公共服務能力評價體系的構建范文

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《沈陽工業大學學報》2014年第四期

一、基本公共服務范疇的界定

公共服務是政府(或政府授權組織)為了實現公共利益，通過公共權力，投入公共資源，為公民或組織提供的能夠滿足其某種直接需求的產品與服務，既包括物質形態的產品，也包括無形的服務。可見，公民理應平等享受公共服務，以解決他們的基本生存、基本生活問題，平等地改善生活狀況、提高生活質量。依據公共服務的水平可以分為基本公共服務和非基本公共服務。陳昌盛、蔡躍洲認為，基本公共服務應該保護個人基本的生存權和發展權，比如公共教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共安全等。丁元竹將我國現階段的基本公共服務范圍界定為義務教育、公共衛生、基本醫療、就業服務、社會救濟和養老保險。劉志昌認為，基本公共服務包括社會保障、基礎教育、公共衛生與基本醫療、公共安全、公共文化、基礎設施、就業、環境保護等內容。常修澤認為，現階段基本公共服務應包括4方面內容:基本民生性服務———就業服務和基本社會保障等;公共事業性服務———義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等;公益基礎性服務———公益性基礎設施和生態環境保護等;公共安全性服務———生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等。中國(海南)改革研究院認為，義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權所必須提供的基本公共服務［9］25。可見，就基本公共服務的范圍目前尚未達成一致。筆者認為，在現實生活中，人們的需求具有多樣性和無限性，而政府能力始終是有限的。面對眾多的需求，任何政府都無力完全滿足，必須根據產品和服務的性質、需求的緊迫和重要程度以及政府能力來確定政府公共服務的優先順序。基本公共服務范圍的確定應本著基礎性、廣泛性、迫切性和可行性的原則。基于此，筆者將本研究中基本公共服務的范疇界定為:就業和社會保障、醫療衛生、義務教育、文化、科技、環境保護、基礎設施建設。如無特別說明，本文研究所使用的公共服務均指基本公共服務。

二、評價體系構建的原則

(1)科學性。指標的科學性是指評價縣級政府能力的相關指標體系的建立應該依據科學的理論，運用科學的方法選取指標。指標的含義要明確，概念界定要清晰;各個指標要具有一定的獨立性，不能出現過多的強相關、內涵重疊的指標;指標要具有一定的靈敏度和區分度;要充分考慮到現階段國內外公認的，具有通用性、權威性特征的評價指標。(2)可比性。通常來說，一套評價指標體系要既可以用來進行跨地區(橫向)的比較，又能對同一評價對象進行歷時性(縱向)的比較。可比性原則包括不同評價對象之間的可比性和同一評價對象不同時期的可比性兩個方面，即指標體系要符合統一性和一貫性，才能在空間上和時間上具有可比性。(3)操作上的可行性。通過指標體系來考察縣級政府提供公共服務的能力是一項源于實踐、影響實踐的活動，所以，指標體系要具有現實操作的可行性，被選擇的指標要能夠被采集、統計測量、聚合，并具有描述和分析的功能，同時能夠客觀地反映縣級政府提供公共服務能力的高低。(4)定量指標和定性指標相結合。任何系統都具有定性和定量兩個方面的特征。定性的內容從根本上決定了定量的數值，而定量的數值可以反映定性的特征，二者是相互聯系、相互配合的。定量指標由于可以精確衡量，減少了人為評價的主觀誤差;定性指標無法通過具體的數據計算分析，需要進行主觀的描述分析或通過打分來反映結果［5］103。

