制度創新與社會管理論文范文

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一、蘇北社會管理創新的戰略價值

（一）蘇北社會管理創新是江蘇全面建成更高水平小康社會的內在要求。改革開放以來，江蘇社會經濟持續快速發展，多項經濟指標位居全國前列。江蘇經濟在“十一五”期間躍上新臺階，2010年，地區生產總值40903億元，年均增長13．5％，人均地區生產總值超過5萬元；財政總收入突破萬億元大關，其中地方一般預算收入4080億元；全社會固定資產投資五年累計超過7．5萬億元；全社會研發經費占地區生產總值比重達到2％以上，區域創新能力居全國前列。［4］2013年，江蘇全省實現生產總值59162億元，按可比價格計算，比上年增長9．6％，GDP總量排在全國第二，人均GDP74607元，比上年增加6260元。［2］［5］在江蘇經濟高速增長的背后，一個不容忽視的事實是，蘇南地區和蘇北地區客觀上存在著區域發展的不平衡問題，蘇南地區經濟發展迅速，蘇北地區則相對緩慢。蘇北是江蘇經濟社會發展中一個重要而特殊的地區，蘇北地區土地面積占江蘇總面積的52．97％，常住人口占全省的37．83％，在江蘇全省發展大局中占有舉足輕重的位置。但是，作為江蘇經濟發展的“洼地”，蘇北多項經濟指標相對落后，從2010年的統計數據來看，蘇北GDP僅占全省的21．53％，蘇北人均生產總值為29774元，是全省人均GDP的56．35％，是蘇南地區人均GDP的37．45％。［6］就此而言，加快蘇北振興，在更高層次上實現江蘇的區域共同發展，已成為江蘇全面建成更高水平小康社會，推進“兩個率先”的當務之急。換言之，推進江蘇區域協調發展，重點和難點在蘇北，沒有蘇北的小康就沒有全省的小康，江蘇能否早日實現“兩個率先”的戰略目標，很大程度上取決于蘇北能否加快發展。只有通過社會管理模式和理念的創新，才能有效挖掘蘇北后發優勢的潛在效益，加速推進蘇北經濟社會的持續健康發展，不斷縮小與蘇南的發展差距，為江蘇全面建成更高水平小康社會奠定基礎。

（二）蘇北社會管理創新對國內其他后發展地區具有一定的借鑒價值。社會經濟發展的區域差異始終是后發展國家現代化過程中無法回避的問題，當代中國也不例外。改革開放30多年來，隨著經濟的持續高速增長，中國已經從人均GDP不足300美元的低收入國家成功步入人均GDP超過4000美元的中等收入水平國家，成為世界第二大經濟體，并開始由中等收入國家向高收入國家、從經濟大國向經濟強國邁進，但是，由于歷史和現實的原因，當代中國中西部地區和東部地區的發展依然存在非常明顯的差距。2012年，中國東部地區國內生產總值295892．0億元、中部地區國內生產總值116277．7億元、西部地區國內生產總值113904．8億元、東北地區國內生產總值50477．3億元，分別占我國當期國內生產總值的51．3％、20．2％、19．8％、8．8％，從人均國內生產總值來看，上述四大區域分別為57722元、32427元、31357元和46014元。［7］由此可見，東部地區的GDP總量和人均GDP都在全國遙遙領先，而中西部地區則相對落后。蘇北社會管理創新對推動國內其他后發展地區社會經濟發展、共筑“中國夢”具有現實的借鑒意義。“中國夢”展現了中華民族偉大復興的光明前景和科學路徑，把每個人的前途命運與國家、民族的前途命運緊密聯系起來。促進區域協調發展是實現“中國夢”的重要命題，因為“中國夢”是覆蓋中國每一片土地的“中國夢”，國家的富強以每一個地區的富強為依托。全國同步實現小康是現階段共筑“中國夢”的奮斗目標，但如何推進后發展地區的社會經濟發展卻是需要深入探討的現實問題。任何地區的發展都是在特定的社會、經濟、歷史環境中演變的，都有其獨特的約束性條件，但社會經濟發展過程也是有規律可循的。蘇北地區社會經濟發展是“發達地區的不發達問題”，一定意義上可以看作當代中國區域發展不平衡的縮影，后發展地區基礎差、底子薄，工業化城鎮化水平偏低，城鄉發展不平衡等問題在蘇北同樣存在，就此而言，蘇北的社會管理創新經驗可以為國內其他后發展地區提供可資借鑒的有益素材。總之，學習和借鑒蘇北社會管理創新的經驗，對于國內其他后發展地區大有裨益，對于實現不同區域“中國夢”的同頻共振具有重要的參考價值。

