礦產資源國企壟斷經營機制的建立

1.中國礦產資源國企壟斷經營的現狀分析

當前中國礦產資源國企壟斷經營存在的主要問題可以從兩個層面來分析。一是對于一些重要的礦產資源，尚未形成有效的壟斷經營，也就是該壟斷經營的還沒有進行壟斷。二是已經形成壟斷經營的國企經營效率不高。具體來說，主要表現在以下四個方面:首先，產業層次低。當前對如稀土這樣的稀缺礦產資源，中國尚未形成高層次的產業鏈，稀土行業仍處于以原材料出口為主的產業鏈底層，在國際價值分配中長期處于劣勢地位，難以有效地實現資源價值。其次，缺乏定價能力。一方面，對于鐵礦石等國內稀缺資源來說，產業集中度極低，國內企業之間缺乏談判合力，在國際鐵礦石談判中只能作為價格接受者［16］。另一方面，對于稀土、鎢等中國儲量豐富的礦產資源，缺乏有效的資源整合，中小企業違規開采、資源浪費的現象十分嚴重，這直接導致了中國傳統優勢礦產資源的大量廉價流失，從而在日后的國際貿易中逐漸喪失對本國優勢礦產資源的定價權。再次，相關開發利用規章制度不健全。由于中國對于資源開發利用及保護的相關法律法規尚不健全，在實踐中的實施效果也不盡如人意，所以在法律和制度真空的狀態下，許多資質較差的中小企業在該領域的分散經營形成大量的落后產能。最后，壟斷產生了負面影響。對于石油、天然氣等已經實現國有企業壟斷經營的礦產資源，由于壟斷自身抑制競爭的作用，已經產生了諸多的負面影響。

2.礦產資源壟斷經營的國際經驗

20世紀70年代以來，發達國家掀起了放松規制和私有化浪潮，這其中包括石油、天然氣等自然壟斷行業的市場化改革。全球第二大礦業集團的澳大利亞必和必拓公司于2007年年底斥資1450億美元計劃收購全球第三大礦業集團澳大利亞力拓公司。全球礦產兩巨頭之間的合并，意味著必和必拓公司將對全球鐵礦石定價權、海運權和相關業務進行全面壟斷。盡管此次合并遭到國際鋼鐵協會和歐洲鋼鐵工業聯盟的反對以及反壟斷調查，必和必拓公司強大的經濟實力和在國際市場中的高份額無疑會為這場礦業企業強強聯合的兼并持久戰增添砝碼。而在最近的一起海外收購戰中，盡管必和必拓公司收購加拿大鉀肥公司的提案遭到加拿大政府的否決，但這一次的碰壁也難以徹底擊垮澳大利亞礦業巨頭全球壟斷經營戰略的雄心壯志。此外，另一家全球礦產巨頭巴西淡水河谷公司亦是在收購兼并中迅速發展壯大。2001年前后，淡水河谷公司先后兼并收購國內9家礦業企業，初步形成了國內乃至拉美地區范圍內的礦產行業壟斷。公司通過主營業務多元化和資源配置國際化的發展戰略，不斷鞏固全球鐵礦石的霸主地位。2007年的上半年，淡水河谷公司先后成功收購了加拿大英可公司和澳大利亞AMCI控股公司，增強了公司對鎳和煤礦的生產和供應能力，公司整體的競爭力進一步獲得提升。

3.建立中國礦產資源國企壟斷經營機制的對策建議

(1)正確處理中國礦產資源國企壟斷經營中的各種關系

首先，從資源所有者的角度出發，政府對于國有企業的干預是必要的。因此，應當針對不同性質的礦產資源，塑造合理的政府與資源壟斷國有企業關系，特別是對于石油、稀土等戰略和稀缺資源，應當加強政府干預力度，強化國有企業的壟斷經營。其次，協調壟斷國有企業與市場的關系。礦產資源壟斷國有企業的自然壟斷不能用來完全杜絕競爭和制定不合理的壟斷高價，要以不斷的制度和技術創新來促進自身發展。再次，優化資源壟斷國有企業內部的治理結構。對于國有獨資的資源壟斷國有企業，應當深入探討論證是否要進行股份制改革，從而更好地吸收外部資源。最后，資源壟斷國有企業應協調好礦產資源開發利用中的短期利益與長期利益關系。

(2)建立中國礦產資源國企壟斷經營機制的具體方案

首先，應逐步深化市場經濟體制改革，完善市場體制，充分發揮市場的基礎性調節作用，逐步弱化價格規制和行政審批的職能，加快推進生產要素價格體制改革，形成客觀反映礦產資源稀缺程度和市場供求關系的價格形成機制，尤其應注重用嚴格的法律法規來監管企業的生產經營活動，將環境污染、生態破壞等負外部性內部化，從根本上解決資源浪費與低效利用問題。其次，建立高效率的政府規制體制，實行規制改革，設計有效的政府規制體制，消除行政性壟斷自身的弊病，鼓勵企業自覺調整自身行為以增進社會福利。完善法律制度，構建高效率的規制機構，加大規制力度并充分調動社會輿論和民眾參與，對違規企業給予取消從業資格的嚴懲，對違法開采造成資源浪費、環境破壞與安全事故的企業要嚴厲追究其刑事責任。再次，加快推進礦產資源壟斷國有企業重組改革，在尊重市場規律的前提下，以政府為主導，通過企業并購、轉讓、聯合重組和控股等多種方式對于有實力、互補性強的資源壟斷國有企業進行結構重組，組建規模大、資金雄厚、技術先進和產業鏈長的大型企業集團，實現資源的有效整合，充分發揮規模經濟的優勢，以此來提升產出能力與定價能力，促進產業結構的優化。最后，深化資源壟斷國有企業的董事會制度改革，對于已經實現股份制的資源壟斷國有企業，必須要加快深化董事會制度的改革，不斷創新方式方法，消除改革進程中的阻礙，切實提升壟斷經營的效率。（本文作者：紀玉山、劉洋、盧婧單位：吉林大學經濟學院）