三、縣級政府公共服務能力評價指標結構及解釋

縣級政府公共服務能力的指標體系是由許多相互聯系的評價指標組成的有機整體，可以用來較為全面、系統、科學地反映一定時期縣級政府公共服務能力的狀況和發展變化規律。作為一個整體，其結構和組成要素是否合理會直接影響到整個指標體系功能的發揮，因此，構建縣級政府公共服務能力指標體系要在對其結構和評價指標的組合進行科學研究的基礎之上進行。(1)文獻分析法。在研究縣級政府公共服務能力評價體系的過程中，筆者查閱了公共服務績效考核指標、縣級政府績效考核指標等方面的文獻，詳細論述見文獻綜述部分。考慮到以后實證研究中指標數據的可獲得性，筆者初步篩選出二級指標，并初步設計出指標體系框架。(2)專家咨詢法。根據本研究中縣級政府公共服務能力所涉及的范圍，筆者在科研教學、縣級政府部門等領域選擇了學術造詣深、了解縣級政府、熟知縣政府公共服務考核實際工作的相關專家25位進行多種方式的咨詢，其中高校科研學者10位、省級政府工作人員2位、市級政府工作人員3位、縣級政府工作人員10位。專家們認為，在考慮備選指標時，應充分考慮到指標對于衡量縣級政府公共服務能力的重要性，同時要特別注意我國縣級政府公共服務的實際水平及以后的發展要求，選擇的指標要具有實際的操作性。通過充分的討論，專家們建議將二級主觀滿意度指標具體化，以方便公眾打分。專家建議刪去的指標有(有些指標的數據不可獲取):參加農村新型合作醫療人數、城鎮居民最低生活保障人數比、人均社會保障支出、從業人員比例、新增農村勞動力轉移就業任務完成率、適齡兒童入學率、中小學人均教育事業經費支出、5歲以下兒童死亡率、人口平均預期壽命、孕婦死亡率、居民文教娛樂服務支出占家庭消費支出比重、人均公共圖書館藏書量、人均用電量、農村通公路行政村比重、森林覆蓋率、單位GDP固體廢棄物產生率、空氣污染指數、犯罪率、每十萬人火災發生率、每十萬人交通事故發生率、人均科技三項費用支出、專利授權量占申請量的比重。專家建議將公眾對當地政府就業和社會保障工作的滿意度具體分為當地政府對弱勢群體的關心程度、目前就業壓力程度、開展就業技能培訓情況;將公眾對當地政府醫療衛生工作的滿意度分為對當地的醫療水平和醫療費用的滿意度、對當地政府對重大疫情防治和控制工作的滿意度、對當地食品衛生的放心程度;將公眾對當地政府文化體育工作的滿意度分為公眾參與各種形式的集體文化娛樂活動的狀況、對當地政府歷史文物保護工作的滿意度;將公眾對當地政府基礎設施工作的滿意度分為當地出行方便程度、當地的水電等供應狀況、對當地政府農田水利和農業機械化設施建設工作的滿意度;將公眾對當地政府環境保護工作的滿意度分為對當地衛生狀況和環境條件的滿意度、當地政府對重污染企業的治理和懲罰力度;將公眾對當地政府安全工作的滿意度分為對所在地的社會治安的滿意度、當地的交通和火災事故發生頻率;將公眾對當地政府行政服務的滿意度分為對當地政府工作人員工作態度的滿意度、對當地政府工作效率的滿意度、對當地政府工作人員依法辦事情況的滿意度、對當地政府對居民的意見和建議回應程度的滿意度、對當地政府對居民承諾履行情況的滿意度。由此，形成了縣級政府公共服務能力指標體系，其中一級指標9個、二級指標32個、三級指標23個，如表1所示。

