城市軌道交通建設市場交易淺析范文

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隨著社會發展與科技進步，我國鐵路建設事業取得巨大成就，不論是新建鐵路干線、高速鐵路修建、既有線改造、增建第二線及電氣化鐵路，還是城市軌道交通建設，都進一步改善了我國鐵路的運輸狀況。城市軌道交通是現代城市公共交通骨干，具有運能大、安全性高、能耗低、污染少等優點，是大眾化、便捷高效的交通運輸方式。同時，城市軌道交通是城市重要基礎設施，可緩解城市交通擁堵，對加快城市化進程、優化城市布局、促進經濟社會發展、提高人民生活水平具有重要作用。我國城市軌道交通進入了快速發展的黃金時期，2009年我國大陸已有10個城市的38條軌道交通線路投入運營，預計2020年城市軌道交通正線總長將達到2000km以上。由此，理清城市軌道交通發展脈絡，探索城市軌道交通交易模式，明確其交易制度，有利于發揮市場作用，強調政府職能，共同促進城市軌道交通建設的成功實施。

一、我國城市軌道交通發展歷程

由于技術水平限制及經濟實力問題，我國城市軌道交通建設起步較晚，美國、德國、日本等國家較早便建立與完善了城市軌道交通網絡。我國第一條投入運營的地鐵是1969年建成的北京地鐵一期工程，可見我國城市軌道交通經歷了40多年的發展歷程。

1.起步調整階段（1965年—1998年）。20世紀50年代起，我國開始籌備地鐵建設，并進行北京地鐵規劃。1965—1976年建設了北京地鐵1號線一期工程，隨后建設了天津地鐵1號線（7.1km，現已拆除重建）、北京地鐵2號線、上海地鐵1號線、廣州地鐵1號線、哈爾濱人防隧道等工程。1995年12月國務院國辦60號文，暫停了地鐵工程審批，要求做好發展規劃工作，國家計委此時開始研究制定城市軌道交通設備國產化政策。之后，我國城市軌道交通建設一直處于停滯狀態。至1997年底，提出深圳地鐵1號線、上海軌道交通3號線、廣州地鐵2號線作為國產化依托項目，且在1998年得到批復立項，此時城市軌道交通工程重新啟動。

2.興起提速階段（1999年—2008年）。國家開始實施積極的財政政策，進一步擴大內需，于20世紀80年代末至90年代初，陸續批準了一批城市軌道交通工程開工建設，如上海軌道交通1號線、北京地鐵復8線、北京地鐵一期工程改造等，國家還先后審批了深圳、武漢、南京、長春、重慶、大連等6座城市的地鐵或輕軌工程建設，標志著我國開始重視與發展城市軌道交通工程建設。隨著上述10個城市軌道交通工程建設的實施，國家發改委陸續批準了杭州、蘇州、成都、沈陽、哈爾濱、西安等6座經濟較發達、地理位置重要的城市軌道交通工程建設，我國城市軌道交通工程建設進入了一個“快車道”。另外，各城市軌道交通建設以時間段的形式上報《城市軌道交通近期建設規劃》，而不是以單個工程的形式進行上報，這種做法得到有力推廣與效仿，使得我國城市軌道交通建設步入“規劃時代”。截至2008年年底，北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京、杭州、蘇州、成都、沈陽等11個城市共46條線路正在開工建設，其中北京、上海、廣州3個城市近幾年每年新增線路長達30~50公里。

3.建設爆發階段（2009年至今）。我國進行了兩輪軌道交通近期建設規劃，第一輪為北京、上海、廣州、青島、深圳、南京、重慶、武漢、杭州、成都、蘇州、西安、哈爾濱、大連和長春15個城市，第二輪為寧波、無錫、長沙、鄭州、福州、昆明、南昌、東莞、沈陽和廈門10個城市。同時石家莊、烏魯木齊、貴陽等城市也在醞釀城市軌道交通建設。第二輪中有8個城市是在2008年年底或2009年提交申請并獲得批準的，連同第一輪獲批的14個城市共22個城市的城市軌道交通工程構成了我國史無前例的建設密集期。

二、我國城市軌道交通建設市場交易及其特點

市場廣義上是一種交易關系與行為，在城市軌道交通建設市場，不僅有實物形態的交易，如地鐵竣工后的驗收移交，還有通過合同、計算機系統等手段完成的交易，如交易關系的確定即中標合同的簽訂，其中還涉及交易價格的明確。城市軌道交通建設市場實質上是一種制度安排，通過這種制度安排使得參與市場的相關方有效率、有秩序地進行交換活動。城市軌道交通建設市場交易相比一般商品交易，具有延時性和一次性的特點。

