國有企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)權(quán)視角范文
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企業(yè)的契約理論認(rèn)為，企業(yè)是一系列契約的集合體，但又是不完備的關(guān)系契約。企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度低成本的規(guī)定了利益相關(guān)者彼此發(fā)生利益關(guān)系，尤其是利益沖突時必須遵循的以及與企業(yè)資源有關(guān)的行為準(zhǔn)則。內(nèi)部控制作為一種補(bǔ)充契約，在企業(yè)內(nèi)部形成有效的控制機(jī)制，來彌補(bǔ)企業(yè)契約的不完備性，保證企業(yè)的正常運(yùn)作和發(fā)展。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度是促使內(nèi)部控制有效運(yùn)行，保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是實行內(nèi)部控制的制度環(huán)境。
1委托結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制
由于產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定會形成一系列的行為準(zhǔn)則，這些行為準(zhǔn)則形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部控制中與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的是企業(yè)的組織制度，通過建立適當(dāng)?shù)摹拔小逼跫s關(guān)系，保證企業(yè)外部所有者的利益能夠得到有效維護(hù)。這是最根本的控制，是為外部所有者服務(wù)的，是外部所有者從組織上實現(xiàn)對企業(yè)內(nèi)部控制的工具?？梢?，委托結(jié)構(gòu)實際上是企業(yè)所有者對企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的依據(jù)，內(nèi)部控制作為一種契約，注明了人的行為規(guī)范，也表明了委托人的意愿。
1.1國有企業(yè)委托結(jié)構(gòu)的特點
（1）國家作為人與一般人所擁有的權(quán)利有很大的差異。一般人只擁有財產(chǎn)的控制權(quán)，不擁有剩余財產(chǎn)的索取權(quán)；國家同時擁有公共財產(chǎn)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)，即兩權(quán)是合二為一的，初始委托人通過國家的再分配渠道獲得剩余。
（2）國家的是一種建立在行政權(quán)基礎(chǔ)上的強(qiáng)制性關(guān)系。它不是以自由選擇的合約為基礎(chǔ)的，而是以國家政權(quán)為依托，無須直接獲得每一個初始委托人的授權(quán)，就可以直接通過頒布法令而獲得權(quán)。
（3）剩余索取權(quán)歸屬國家，由政府。剩余索取權(quán)與控制權(quán)一起遵循著等級配制給各級政府。剩余索取權(quán)同時也是具有可轉(zhuǎn)讓性的，因為一旦剩余索取權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓性，國家就會失去對公共財產(chǎn)的權(quán)。可以說剩余索取權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與政府擁有剩余索取權(quán)是相沖突的。
（4）初始委托人的監(jiān)督性和積極性都很弱。委托人和人具有信息的非對稱性。為監(jiān)督人的行為，初始委托人必須付出監(jiān)督成本，但他們不是剩余索取權(quán)的直接擁有者，不能直接從他們的監(jiān)督活動中收益。這表明監(jiān)督活動具有明顯的外部性，從而導(dǎo)致初始委托人缺乏監(jiān)督動機(jī)。
（5）作為初始委托人的人與最終人的委托人雙重身份的政府，并不是單獨追逐經(jīng)濟(jì)利益的“經(jīng)濟(jì)人”。它綜合地有著政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等社會目標(biāo)，而且同時也在努力使其壟斷租金實現(xiàn)最大化。即政府在追求“全局利益”的同時，還在追求其它的“局部利益”，如政府權(quán)力及相關(guān)的物質(zhì)利益、地方利益、部門利益、其它集團(tuán)利益、個人升遷機(jī)會，政府擁有的程度和政局的穩(wěn)定等等。
1.2國有企業(yè)委托結(jié)構(gòu)對內(nèi)部控制影響的三個層次
（1）國有資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者的委托關(guān)系。
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)是政府的附屬，政府既充當(dāng)所有者身份，又是行使企業(yè)主要經(jīng)營權(quán)的管理者，企業(yè)的經(jīng)營者是由政府委任、完全服從政府意志、不能獨立決策的“行政官員”，經(jīng)營者的行政升遷依托于企業(yè)規(guī)?；蚪?jīng)營業(yè)績。在這種委托關(guān)系下，企業(yè)內(nèi)部控制表現(xiàn)為非常簡化的行政管制，控制標(biāo)準(zhǔn)和控制技術(shù)的隨意性大，經(jīng)營者為了個人的行政升遷，在會計信息上作弊是件容易的事，對管理者和員工沒有相應(yīng)激勵與約束。