二、蘇北社會管理創新的實踐及問題

任何制度變遷都具有一定的路徑依賴性，初始的制度選擇會強化現存制度安排的慣性，推進社會管理創新需要對蘇北社會管理的現狀予以科學診斷，由此才能適度削弱甚至有效突破路徑依賴催生的消極影響。蘇北社會管理創新取得了初步成效，但一些深層次和實質性問題依然未得到根本解決，如果不能消弭這些因素的消極影響，蘇北社會管理創新就很難取得實質性的突破。蘇北地區在推進小康社會建設的過程中，緊密結合地方工作實際，因地制宜地探索和調整社會管理體制與管理方式，積極打造具有本地特色的社會管理創新舉措，在保障經濟社會發展大局中提升了社會管理的水平和實效。一是創新社會管理模式。淮安市清河區探索網格化社會管理模式，通過劃分街道、社區、網格區和樓（大院）等四級網格系統，打造不同層級的社會管理和公共服務平臺，設計集信息采集、分析研判、網上辦理、考核督查等多種功能于一體的社區管理信息系統，整合服務資源，優化運行機制，該模式因成效顯著而入圍“2011年中國十大社會管理創新獎”。［8］為發揮社區黨組織在創新社會管理中總攬全局、協調各方的領導核心作用，連云港市試點社區“大黨委制”管理模式，積極探索構建以社區“大黨委”為核心、駐區單位黨組織和全體黨員共同參與的社區管理新格局，同樣也取得了良好的社會效果。［9］二是立足源頭治理夯實社會管理基礎。為實現多方利益協調，從源頭上減少穩定風險，淮安市構建社會穩定風險評估的公眾參與模式，廣泛吸納公眾利益訴求，建立了全省首家第三方穩評機構———淮安市政和穩評中心。淮安穩評模式通過有效預測、防范和化解社會矛盾，實現了發展和穩定的良性互動，由此被授予“2011年中國城市管理進步獎”。鹽城市在全省率先建立穩評估工作機制，開展對突出信訪問題、有風險預警的項目、安全事故隱患以及基層基礎工作薄弱環節的排查，將公眾的意愿作為決策的重要依據，同時設立了全省首家市、縣（市、區）大調解工作中心，統籌社會矛盾糾紛的化解和協調處理。

三是注重虛擬空間的社會管理創新。淮安市依托互聯網、公共電話網和無線通訊網等平臺打造的“陽光信訪”系統，集信訪投訴、查詢、服務、監督等功能于一體，覆蓋全市所有鄉鎮和市縣各部門，強化了信訪案件的進程管理和公眾評價機制，并因此入選“2012年全國社會管理創新十佳案例”［11］。在網絡監督日漸凸顯的時代背景下，淮安“陽光紀檢”也逐步從稚嫩走向成熟。徐州市睢寧縣適應虛擬社會的管理特點，探索虛擬社會管理新模式，以網絡政務、網絡論壇、政府微博為依托，整合手機短信、政風熱線、廣播電視等資源，構建六大民情平臺，問需于民、問計于民、問政于民［12］。四是加大社會管理創新的法治保障力度。淮安市在社會管理中深化法治淮安創建活動：推進重大事項社會穩定風險評估法制化進程，實現社會穩定風險評估對重大決策、項目的全覆蓋。推進教育、社保、環境、助殘等法治惠民工程。建立“法院開放日”制度，實現立案、庭審、執行、聽證、文書、審務等全面公開。開通“淮安普法網”，提升公眾法律素養。［13］徐州市在全國率先將“12348法律服務熱線”賦予矛盾糾紛調解功能，成為融矛盾糾紛接報、分流、指揮、法律咨詢和法律援助為一體的平臺服務系統，有力推動了矛盾糾紛調解工作的開展，由此入選“全國社會管理創新優秀案例”。

