制度評析論文：緝私人事監管機制評析范文
本站小編為你精心準備了制度評析論文：緝私人事監管機制評析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
作者：畢昱文單位：河南科技學院思想政治理論課教學部副教授
（一）緝私營緝私成效的考核
1916年前，鹽務署等機關對長蘆緝私營的緝私成績并沒有明確、嚴格的考核規定。一般僅是以各個引岸每年銷鹽引數比較上一年引數的大致差額為限，來比較緝私營的工作績效。并且，這種比較并非常態化進行，而是在遇有紛爭和有人要求升遷時偶爾提及，許多時候還是緝私營在自我標榜與比較。這樣，緝私究竟有無效果，效果卓著還是低下，并沒有客觀事實和數據可以說明。1916年，鹽務署制訂了《緝私各營隊官長考核成績章程》，頒發各個鹽區運署及緝私營，以對各鹽區緝私營緝私成績進行考核。該辦法規定，各營緝私成績考核的執行者為緝私統領，“各營官長緝私成績由該管統領考核，牒報長蘆鹽運使查核前項考核成績優劣，以駐防區域內官鹽銷數之多寡為斷”①。考核標準以各營駐防區域內官鹽銷數為準，而官鹽銷數則由長蘆運使依照各縣銷鹽比較額數為基準。各營專防一縣者，以一縣的銷數為比較；防守數縣者，以各縣銷數年額并計總數為比較數額，其它情況各有定章。考核時間為每季考核一次，年終匯核一次。根據考核結果，獎優罰劣：“每季考核時各營隊官長所轄區域內官銷鹽數有短至年額二成以上者，即認為緝私不力，立予撤退。其余溢銷短銷之數，得注冊存記，統俟年底匯核”②。
細研該辦法，其考核主體為長蘆緝私統領及長蘆運使。緝私統領負責考核各營官長，而長蘆運使負責考核長蘆緝私營的緝私成績。表面上看，長蘆緝私營應歸長蘆運使節制，長蘆運使也負有對長蘆緝私營行政管理的職責。所以，長蘆運使考核緝私營應是順理成章的。可實際上，長蘆運使并不能完全支配長蘆緝私營統領，原因是北洋政府年間，鹽稅是僅次于田賦的重要財稅收入來源。為了增加鹽稅收入，鹽政集權，權歸中央，不再由各省督撫兼充。緝私營統領人事任免權不在長蘆運使，而在大總統。長蘆緝私營雖然名義上由長蘆運使節制，但在當時的戰爭環境下，手握兵權的緝私統領并不會完全聽命于運使。所以，在稽核總所和長蘆稽核分所成立前，運使對緝私營許多緝私事務幾乎是不加監管的；稽核所成立后，軍餉等監控權又歸于洋人會辦、協理。讓一個沒有實際節制權的鹽運使來嚴格考核緝私營，是不大可能的。而緝私營統領對各營官長的考核，也有“老子考核兒子”之嫌。且沒有相配套的、強硬嚴格的約束機制，僅靠緝私統領一個人的良知行事，公正恐怕成了一種奢望。在日后緝私營工作中，官兵職務升降并未與官兵緝私成績真正相關。各地溢銷者未見獎勵，短銷者也未見處分。緝私營的考核實際上仍然處于一種無序的狀態中。沒有分明嚴格的激勵或懲罰措施，自然難以鼓動起緝私營官兵充分的緝私積極性。
其次，緝私營緝私考核標準也存在問題。以一個縣份或防區內鹽斤銷數為標準，這就有失偏頗。當時，影響一個引岸內銷鹽引數的因素很多，比如天災或戰亂后災民傷亡或外逃、鐵路運輸阻隔致使鹽斤缺運等偶然因素及因國家財政困難、苛捐雜稅過多致百姓赤貧、百姓生計無著等結構性因素，都會致百姓不去購買價格昂貴的官鹽，而致官引短銷。這就是說，一地銷引不足不一定全由查緝不嚴或私鹽充斥而引起。如果把銷引不足責任全推至緝私營身上，顯然有失公允。最重要的是，這樣一個不切實際的考核標準，會嚴重打擊緝私營官兵的查緝積極性，因為諸多引鹽滯銷的因素都不是緝私營所能左右、改變的。緝私官兵無論怎樣努力，都無法改變一些引岸鹽斤滯銷的現實，都會受到處罰。