1.延時性交易。城市軌道交通工程涉及參與方眾多，資金金額巨大，交易周期長。在交易初期以合同的形式明確工程目標、價格等，合同標的物的實際轉移則可能需要幾年以后，可見城市軌道交通建設交易不同于一般商品的即時交易，不是在確定交易關系的同時或短期內完成交易義務的履行。

2.一次性交易。工程建設的特點是一次性，不同于批量生產的產品，要求城市軌道交通工程在一定期限內、一定地點進行建設完成，并具有其自身的特色，并不都是千篇一律，可能在穿行地下過程中遇見的地質狀況不同，建設過程中采用的技術不同，有所創新，有的線路還可采用輕軌的形式，運用輕軌與地鐵結合的方式。

三、我國城市軌道交通建設交易模式變革

2000年，美國土木工程師學會（ASCE）提出工程交易模式是項目參與方為了實現業主的目標與目的、完成預定的工程設施而組織實施項目的系統方式。城市軌道交通不同于建筑工程，其作為最主要的城市基礎設施之一，具有準公共產品的特性，如地鐵具有很強的公益性，政府通常要參與地鐵的投融資與經營活動。城市軌道交通建設的交易模式主要體現于其投融資模式，涉及投融資主體構成與經營方式的不同。我國初期建設城市軌道交通，大多以政府出資成立的地鐵公司作為軌道交通建設的主體，承擔城市軌道交通工程的投融資職能，主要依靠政府財政投資，由政府行政機構直接進行經營管理，也可設立國有獨資企業進行經營管理。除此之外，還有通過招標以簽訂租賃合同或特許合同的方式委托專業公司經營管理，其中以上海地鐵1號線為例。隨著城市軌道交通工程建設規模的擴大及技術工藝的復雜，逐漸選擇銀行貸款進行融資，但信貸融資的限制隨著城市軌道交通建設需求的增長而凸顯，因此發展城市軌道交通工程市場化運作模式。城市軌道交通工程市場化融資是指由各類非政府投資主體以市場方式并服從市場規律進行城市軌道交通建設投融資的操作方式，主要包括TOT（Transfer-Operate-Trans-fer，移交-運營-移交）、BOT（Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交）、發行股票和企業債券以及合資合作等方式，香港地鐵則是通過投資主體多元化的市場運作方式發展起來的。

1.政府投融資與政府經營。在我國傳統計劃經濟體制下，當時北京、天津的城市軌道交通則采用此模式，全部由政府投資，由政府公共部門經營，依靠財政補貼獲得盈虧平衡。但財政資金往往無法滿足地鐵發展需要，北京地鐵復八線就是由于政府財政資金限制，13.6公里的線路耗時十年。之后，發展了政府投入部分資金、其余資金依靠政府提供信用擔保，由地鐵企業進行銀行貸款或發行債券等進行融資，上海地鐵1號線、2號線最初則是由上海市財政局注入資本金，然后上海城市建設投資開發公司和上海久事公司提供部分資金，并在政府承諾還本付息的方式下進行銀行貸款，最后向上海地鐵總公司撥付全部建設投資，工程完工后交由國有上海地鐵運營公司經營管理。廣州地鐵2號線、3號線總投資也是由政府財政資金與銀行貸款構成。

2.政府投資下的市場化運作。主要是政府出資進行地鐵建設，完工后通過經營業績協議、管理合同、租賃、特許經營等方式，吸引私人部門參與地鐵經營管理。這種將地鐵建設與運營分離的方式被廣泛采用，如針對上海地鐵1號線全部列車、售票系統和上海地鐵廣告公司的51%股份等經營性資產進行資產置換，采用協議方式將地鐵1號線的經營權無償轉讓給申通地鐵，協議期限為10年。申通地鐵成為地鐵運營主體，意味著地鐵運營市場化運作的成功。

3.項目融資。項目融資是以項目資產作為貸款的抵押物，以項目的運營收益和盈利來償還貸款的一種融資方式，其中運作方式多為BOT、TOT、BOOT等。上海莘閔線項目則體現了PPP模式的雛形，由區政府出資征地、差遣，并支付所有土建費用，申通集團公司負責投入設備、車輛所需資金，線路建成后運營收入則歸申通集團公司所有。北京地鐵4號線則是國內軌道交通建設中第一個以PPP（Public-Private-Partner-ship）模式進行融資引入社會投資的線路，全長28.14公里，總投資153.85億元（含AB兩部分）。A部分為土建部分，由北京市政府投資；B部分為設備部分，由引入的社會資本即京港地鐵公司解決。4號線建成通車后京港地鐵享有其30年特許經營期內的運營和管理權。

