礦產資源稅制改革的原因分析范文
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（一）政壇變革的導火線———礦產資源稅制改革
Alt在1983年就指出：“稅收政策是某種十分難以把握的、有很大政治風險的決策，如果此言不虛，那么，在位的政治領袖在選擇時，可要多加盤算了。”顯然陸克文并沒有意識到這句話的深刻內涵，2010年5月澳大利亞財政部公布資源暴利稅。根據這一方案，自2012年7月1日起，澳大利亞政府將面向全部非可再生能源領域征收高達40%的暴利稅，并將對礦業公司根據噸位征稅變成根據利潤征稅，此舉成為澳大利亞政壇變革的導火索。陸克文政府沒有充分考慮到利益集團的博弈能力，再加上陸克文本身操作失誤、動員不夠、缺乏協調、行動草率等原因，最終導致其被迫退出選舉，他所推出的資源暴利稅（RSPT）也隨之流產。
（二）政壇變革的后果
伴隨陸克文政府的下臺，相對于其強推“資源暴利稅”（RSPT）的做法，現任總理朱利亞•吉拉德努力減少與業界矛盾，取消了為新稅造勢的政府宣傳活動，并在陸克文政府稅改的基礎上明確了轉移支付的力度，提出將礦產資源租金稅（MRRT）稅款用于降低企業所得稅，企業所得稅從原來的30%降至29%；提供60億澳元資金用于公路、鐵路和港口建設，從2020年起增加對退休儲蓄的支出，從目前退休收入的9%提至12%。這些配套政策進一步緩和了矛盾，為新稅制的最終通過起到了重要的作用。除稅率較“資源暴利稅”的40%低10個百分點外，新稅收方案還規定，礦產企業向州政府繳納的“權利金”將通過聯邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯邦和地方雙重征稅，并且新方案僅適用于年利潤額在5000萬澳元及以上的鐵礦和煤礦企業。礦產資源租金稅（MRRT）充分滿足了礦業巨頭的利益訴求。據澳大利亞國庫部公布的數據顯示，較之“資源暴利稅”，預計礦產資源租金稅（MRRT）將使澳大利亞財政在10年間少收入600億澳元。不過，新稅收方案并未涵蓋州政府今后可能上調“權利金”征收標準的情形。這使聯邦政府陷入兩難局面：如果聯邦政府繼續按照新標準為企業提供稅收抵免，則聯邦財政將進一步受損；否則，礦業界將拒絕這一稅收方案。權衡利弊后，按照修訂后的礦產資源租金稅（MRRT）方案，聯邦政府將為一切現行及今后的權利金提供稅收抵免，并且今后將著手限制州政府提高權利金的行為。這意味著，聯邦政府既不會讓礦業巨頭利益受損，也不會為州政府無限制提高稅率買單。至此，改革鋒芒直指州政府的稅權。
二、澳大利亞政壇變革的深層次原因———利益各方博弈分析
稅收的征多征少，如何分配，關系到擺平社會各階層、各地區之間的利益。無論稅收負擔是提升還是減低，都是利益的重新分配，都關系到相關各方和每個社會成員的切身利益，稅制的改革，更是如此。稅收的調整不可能做到帕累托改進，如何平衡利益受損者更是政治問題。無論是主張調整的還是反對調整的，都代表著相關利益集團、階層和相關地區的利益，旗下都聚集著一群人，而這群人就是他的政治基礎、選票。可以毫不夸張地說，稅收的背后就是政治，稅制改革的背后充斥著政治和利益的博弈。澳大利亞的礦產資源稅制改革也是一樣，這次政壇變革，從表面上看只是工黨在大選前的一次政治行為，礦產資源稅改是導火線，而這政治行為和導火線的背后卻是暗流涌動的政治和利益博弈。
由于澳大利亞是世界上首屈可指的礦業大國，鋁礬土、鉛、鎳、銀、鈾、鋅、鉭的探明經濟儲量都居世界首位，也是重要的石油、鐵礦、煤炭的生產國和出口國，工業也以礦業生產為主，因此礦產資源稅制改革的影響范圍之廣泛和深遠不可估量。此次政壇變革背后的政治經濟博弈利益相關方主要有以下幾方：聯邦政府、大型礦業企業、中小礦企、非礦中小企業、各州地方政府、社會公眾（尤其是中低收入者、礦業就業群體以及持有礦企股票者）、競爭性政黨等。他們都有各自的利益、理由和各自的博弈資本，聯邦政府代表著國家和全社會利益，它以其資源稟賦在世界市場上的壟斷能力作為博弈資本，而礦業公司則以其在礦業投資市場上的壟斷能力相博弈。陸上的礦產資源在法理上是地方政府的，但聯邦政府將暴利歸全社會所有也有法理依據，兩個法理依據有沖突，需要協調。而博弈主要存在于聯邦政府與其他各方之間，當然，執政黨內部也存在著博弈。以下是對利益博弈相關方的具體分析。