其后果只能是緝私兵無奈消極應對、尸位素餐。由此可見，這個考核辦法不僅不切實際，且有打擊士氣之嫌。其激勵士氣、考核有據的初衷也就落了空。1926年，長蘆緝私統領張運良制訂了《長蘆緝私各防辦事簡章》。在該簡章中，緝私營以每月拿獲私鹽次數為考核標準：“每防一月內獲案三次者，將出力官兵分別記功三次者，以應升之階盡先提升，頭目則加學習排長，以示鼓勵；每防于一月內不獲案一起者，由該防官長將不獲案理由呈明，請將怠惰不力各目兵記過；兩月內不獲案一起者，將該防官長記過一次；四個月不獲案一起者，將該防官長記過二次；六個月不獲案一起者，將該防官長記過三次，再由本部派員前往密查該防官長目兵有無怠惰及賄縱情弊，并詳查該處情形是否硝私盡絕，呈侯核奪。凡官長目兵有違背此章程內規定各案，重者分別核辦，輕者均予記過。官長記過至三次者撤差，目兵記過至三次者責革，永不復充。所記功過隨時呈司，并通傳各營隊，俾得周知而資實行。”①
該章程較鹽務署制定的考核辦法，是有一定進步意義的。其考核緝私優劣標準以每月獲案次數為基準。這就比前一個辦法更具可操作性。雖然把各防獲案次數“一刀切”，會引發一些為了獲案而騷擾百姓的事情，但在當時私鹽盛行的社會背景下，駐扎私鹽泛濫區域或緝私要道的各營，一月獲鹽三次以上還是比較可行的。可惜的是，張運良因受到直隸軍務督辦褚玉璞重用，在其就任長蘆緝私統領后不久，即去灤東領軍，由徐孟起繼任。人走政息，該考核辦法也沒有得到切實的執行。所以，在北洋政府時期，上級機關對長蘆緝私營的考核一直沒有一個切實可行的辦法。鹽務稽核總所和長蘆稽核分所更多關注的是緝私營緝獲私鹽數量和私鹽變價數額，對緝私營緝務考核也從未切實關注。所以，緝私營緝務考成一直處于缺乏有效監管的狀態，這不能不影響緝私營的緝私積極性和主動性。
（二）緝私營官佐目兵受獎、升遷體制
1．上級機關授獎狀況
長蘆緝私營自光緒三十年建立后，屢經增添，至1916年，編制已漸趨完整。長蘆緝私營在編制制度、組織體制、兵役制度等方面都大體模仿新軍制度，唯獨升遷制度沒有定章，沒有效仿陸軍獎勵制度。從時間上看，依照陸軍獎勵章程，為激勵士氣，陸軍每三年匯保一次，對立功陸海軍準授軍職。而對于長蘆緝私營，至1914年，長蘆緝私營組建已屆10年，卻一直沒有制度性受獎升職渠道。從授獎類別上看，當時陸海軍準授軍職，而別的軍種只準獎給勛章或獎章。比如鹽務人員，“凡鹽務人員，著有勞績或非鹽務人員而協助鹽務著有勞績者，均得頒給獎章。獎章分五等：一金色獎章，二紅色獎章，三黃色獎章，四藍色獎章，五白色獎章。一二三四等獎章給予官員，五等獎章給予士兵。各等獎章由鹽務署按照各員勞績核給，或由該管長官詳敘事實，呈請鹽務署核給，匯案呈報”②。據此，緝私營不授軍銜，而只授予獎章。對此，長蘆緝私統領宋明善頗有微辭：“本營緝私，無異陸軍之駐防；本營平池，無異陸軍之戰地。甚至鹽戶抵抗動聚數千，快槍抬炮迎面開放。”