蘇北積極探索符合地方特色的社會管理之路，社會管理創新成果得到社會各界的廣泛認可。但是，由于蘇北經濟發展相對滯后，制度變革的物質基礎和社會條件尚未充分發育，在經濟轉軌和社會轉型的背景下，社會管理創新面臨更為復雜的嚴峻形勢，社會管理要素日趨增多、難度不斷增大，加之社會管理創新的理論準備不充分，蘇北社會管理創新中依然存在諸多不容忽視的問題。一是社會管理行政化傾向。由政府推動或支持制度變遷是制度創新的捷徑，因為政府干預不但可以補救制度創新的不足，而且能夠以強制力加快制度變遷的速率，并且降低制度變遷的成本。［15］質言之，社會管理制度創新離不開政府的推動，這一規律在蘇北體現得尤為明顯。由于經濟發展相對落后，經濟轉軌和社會轉型的特定態勢使得制度變遷面臨更為復雜的問題，不同利益群體的偏好和效用存在更為明顯的差異，就此而言，蘇北社會管理創新中的政府主導有其工具理性的要求。但是，政府并非社會管理的唯一主體，完善的社會管理體系應該是多元主體的有機組合和良好平衡。由于經濟發展是蘇北發展的重點領域，一些地方干部對經濟發展的熱情遠大于對社會管理創新的思考，仍然沿襲傳統的管理理念，誤以為社會管理就是強力控制，只有剛性的行政手段才是推動蘇北社會發展的有效途徑。在有些地方，社會救助、互助、福利等公共服務幾乎靠政府包辦，作為自治組織的居委會事實上演變成一種“準政府”性質的組織，政府在社會管理領域的一元化色彩依然突出。二是社會組織發育不成熟。社會管理主體多元化是社會管理有效性的基礎條件和發展趨勢。完善多元參與的社會管理格局在蘇北社會管理創新中有著非常重要的意義，只有充分發揮社會組織的作用，優化社會組織的運行機制和提升社會組織的管理水平，才能實現社會治理主體的良性互動和有效銜接。但實際情況是，政府與社會組織在治理結構中不對等，政府過于強勢，社會組織處于邊緣地位。究其原因，主要在于作為社會管理主體之一的蘇北社會組織尚未發育成熟，相對缺少具備現代服務理念的專業人才，離承擔公共服務供給的職責要求還有相當差距。被納入體制內的一些社會組織則由于受到既有體制的束縛和規制，缺乏相對的獨立性，在社會管理和公共服務過程中，只能停留在某種低層次和表面化參與的層面，這不但不利于其自身能力的提高，也嚴重制約了蘇北社會管理創新的進程。三是公眾主動參與不夠。社會管理歸根到底是對人的服務和管理，“社會的管理創新是全社會的共同事業，各級政府要最廣泛地動員社會公眾的參與。無論是社會的管理創新、社會的治理還是社會的發展都與每個公民息息相關”。中國共產黨有著豐富的社會動員成功實踐，這種傳統至今仍被延續和傳承，并內化為當代中國政治運作的基本經驗。傳統總體性社會中的社會動員機制以政府為主導，大多依靠行政命令的形式予以貫徹，可以在短時期內積聚高度的能量，但這種缺乏溝通的社會動員內蘊著不可克服的固有積弊，而且公眾對這種灌輸式動員模式的認同度正在不斷降低。從蘇北社會管理創新的現狀來看，有些地方的社會管理雖然在形式上“轟轟烈烈”，但公眾主動參與度不夠，公眾參與積極性沒能得到充分體現，制約了社會管理創新的廣度與接受度。［18］公眾主動參與社會管理意識淡薄、能力不足，使其一定程度上游離于蘇北社會管理創新工作之外。

三、創新蘇北社會管理的突破口

蘇北正處于新型工業化、農業產業化和城市化互動并進、全面振興的時期，蘇北的后發優勢進一步凸顯，但社會管理創新中存在的矛盾或問題客觀上制約了蘇北跨越式發展的進程。為此，需要立足蘇北社會經濟發展的實際情況，尋求推進社會管理創新的突破口。理念和制度變革是蘇北社會管理創新的重要突破口。蘇北社會管理創新是一項復雜的系統工程，必須考慮特定時空條件下系統要素的協同共進，但是，選擇某些環節作為改革的突破口無疑具有方法論上的必要性。就目前蘇北社會管理的實際來看，推進社會管理創新的突破口無疑是理念和制度的變革，因為理念是創新的先導，而制度則是創新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相輔相成、相互依托，共同推進蘇北社會管理創新的進程。