4.投資主體多元化的市場運作。這主要是將現有的國有地鐵企業進行股份制改組或組建股份公司，發行股份吸收社會資金，實現投資主體多元化，并在運營管理中引入市場競爭機制。香港地鐵則是在2000年10月發行股票上市，然后政府向公眾發售23%的股權，實現投資主體的多元化。在20世紀90年代上海也曾成功運用該模式進行基礎設施建設，如將南浦大橋、楊浦大橋和打浦路隧道的專營權轉讓給香港中信泰富集團，為徐浦大橋的建設籌足資金；將內環線高架橋35%的專營權轉讓給“上海實業”，為延安路高架道路融得了建設資金。

四、我國城市軌道交通建設交易制度運行

項目法人責任制、招標投標制、工程監理制與合同管理制在城市軌道交通建設過程中得到了不同程度的實施，是促進城市軌道交通建設管理科學化、規范化的四項基本制度。

1.推行項目法人責任制。推行項目法人責任制有利于加強鐵路工程項目管理，避免高投入、低產出，是提高鐵路工程建設管理水平的有效途徑。城市軌道交通建設中各投融資模式的變革體現了項目法人責任制的重要性。如北京地鐵復八線和八通線則是組建了項目公司，引入項目法人責任制，在北京地鐵總公司的領導下統一建設的。項目法人可參與工程建設的論證、立項和資金籌措，對工程設計、施工、監理、運營、資金的還本付息等全過程負責，實行自主經營、自負盈虧，實現投資、管理、風險一體化體制。項目法人責任制的推行改變了以往由項目主管單位臨時抽調人員組成項目指揮部的現狀，實踐了政企分開，以公司形式存在，獨立承擔民事權利和責任，國家可減少投資與控股，由項目法人進行全過程負責。

2.健全招標投標制。招標投標制度是運用市場競爭機制，確保公平競爭的有效辦法。城市軌道交通工程建設涉及眾多領域，包括路網規劃、勘察設計、土建安裝、機電運營設備等，且作為必須招標的國家大型基礎設施工程，招標的范圍包括現行招標、采購貨物、工程和服務的所有領域，如貨物方面，涉及車輛、機電設備、成套設備、建筑材料等；工程方面，涉及工程建設和安裝；服務方面，涉及勘察、設計、監理、咨詢等內容。可見城市軌道交通工程招標范圍廣泛，內容重要，工作量巨大，需要系統安排招標工作，健全招標組織和制度。如成立招標工作領導小組及招標委員會，制訂城市軌道交通工程招標投標實施管理辦法，以及城市軌道交通工程勘察、設計、咨詢、監理、施工、設備采購等招標投標實施細則。另外，還需要合理選擇招標方式，科學劃分招標標段，統籌兼顧資源配置，確保工程實施的良好對接、銜接。以北京地鐵建設為例，目前已形成了一套完整的工程項目招標管理辦法，包括總則、招標組織機構及其職責、招標流程及說明、管理要求附表、附則五個章節，適用于地鐵建設所有工程項目的招標活動，包括勘察、設計、測量、首次空洞普查、第三方監測、園林綠化、施工、監理、材料、設備及工程保險等項目。同時，招標工作主要通過公司招標領導小組領導下的部門負責制實行，并且招標領導小組下設招標辦公室，負責招標工作的具體事務，其牽頭單位為合同管理總部，主要工作職責為編制招標實施計劃、提出選取招標公司的建議方案、提出標段劃分的建議方案、具體組織實施招投標工作、進行招投標過程中公司內部和外部的各項報批工作、配合招標領導小組處理與招投標工作相關的其他事宜。招標流程及說明主要從招標限額、招標工作流程、招標實施計劃的編制、選擇招標公司、標段劃分及招標公告的、資格預審、編制招標文件、編制工程量清單及招標控制價、開標、評標、中標結果公示、合同簽訂及備案的具體工作內容及時效進行明確說明。