（一）執政黨內部博弈
作為競爭性的執政黨，之所以敢于出臺如此重大的稅改政策，并預期會獲得社會支持，就在于此次稅改政策中提出了稅改收益將用于降低企業所得稅、增加退休儲蓄支出以及用于公共設施建設等內容，這些提議是有利于澳大利亞全體社會成員的。然而事與愿違，陸克文的政策一出，遭到了礦業公司、民眾以及反對黨的一致抵制，陸克文及其工黨的支持率在一個月內驟跌了14個百分點，降至45%；而不支持率則激增到了49%。這是自2007年大選以來，歷史最低的民意支持率，工黨決定讓吉拉德替換陸克文，就是為了挽回頹勢，為大選做準備。工黨內的中左派在黨內展開博弈，說服其他派別支持吉拉德，于是才有了澳大利亞二戰后最大的一次政壇變革，并產生了歷史上首位女總理。
（二）聯邦政府與中大型礦企的博弈
針對陸克文的資源暴利稅（RSPT）反應最大的就屬礦業企業了，他們極盡全力阻擊此稅。其反對的理由如下：第一，企業所得稅不應該有行業差別，而資源暴利稅（RSPT）明顯是針對礦業企業“暴利”征收的，其他行業也會有暴利，RSPT卻只在煤炭和鐵礦石行業施行，因此這種政策帶有歧視性；第二，一旦開征資源暴利稅，會降低礦山投資者的投資回報預期，投資者就會另辟蹊徑，到其他資源國進行投資，進而嚴重影響了澳大利亞經濟的長期發展；第三，礦業協會向聯邦政府提出警告———謹防“稅收攫取”取代真正意義上的稅收改革與礦區使用費改革。面對在澳大利亞舉足輕重的礦企的壓力，聯邦政府在資源暴利稅（RSPT）的基礎上提出了礦產資源租金稅（MRRT），新方案將鐵礦石和煤炭的礦產資源租金稅（MRRT）稅率由暴利稅的40%降至30%，規定各州政府對采礦企業征收的權利金可以從礦產資源租金稅中抵扣，并將5000萬澳元的全年鐵礦石及煤炭業務資源利潤設定為征稅門檻。可以看出，吉拉德政府的稅制比陸克文的稅制主要是稅率和起征點上對大中型礦企的讓步。必和必拓、力拓和Xstrata對此表示：政府新的擬議符合該行業的核心原則，在稅制改革上取得了重大進步；公司會繼續與政府一道修繕此次稅改，以使其不妨礙澳大利亞礦業的國際競爭力；Xstrata指出修改后的稅制是可以接受的結果，希望政府能夠盡快制定詳情，結束任何不確定性。作為響應，Xstrata當即恢復了本已宣布擱置的昆士蘭州西北部銅礦地下擴張項目，并將對價值60億澳元的煤炭項目進行重審。澳大利亞聯邦政府和礦產企業圍繞這一改革方案展開充分的博弈，在聯邦政府大幅度妥協的情況下，必和必拓等礦業巨頭勉強點頭，支持推行礦產資源租金稅（MRRT）。
（三）聯邦政府與州地方政府的博弈
基于聯邦制下的地方自治制度，澳大利亞聯邦政府和地方政府之間事權與財權分立，在稅收上實行分稅制，根據澳大利亞的法律，陸上資源為各州或私人所有，一般是公有地上的為州或地方政府所有，私人土地下的為私人所有，海洋大陸架上的為聯邦政府所有。這些是地方與聯邦中央博弈的法理基礎。近十年來，在新興經濟體對礦產品強勁需求支撐下，澳大利亞經濟實現了由“騎在羊背上”到“坐在礦車上”的轉換，對礦產業依賴度日益增加。然而，礦業做大之際，也培育了像西澳州地方實權派這樣的既得利益集團。在選舉政治框架下，這些富可敵國者有足夠能量阻礙改革前進。礦業稅費在澳大利亞聯邦和州政府收入中占有十分重要的地位，由于資源分布不平衡，長期以來聯邦和州政府及其背后的利益集團圍繞礦山稅權和稅制改革不斷展開博弈。按照澳大利亞聯邦法令，地方各州須向聯邦繳納一定數額商品服務（GST），而后再由聯邦支付委員會在各州間統籌劃撥，用于支持地方基礎設施建設等領域。目前這一稅種的總規模大約為500億澳元。工黨政府試圖將這一稅收變成遏制州政府稅權的籌碼，如果西澳大利亞州和昆士蘭州等礦業大州擅自提高上調“權利金”征收標準，聯邦政府將截留其基礎設施建設經費。作為回應，礦業大州就曾提出把地方基礎設施基金這一項目獨立于商品服務稅系統，從而在基礎設施建設方面獲得獨立資金使用權。這一提議顯然不能為聯邦政府接受，聯邦政府的“礦產資源租金稅”改革思路一公布，立即引起礦業大州的強烈反對，表示不能接受聯邦政府干涉州政府的征稅權力。為緩解緊張關系，工黨政府竭力安撫礦業大州，除了將把新礦業稅產生的財政收入投資于為小企業減稅、改善醫療條件等方面，還會將相當一部分財政經費投向西澳和昆士蘭等礦業大州。