③“本營辦事較諸陸防各軍尤為困難：硝戶抵抗動聚數千，快槍抬炮，公然迎敵。無知愚民愍不畏死，擊之，有傷人道；讓之，則有害鹺綱。輕重緩急，全在監機制度。但求有濟于事，不敢殘民圖功。雖無赫赫之功，實全赤赤之心。近年陸防各軍稍有勞績人員，均蒙不次受職。而長蘆將佐歷年沐風櫛雨，在事出力，獨抱向隅之歉，殊非淬屬之方。若不擇優鈞請獎勵，恐無以彰有功而策后效”④。1914年7月，長蘆緝私統領宋明善呈明長蘆鹽運使、兩淮鹽運使，請為長蘆、兩淮緝私營出力官長援照陸軍獎勵辦法給予獎勵①。未見有答復。1916年1月、12月、1917年12月中，宋明善又多次請求陸軍部，要求依照陸軍立功獎勵章程授予緝私營出力官佐各級軍銜，又未成行②。1918年3月，季光恩出任長蘆緝私統領，之后，多次向運使、鹽務署呈請授予緝私官佐勛章。
1920年8月13日，白恩榮接替季光恩任長蘆緝私統領。白恩榮上任后，即向運使、鹽務署呈請為60員官佐授予一等至四等獎章。此后，官佐獎勵多以請獲獎章為主。在立功受獎一事上，長蘆緝私營受獎顯得尤為艱辛。部分官佐受獎是經統領反復請示，一再爭取，上級才做批示。北洋政府期間，此事一直沒有制度化運行、程式化管理。對此，鹽務稽核總所和長蘆鹽務稽核分所并沒有予以更多關注，也沒相關規定出臺。雖然，稽核所對緝私營官弁的升降、補充等予以了關注：“嗣后所有緝私員弁兵士病故、免職、升降、補充、調換等，必須每次另行函報本分所備案，以資參照”③。但是，它僅僅是從經費管理角度對緝私官兵的升調等予以知曉，而并沒有進行實質性干預。這主要是由于當時緝私營性質定位不準，建制按照陸軍模式，而工作性質又與警察類似，“鹽務署緝私員弁本具有軍隊及警察性質”④，這樣模糊不清的定位，使緝私營部分制度亦為之缺乏。所以，在官弁受獎升遷上，也處于模糊狀態。宋明善及其繼任者自己也不太清楚緝私營到底應據陸軍軍制還是鹽務人員受獎。由于緝私營激勵機制欠缺，官兵緝私工作與受獎升職無涉。激勵機制與工作積極性不能有效聯系，這對于官弁緝私工作積極性是有一定影響的。
2．緝私營內部升遷情形
在緝私營內部，也沒有制度性升遷渠道，是一種典型的“人治”管理。這種“軍隊人治”的思想和事實要追溯到宋朝。宋太祖趙匡胤陳橋兵變之后，下令“廢藩鎮，釋兵權，罷功臣，典禁兵”⑤。從此之后，在軍事領域，各方追求的不是軍隊的戰斗力，而是如何使軍隊絕對服從君主和統帥，使軍隊成為君主的“私人保鏢”。這種思想和做法一直延續到清朝時期，清末新軍仍然沒能擺脫其窠臼。在此體制下，各官佐受上司的支配、節制而不是受制度、法律的約束，工作是為長官而做而不是為國家而做，效忠于個人而非國家，呈現出典型的“人治”特征。因為沒有制度化的升遷渠道，下級只有討好長官、取悅長官才可能得到升遷機會。這就使得其工作重形式而輕實際，重粉飾而輕效果，唯上而失真，短視而亂行。這種習氣一直浸潤到長蘆緝私營中，官佐目兵均受緝私統領節制，均對統領負責。官佐升遷也要靠討好、逢迎統領及官長，以圖其賞識、提拔。善逢迎者升職極快，不善溜須者原位不動或平行調動。這就使緝私營中“人治”習氣極重，容易造成人事腐敗，緝務懈怠，緝私低效。不過，為了工作的方便，當時緝私營官兵得到提拔的一個很重要條件就是是否識字，有一定文化水平。以駐扎在山海關一帶的步后營、步左營各隊隊官1916年6月提拔為例，步后營前隊4名被提拔者均識字，步后營后隊4人有3人識字，步左營前隊2人均識字，步左營右隊有1人識字⑥。被提拔為隊官的人大多都具備了識字的條件。