隨著國有企業(yè)改革推進(jìn)，政府進(jìn)行了對企業(yè)的放權(quán)讓利以及放權(quán)以后對企業(yè)經(jīng)營者、管理者的監(jiān)控。但這沒有使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度根本變化，由此導(dǎo)致許多國有企業(yè)在內(nèi)部控制方面主要沿襲本企業(yè)的舊制度，盡管這種包含行政管制風(fēng)格的舊的內(nèi)部控制制度效率低下，但很少有國有企業(yè)去反思其內(nèi)部控制制度的不足，形成一種非良性的路徑依賴。這種作為習(xí)慣性做法沿襲下來的內(nèi)部控制與改制后國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化和控制權(quán)的下放相交叉，形成了國有企業(yè)內(nèi)部控制的失控。
內(nèi)部控制建設(shè)是企業(yè)來進(jìn)行的，建設(shè)過程中所需的成本基本上完全由企業(yè)來承擔(dān)，比如，進(jìn)行新的組織結(jié)構(gòu)和作業(yè)流程設(shè)計、雇傭更多的人員以及其他措施的各種成本等。但內(nèi)部控制建設(shè)的受益者不僅僅是企業(yè)自身，還有企業(yè)的所有者和投資者。國有企業(yè)的經(jīng)營者擁有企業(yè)的控制權(quán)，卻不具備剩余索取權(quán)，加之對經(jīng)營者的激勵不夠，經(jīng)營者對于內(nèi)部控制建設(shè)的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（2）經(jīng)營者與管理者的委托關(guān)系。
國有企業(yè)的雙重職能決定了其既要承擔(dān)各種社會責(zé)任，也要追求利潤增長。經(jīng)營者行為目標(biāo)出現(xiàn)了多元化，其中行政提升和個人收益增加成為主要目標(biāo)。而在實行公司制以來，一般經(jīng)營者敢于放權(quán)給管理者，并較少干預(yù)。管理者則以個人收入最大化為主要目標(biāo)，謀求本人經(jīng)濟(jì)利益增長，使得企業(yè)行為短期化。這就形成了經(jīng)營者與管理者目標(biāo)不一致。
管理者作為內(nèi)部控制制度的主要設(shè)計和實施者，就會利用國有企業(yè)經(jīng)營者的信息不完全性和企業(yè)經(jīng)營不確定性,借執(zhí)行內(nèi)部控制制度的名義，在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)利用職位便利追求自己的貨幣或非貨幣效用目標(biāo)；通過內(nèi)部控制制度享有一定的特權(quán)，建立多層次的管理機(jī)構(gòu)，聘用大批中下級管理人員，從而在內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)制造串通舞弊的可能性等等，很有可能侵犯股東權(quán)利、損害中小股東利益。
（3）管理者與員工的委托關(guān)系。
國有企業(yè)的管理者處于委托鏈中經(jīng)營者與員工之間，是內(nèi)部控制制度的直接執(zhí)行者。經(jīng)營者掌握企業(yè)控制權(quán)和部門管理權(quán)的配置。管理者出于保住重要部門職位或升遷等自身利益的考慮，利用自己崗位的特權(quán)，違反內(nèi)部控制制度為經(jīng)營者提供便利或與經(jīng)營者合謀繞過制度，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，不少國有企業(yè)的“團(tuán)伙犯罪”是經(jīng)營者與管理者（尤其是財務(wù)經(jīng)理）串通作弊的結(jié)果。另一方面，由于國有資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者在企業(yè)控制權(quán)分配上的一對一談判，導(dǎo)致企業(yè)職工在企業(yè)決策和日常管理中的影響越來越??；管理者利用一般員工不知情的信息劣勢，偽造虛假財務(wù)信息，侵蝕國有資本，而員工卻無法對違反制度者予以揭發(fā)。并且，管理者這種道德風(fēng)險行為又嚴(yán)重制約了他們對員工的監(jiān)督和激勵，減弱了員工對內(nèi)部控制制度執(zhí)行的效果。
2預(yù)算軟約束與內(nèi)部控制
科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》最先提出了預(yù)算軟約束概念，它是指在社會主義體制下的國有企業(yè)一旦收入無法抵補(bǔ)成本發(fā)生虧損，國家或政府常常要追加投資、增加貸款、減少稅收或提供其他補(bǔ)貼形式的救助現(xiàn)象。國有企業(yè)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的主要有外生性和內(nèi)生性兩方面的原因。外生性原因來自于政府，內(nèi)生性原因主要來自于國有銀行或其他金融組織。
2.1預(yù)算軟約束的外生性與內(nèi)部控制