3.嚴控工程監理制。工程監理人員素質是影響工程監理水平的重要因素，正是由于監理人員魚龍混雜、良莠不齊，造成監理乏力、形同虛設。城市軌道交通工程有其技術特點，不同于普通的建筑工程監理，需要對監理工程師和監理從業人員進行系統培訓與考核，通過資格管理手段來把好監理嚴出關，從而提高監理人員素質。監理單位的選擇可由項目法人通過招標投標方式擇優選定，監理單位與項目法人之間以合同為紐帶，項目法人授權監理單位，對城市軌道交通工程項目實施監督，同時項目法人也要對監理單位或監理人員的工作進行監察，無形中對監理單位形成約束機制，保證監理工作的高效、深入。例如在北京地鐵建設管理中引入了履約評價機制，按照實體檢查與行為監督并重、誠信激勵與失信懲戒并行的原則，對軌道交通土建監理公司進行動態履約評價，并將評價結果應用于招投標市場活動中，實現軌道交通工程施工現場與發包承包交易市場“兩場”聯動、閉合管理。主要的做法是以各線路總監辦為考核單元，從工程安全管理、工程質量控制、施工進度控制、組織機構及人員管理、合同造價控制、發包人綜合評價六個方面對各總監辦進行履約評價。每季度對各線路總監辦評價一次，每半年將每條線路各總監辦兩季平均得分匯總，編制總監辦半年履約評價匯總表。這個評價結果運用以下兩個方面：向各監理公司通報并同時抄報政府相關部門；在監理招標資格預審文件中增設“項目履約能力”評分項，該項的評審直接與最近一期綜合履約評價結果掛鉤，實現施工現場與發包承包交易市場“兩場”聯動的效果。通過對監理的這種管理模式進一步強化了軌道交通建設工程管理，滿足現場管理工作的要求，同時也統一履約行為，提高履約管理水平。

4.加強合同管理制。合同是明確和約定承發包雙方權利義務關系的紐帶，合同管理是維護城市軌道交通建設市場秩序的基礎，是確保工程目標實現的根本保證。在軌道交通工程實施過程中，合同管理貫穿始終，涉及招標策劃、資格預審、招標與定標、合同執行、合同總結與后評估、合同管理培訓等。在招標策劃環節，需要針對各專業的界面及工程量的劃分進行斟酌，且各專業的工程實際量與招標工程量有所偏差，存在材料如何進行采購，土建與安裝專業間接口、交叉較多從而界面難以劃清和報價難等問題。合同管理是全過程的，若招標策劃時不進行合同管理則不能掌控好合同標的、各工程接口界面等；若合同條款制定時未能全面了解工程執行、變更、結算等工作，則可能因條款設置不當給投資方帶來損失；若后評估工作中不認真總結，則新一輪的合同管理工作難以達到提升。可見合同管理有著承前啟后、相互關聯、相輔相成的作用，對城市軌道交通工程的實施有著重要影響。合同管理中較為重要的部分則是投資，我國軌道交通建設投資管理大多是階段性的，缺乏建設項目全過程投資綜合管理意識，從立項決策、設計、施工到竣工結算，沒有一個整體的管理思路，建設單位、設計單位、監理單位和施工單位，都在不同的階段從事一部分投資管理工作，缺乏系統性和連貫性。設計單位在設計階段雖做了工程概算，但由于缺少對設計方案造價指標的控制約束，對設計概算編制質量把關不嚴。監理單位只局限于施工階段的質量與進度管理，很少介入投資決策分析。施工單位出于自身經營效益考慮，很難站在整個項目的角度思考問題。建設單位在招投標階段，由于種種原因，工程量清單設置不規范或招標控制價編制不準確，使得工程在實施階段，由于資金短缺或成本管理不嚴，導致投資管理失控。北京地鐵六號線則推行全過程管理，以項目管理中心的造價工程師為主，引入社會化的造價咨詢機構，并通過在招標文件中明確和后期履約獎罰相結合的方式，充分調動設計、施工及監理單位的力量和工作積極性，從地鐵建設各個階段、各個層面加強投資管理，使規劃更合理、概算更準確、施工方案更可行、工程投資更可控，最大程度地減少浪費，發揮資金效益。

五、結語

大力發展城市軌道交通，是我國城市發展的必然選擇。在積極探索城市軌道交通建設與發展的過程中，要充分探索適合的城市軌道交通建設與管理模式，發揮市場作用，強調政府職能，推行項目法人責任制，健全招標投標制，嚴控工程監理制，加強合同管理制，促進城市軌道交通又好又快發展。

作者：陳蘋蘋 鐘聲 單位：四川建筑職業技術學院工程管理系