四、評價指標體系效度的檢測

效度(validity)是指測量工具究竟在多大程度上測量到了真正想要測量的特質(或東西)，即測量的有效程度。具有較高效度的指標體系能真實反映被評估對象的實際情景。內容效度可以由相關領域的專家學者進行綜合性的判斷，在此基礎上確定指標體系的“內容效度比”(CVR)①。本研究運用專家調查法，選定對該領域比較熟悉、具有一定權威的15位專家②，其中既有來自南開大學、華中科技大學、鄭州大學、華中師范大學、北京行政學院的專家學者，也有來自縣級政府的公務員。請各位專家對評估項目的恰當性進行打分，不僅對整個指標體系的效度進行了征詢，還對體系中的每一個指標采用李科特五分量表的形式進行征詢。根據收回的咨詢表統計，15位專家中有14位認為該指標體系很好地反映了縣級政府提供公共服務的能力，因此，指標體系的內容效度比為0.87。通過專家對指標有效性的打分計算每個指標的效度系數βi和指標體系的效度系數β③，該系數絕對值越小，表明各個專家對指標效度的認識越趨向一致，指標體系的有效性就越高，反之，則有效性越低。用李科特量表征詢出的指標的效度列于表2中，β=0.12。由表中的數據可知，所有擬定指標的效度平均評分均大于3，因為對于指標體系效度評分的常模(norm)為3(李科特量表)，因此這些指標都予以保留。同時，從表2中數據可以看出，每個指標的效度以及整個指標體系都符合有效性的要求。

五、指標賦權

本研究采用專家調查法進行指標賦權，具體步驟如下:(1)將已經擬定好的包含權重征詢表的問卷發放給專家組。(2)請每位專家首先對表中所列項目進行排序，然后為排序最低的元素設置任意一個數值，如將排序最低的元素設置為“10”，然后將其他元素依次與它進行比較，如果一個元素的重要性是排序最低元素的2倍，則其權重值為“20”;如為3倍，則權重值為“30”;如果介于二者之間，則權重值為“25”，依此類推。(3)對這些權重進行統計，并進行歸一化處理*。(4)對m位專家的指派結果進行統計處理，取平均值＊＊。(5)權重的合成。在權重征詢表中所列的元素都屬于同一層次，也就是說，上面計算的權重是同一層元素相對于有隸屬關系的同一上層元素而言，指標的最終權重需要進行合成處理＊＊＊。根據上述方法，得到縣級政府公共服務能力最終指標體系的權重，如表1所示。

六、結語

縣級政府是中國行政體制的基層樞紐，是農村經濟、社會、政治生活的區域性樞紐，承擔著縣域醫療保健、道路、公共交通、供水、供電、排污、環境保護、消防、治安等各種地方事務。縣級政府是直接面向基層提供公共服務的主體，其服務內容具有多樣性、復雜性、具體性的特點。但是，當前縣級政府在政績最大化的刺激之下，將有限的資源和精力投入到經濟領域，這就必然擠占政府公共服務性支出。經濟增長在很大程度上關乎官員的政治前途，因此，縣級政府的注意力更多地是投向在短期內能以投資拉動經濟快速增長的領域。盡管在長期來看服務性支出也會帶動經濟增長，但其外溢性強，且囿于地方政府官員的任期一般為5年，時間較短，因此，在短期內能夠快速拉動經濟增長的投資必然會成為首選，這就造成了縣級政府職能重經濟、輕服務的扭曲。縣級政府應尊重市場規律，正確處理經濟發展與人口、資源、環境的關系，并在利益格局不斷調整、價值觀念日益多元化的新形勢下，時刻把維護群眾利益作為各項工作的出發點和落腳點，逐步推動縣域社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。一個客觀、科學、可操作的縣級政府公共服務評價體系能夠較為真實地反映出縣級政府公共服務的現狀，為準確分析縣級政府公共服務供給的結構問題提供數據支持，并為制定提高縣級政府公共服務能力的對策奠定基礎。縣級政府公共服務能力的評價是一個系統的工程，不但要合理界定目標群體，提高評價的準確性;而且要完善評價體系，做好數據統計整理工作，將指標投入到實際分析中;既要完善信息搜集系統、加強監察、配套獎懲機制以保證評價體系的有效運轉;又要重視評價反饋，促進評估指標體系的推廣應用。縣級政府公共服務能力的評價又是一個歷史動態的過程，由于不同歷史時期其基本公共服務的范疇也在不斷變化，其相互聯系的各個層次的指標要形成有機聯系，并隨著環境的變化而變動。因此，縣級政府公共服務能力評價體系的建立是一個從理論到實踐逐步應用與完善的過程，也是隨著歷史條件變化不斷修正和發展的過程。

作者：宋潔單位：河南工程學院社會科學學院