（一）社會管理理念創新。作為社會管理制度所內蘊的價值判斷或目標追求，社會管理理念是社會管理創新的行動基礎。落后的管理理念掣肘了社會管理的創新，推進蘇北社會管理創新必須優化社會管理理念。一是以人為本的理念。強調集體意識、忽視個體需求和主觀人格的現象，長期以來在中國傳統文化中占據了主導地位，這種文化氛圍也滲透到社會管理活動中。雖然經過市場經濟的洗禮，對人性的理解較之以往發生了很大的變化，但在社會管理中忽視個體需求的情況依然存在。人本理念缺失已成為社會管理創新的羈絆，必須宣揚和導入以人為本的核心理念，推進蘇北社會管理理念的現代化。以人為本強調真正理解人的價值與需求，理解社會的發展不僅是GDP的增長，而且是實現對人終極價值的關懷。既然社會管理的終極目標是最大限度地保障公眾的基本社會權益，那么，在社會管理中就必須尊重公眾的主體性，并將公眾基本的生存權、發展權、就業權、社會福利權置于社會管理的核心，從公眾的實際需求和現實需要出發，向公眾提供優質的社會服務。

總之，秉承以人為本的理念，要求我們把公眾作為根本和核心，做到尊重、關愛和依靠公眾，這是實現創新蘇北社會管理的根本前提。二是多元共治的理念。作為全新的政治理念，治理（Governance）是指國家政府聯合市場、社會等多元力量主體，對社會公共事務進行合作管理。較之傳統意義上的“管理”（Manage－ment），“治理”強調伙伴關系，突出多元主體，注重民主參與和互動式的管理。后發展地區強力政府的存在有其合理性的需求，因為只有通過政府的強力推動，才能在較短時間內集中有限的資源，迅速啟動并完成跨越式發展。換言之，由于蘇北社會經濟發展相對落后，政府在社會管理中應發揮著重要的作用，但政府絕不是社會管理的唯一主體。不能將社會管理片面地理解為“管理社會”，它不僅包括政府對社會的管理，還包括社會的自我管理。［20］社會管理創新的核心在于公共權力向社會的回歸，需要明確伙伴關系的角色定位，通過重新界定政府、市場和社會的職責權限，構筑合作共治的互動機制，實施對公共事務的有效管理。為此，在蘇北社會管理創新過程中，需要通過轉變政府職能，理順政府、市場與社會之間的關系，為社會力量的成長創造充足的空間，培育社會組織參與管理的能力，建立多方共贏的市場主體和協作機制，構筑多元主體共同參與的社會管理新模式。三是柔性管理的理念。在傳統一元化管理體制下，國家對社會的管理實際是一種管控模式，即通過強制手段對社會進行單向度的線性管理，剛性有余而柔性不足。之所以強調柔性管理理念，是因為政府治理環境較之以往發生了巨大變化，柔性管理的導入可以有效提升政府治理的環境適應度，并增加其抵御外部風險的能力。全球化使得政府治理環境的不確定性進一步加大，互聯網的勃興則對政府既有的行動方式、制度規范和價值理念等都帶來了極大震蕩，不可預測的突變隨時可能發生，并由此引發混亂和危機，而傳統的剛性管理模式因其內在弊端而屢遭詬病，導入柔性管理理念迫在眉睫。在蘇北社會管理中引入柔性管理理念，需要改變以往過多的剛性管理方式，在了解公眾訴求的基礎上，通過協調、引導、教育、幫扶、調控等非強制性手段，增強社會凝聚力與向心力，以達到調節社會矛盾、促進公平正義的目標。當然，在蘇北經濟發展和社會轉型的特定背景下，強化政府社會管理的整合性功能有其階段性的合理價值，這就要求在蘇北社會管理創新中必須立足柔性管理和剛性管理的有機互補，實現剛柔并濟的有效平衡。