長蘆緝私營革退、替補制度
長蘆緝私營兵員流動性很大，據當時緝私統領估算，緝私營中舊兵約占六成，新兵約占四成①。這就是說，緝私營兵員的革退、替補是相當頻繁的。每年都會招募好幾批新兵入營，然后分配、補充各營隊當差。以1917年1—12月份長蘆緝私營革退替補情形為例，步前營一年中因各種原因革退的有150人，占全步前營人數590人的25%；步后營革109人，占全營人數590人的18%；步左營革118人，占全營537人的22%；馬前營革60人，占全營人數432人的14%；馬一棚革6人，占全棚人數12人的50%；巡海輪船革3人，占全船人數16人的19%；巡河炮船革4人，占全船人數23人的17%；馬后營革123人，占全營人數432人的28%。這一年，全緝私營被革人數達573人②。長蘆緝私營各營革退替補詳細情形如表所示：從以上表格可以看出，被革或回家兵士原因有因為不守營規、不遵約束、家有要事、提拔升遷、撥補調動、逃逸、久病不愈、傷亡病故等，因這些原因被辭率達99%以上，其中因一年中“家有要事”請假回家的人有186人，占這些退役人員的32.5%以上。因不守營規、不遵約束被革的有134人，占總革退人數的23.4%。另外，還有因為懶惰、不能勝任工作、外出滋事等原因被革。緝私營每月會招募一批新兵以替補被革或回家舊兵。由此也可以看出，緝私營并沒有嚴格的退役制度，兵弁因各種事務即可以隨時退出營隊。同時，由緝私營兵革退替補主要緣于不守營規、家有要事等情，也反映出緝私營隊軍風軍紀極其紊亂和松懈。鑒于鹽務緝私中經驗及業務熟悉程度對緝私行動有著密切關系，頻繁的人員流動替補對營隊管理、緝務等都會帶來不良影響。緝私營在對待逃兵上分為兩種情況：如果逃兵未帶走兵器等物品，緝私營就不會追究，只替補以新兵即止；如果兵弁帶走武器等物品，緝私營便會嚴格追查。1918年8月23日晚間，巡海炮船駐新城2號炮船駕兵王炳臣逃跑，并攜帶毛瑟槍1桿、子彈10粒。緝私營派出兵士四處尋找，不見蹤跡。因王是巡海炮船中駕兵張同如內弟，緝私營便派兵8名責成張帶路到該逃兵家鄉山東沾化縣黃升店查找，并無所獲。緝私兵即請沾化縣知事協助追查，未果。沾化縣知事遂將逃兵父親王有德緝捕，交由緝私營兵帶回緝私營訊辦，“俟其子炳臣回家”①，可謂是動用了連坐刑法。緝私營對攜械出逃治理還是很嚴格的。
緝私營革補程序是各棚、隊每月向所屬各營匯總呈報本營人員流動情況，各營再向緝私統領總結匯報。緝私統領于每月1日宣布各營被革或請假回家人員名單，并對各營所缺人員予以升補。同時上報長蘆鹽運使署備案。這就是說，長蘆鹽運使并不直接干涉或管理緝私營革退替補事宜，其僅僅負責保管緝私營替補人員數目和名單。緝私營人事任免大權全部由長蘆緝私統領掌控，緝私統領和各級營官即為兵弁“衣食父母”，緝私營“人治”色彩頗為濃厚。
為了防止官佐與兵士日久生情、結伙難羈，也為了避免官佐和當地鹽販勾結販私或護私，緝私營還經常進行官佐平級調動或目兵調防，但并沒有固定的時間期限。這固然有利于防止緝私營官弁護私放私弊端出現，但也容易造成兵不識官、官不認兵情形，對兵隊管理形成一定影響。北洋政府時期的長蘆緝私營，雖為歷史上一個匆匆過客，但卻是歷史饋贈于后人的明亮鑒鏡。從緝私營的管理得失中，折射出了穿越歷史時空的國家治理真諦與智慧。長蘆緝私營給予后人的價值，早已超越了其存在本身。