（四）聯邦政府與小型礦企的博弈
新的礦產資源租金稅（MRRT）方案為兩拓和Xstrata等大中型礦企提供了便利，但忽略了小礦商。因為政府設定繳稅的利潤門檻是500萬澳元，其僅僅適用于中等規模的礦業企業，而非小礦商。新稅制不利于小型礦業集團，由于大礦商的資本成本更低，所以該稅制更有利于它們。中小礦業主不斷推出了反對政府礦業稅的宣傳活動，并表示此舉并不是為了終結該稅，而是希望能對礦業稅有所改革，以便其適用于利益各方。
（五）聯邦政府與民眾的博弈
陸克文政府原本以為推行的政策會惠及人民大眾，一定會得到民眾的支持，而忽視了與礦企相關的民眾（礦業就業全體以及持有礦企股票者）的利益訴求，令政府沒想到的是，很大一部分澳大利亞民眾也抱怨資源稅新政。一份來自尼爾森的民意測驗顯示，有超過47%的澳大利亞民眾對新稅制持“反對”意見。在澳大利亞，很多人都與礦業公司緊密相連，比如直接或間接地買了礦業公司的股票。中產階級也普遍認為，這一方案對礦業行業過度索取，不利于長遠發展。澳大利亞礦業協會做的一份民意調查也顯示，21家在澳的主要機構投資者認為，無論從短期還是長期看，新的資源稅制都將對澳大利亞資本市場和實體經濟產生非常不利的影響：阻礙了潛在國際資本進入澳大利亞，現在和未來的投資都遭重創；可能出現國家主權風險及造成人們對資源產業的誤解等（特別要強調的是：民眾整體上是支持的，否定工黨不會出臺“自殺政策”；47%反對中，有相當部分是不理解造成的，還有是既得利益中人）。
三、澳大利亞礦產資源稅制改革的利益博弈對我國的啟示
馬克思在《1848年至1850年的法蘭西階級斗爭》中曾指出在法國歷史上，酒稅的恢復和廢除對法國政權的更迭產生過巨大的作用，拿破侖垮臺的最大原因就是恢復酒稅。當今世界，因為稅收引起的對分配不公的不滿，有的表現為暴力反抗，在西方國家，如20世紀90年代，英國首相撒切爾夫人推行的人頭稅政策引發街頭暴亂，從而導致一屆政府下臺，這方面的例子不勝枚舉，幾乎從西方國家政府（包括地方政府）的每次更迭中都可以找到直接或間接的稅收因素。稅收有著自己的獨立屬性和運作規律，若違逆這種屬性，就會搬起石頭砸自己的腳。看似溫順的稅收，其實并不容易駕馭，它像水，能載舟，亦能覆舟，某種意義上，亦可以說一個國家的繁榮、富強與衰落是成也稅收敗也稅收。目前，我國正在進行包括礦產資源稅改革在內的一攬子稅改計劃，因此我們要深入借鑒澳大利亞稅制改革過程中利益集團博弈的啟示，前車之鑒，后事之師。以下是可以借鑒的幾點啟示：
一是政府在制定稅收政策時，一定要充分考慮到企業的承受能力，給企業留下充足的發展空間。2007年以來，我國關于資源稅改革的呼聲很高，改革的內容主要是把資源稅稅率提高到10%，并將現行的“從量計征”改為“從價計征”。然而改革前一定要充分考慮到資源型企業的承受能力。自2010年6月1日起，新疆實行原油、天然氣資源稅從價計征，稅率為5%的稅改，這次改革試點沒有把煤炭產品包含在內，就是充分考慮到了煤炭企業的承受能力。
二是稅制改革是利益關系的再調整，而利益關系的調整是一個國家最重要的政治問題。因此，資源稅改革必須在法治軌道上依法進行，并充分反映不同利益群體的意見和訴求，這樣才能既保證有利于全社會整體利益的稅制改革方案獲得通過，又能合理調節不同利益群體的利益關系，使稅制改革方案順利實施。
三是我們這次的礦產資源稅制改革，實質上是中央或其人的央企要求地方政府讓利，這一點與澳大利亞不同；但澳大利亞聯邦政府與州地方政府的利益博弈的過程和后果值得我們深思。從澳大利亞的這次政壇變革所引發的博弈中可以明顯看出，要從既得利益者身上割肉，在哪兒都不是一件容易的事，出現阻力也不足為奇，因此，在改革過程中，我們一定要充分考慮各方面的情況，做好充分的社會動員和配套措施，加強宣傳，創造一個良好的稅收環境；同時也要樹立信心，只有這樣，改革才不會停頓，才能在阻力中前進。（本文作者：時曉、吳杰單位：長江大學管理學院）