（二）社會管理制度創新。制度理性是推進蘇北社會管理創新的必然要求和根本保證。制度“通常被定義為一套行為規則，它們被用于支配特定的行為模式和相互關系”。任何社會經濟活動都是在由現實制度所賦予的約束性條件中展開的，蘇北社會管理創新也不出其右。理念更新固然重要，但如果不能將社會管理活動納入到規范化的制度框架內，蘇北社會管理創新就不可能出現質的提升，只有優化蘇北社會管理創新的制度環境，才能使這種創新不受或少受消極因素的干擾。作為一種相對穩定的規范體系，社會管理制度一旦生成，就具有穩定性，如果朝令夕改，變更過于頻繁，必然造成社會的混亂。事實上，“制度規范人類行為的力量多數源于它們的不變異性。但是，當環境發生變化，不變的規則組合也會產生傷害，因而也需要進行調整”。在沿特定時空條件展開的過程中，原有的社會管理制度會因環境變化而失去既有的功能，并喪失了存在的理由，因此，“為對新的條件做出反應，社會成員就會盡力修正制度安排（或者是慣例或者是所有權），以至于使它們與新的稀缺性、新的技術性機會、收入或財富的新的再分配和新的愛好與偏好保持一致”［24］。質言之，對處于結構調整和社會轉型時期的蘇北而言，當制度環境發生變化而導致制度失衡時，推動社會管理制度變遷就成為制度主體的必然訴求。蘇北社會管理制度變遷，實質上是一種效率更高的制度對原有制度的替代過程。一般認為，制度變遷可分為創設性制度變遷和移植性制度變遷兩種方式，前者是變遷主體自我設計和自我構建的過程，后者則是通過借鑒并引進他方創設和運作并具有一定效率的制度的過程。由此，蘇北社會管理創新中的制度變遷也有兩個主要路徑，一是通過自我設計完善現有的制度規范，另一是借鑒和吸收其他地區先進的制度安排。完善蘇北現有的社會管理制度規范。蘇北現有的社會管理制度是在長期實踐中有效運行的系列規范，在蘇北社會經濟運行中發揮了重要作用，但隨著經濟結構的調整以及社會轉型的推進，某些制度規范不可避免地出現了碎片化和低效化的問題，可持續性及動力機制不足的矛盾漸趨突出。為此，需要梳理蘇北社會管理實踐，對現有社會管理決策參與制度、組織保障制度、人員調配制度、動態協調制度、監督問責制度［25］等社會管理制度結構中的若干要素及內在關聯性，從理論層面進行利弊診斷和科學提煉。通過對蘇北現有社會管理制度的分析、研究和整合，摒棄陳舊過時的社會管理制度，探索社會管理主體之間良性互動的體制、機制和途徑，形成可操作性的制度設計方案，提供有效的社會管理制度供給。借鑒和吸收先進地區的有益經驗是推進蘇北社會管理制度變遷的另一路徑。雖然制度運行有其特定的約束性條件，但這并不排斥制度的可移植性。社會管理制度移植是一種合法的“搭便車”行為，因為作為“公共物品”的制度具有溢出效應，不會出現知識產權的問題。借鑒或模仿先進地區較為完善的社會管理制度，除了時間和經驗層面的優勢外，還可以降低制度變遷的成本與風險，“具有初始成本較小（可盡可能地縮減摸索、設計、研究、創制等初始成本）及摩擦成本較小等特點”［26］。

當今社會，不同區域之間相互借鑒、吸收彼此制度優勢的現象日益顯著。然而，制度移植也是有風險的，因為移植的制度畢竟是外生的，在其與受體環境“磨合”的過程中，如果不能消除受體環境中的障礙性因素，移植而來的制度就無法被有效實踐，充其量只能停留在法律文本上，無法成為“活的”制度。換言之，蘇北社會管理制度移植的目的在于通過先進制度的導入實現帕累托優化，提升蘇北社會管理制度的功效，然而，如果移植的社會管理制度與蘇北的內生制度環境不相吻合，那么制度移植的功效就會因制度摩擦而大打折扣，甚至可能出現“南橘北枳”式的移植效應。為此，需要在保持秩序和穩定的前提下，根據蘇北自身的特殊性和復雜性，梳理蘇北社會管理制度移植的諸多約束性要素，為制度移植提供充分的生長空間，避免社會管理制度移植的不確定性可能催生的社會風險，從而提升社會管理制度創新的成效，實現對蘇北社會管理的有效支撐。

作者：劉曉蘇單位：淮陰師范學院政治與公共管理學院