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對國有企業(yè)預(yù)算軟約束的渠道主要是“增撥企業(yè)流動資金”和“企業(yè)虧損補(bǔ)貼”。銀行資金的財政化，使國有企業(yè)幾乎是“無負(fù)債”企業(yè)。在政府出臺“撥改貸”政策后，由于企業(yè)自我積累機(jī)制尚未形成以及融資渠道的缺乏，國有企業(yè)的經(jīng)營極度依賴于銀行信貸。銀行體系改革的滯后，使國有企業(yè)的這種高負(fù)債經(jīng)營得以維系，國有企業(yè)陷入深重的債務(wù)困境中。在解決企業(yè)債務(wù)危機(jī)的過程中，國有企業(yè)采取了“債轉(zhuǎn)股”的方式。作為一項制度調(diào)整，它使國有企業(yè)的債務(wù)變成了國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的投資，由于參與債轉(zhuǎn)股的各方的責(zé)權(quán)利并未明確，債轉(zhuǎn)股成功缺少動力和壓力，失敗的后果還是由國家財政來承擔(dān)。一系列減債政策，對國有企業(yè)產(chǎn)生普遍的貸款預(yù)算軟約束鼓勵，并對國有企業(yè)產(chǎn)生逆向誘導(dǎo)的作用。這種預(yù)算軟約束的鼓勵和誘導(dǎo)作用使得國有企業(yè)的經(jīng)營者和管理者們的行為更加偏離企業(yè)所有者的目標(biāo)，更加無后顧之憂的追逐個人利益。
2.2預(yù)算軟約束的內(nèi)生性與內(nèi)部控制
由于預(yù)算軟約束的存在，銀行和其他金融組織預(yù)計到國家將會出面解決扭曲的銀企關(guān)系所造成的不良后果，主觀上也不愿對企業(yè)信貸業(yè)務(wù)和質(zhì)量付出更多的監(jiān)督努力，因此并沒有嚴(yán)格按照貸款審批程序?qū)衅髽I(yè)提供貸款，貸款合同中的限制性條款也形同虛設(shè)。銀行和其他金融組織對借款企業(yè)監(jiān)督乏力，直接導(dǎo)致了企業(yè)忽略對償債能力的和資產(chǎn)安全的控制，沒有做到保證企業(yè)安全運(yùn)行的財務(wù)控制中對借款風(fēng)險的控制。我國的國有企業(yè)一直保持高負(fù)債經(jīng)營，1996年全國預(yù)算內(nèi)國有企業(yè)總負(fù)債5.17萬元，負(fù)債率達(dá)71%；1997年，國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為85%左右；1998年，大中型國有企業(yè)負(fù)債率達(dá)85%左右；1999年全國國有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率63.42%。其中，國有企業(yè)有80%以上的負(fù)債來源于國有銀行。從以上這組數(shù)據(jù)可以看出，由國有企業(yè)內(nèi)部控制失控而造成的高負(fù)債的資本結(jié)構(gòu)，不得不追究來自內(nèi)生性預(yù)算軟約束的責(zé)任。
3政策性負(fù)擔(dān)與內(nèi)部控制
政策性負(fù)擔(dān)所指的是會導(dǎo)致企業(yè)偏離盈利目標(biāo)的政策因素。導(dǎo)致企業(yè)存在政策性負(fù)擔(dān)的成因有很多。主要可分為戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)和社會性政策負(fù)擔(dān)兩種。前者是由我國在轉(zhuǎn)型時期的趕超戰(zhàn)略所引起的，主要是指由于戰(zhàn)略需要而進(jìn)行的很多投資項目并不利于我們比較優(yōu)勢的發(fā)揮。而社會性負(fù)擔(dān)則是我國的社會主義性質(zhì)決定的，主要是指國有企業(yè)肩負(fù)了太多社會責(zé)任從而在市場經(jīng)濟(jì)條件下處于一種不公平競爭的地位。
3.1政策性負(fù)但減弱了國有企業(yè)內(nèi)部控制效果
國有企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)包括會計信息的的準(zhǔn)確、真實、完整和資產(chǎn)的有效保護(hù)，更包括經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)作、管理方針的順利實現(xiàn)，概括起來就是為了提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效益。國有企業(yè)在其改革前幾十年的發(fā)展中，由于政策作用形成了許多歷史負(fù)擔(dān)，使其在開放的市場經(jīng)濟(jì)中不能卸下包袱，同一般企業(yè)公平競爭。這就決定了國有企業(yè)的內(nèi)部控制想要同一般企業(yè)一樣，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高，必將付出更加沉重的成本，國有企業(yè)還將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
3.2政策性負(fù)擔(dān)成為國有企業(yè)管理者舞弊的“借口”
政府對企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)所造成的虧損負(fù)有責(zé)無旁貸的責(zé)任，政府為了讓這些承擔(dān)著政策性負(fù)擔(dān)的國有企業(yè)繼續(xù)生存，就必然對國有企業(yè)進(jìn)行事前的保護(hù)或者補(bǔ)貼。但是由于信息不對稱，使政府無力了解企業(yè)的真實經(jīng)營績效，無法確知政策性負(fù)擔(dān)給企業(yè)帶來的虧損是多少，也很難分清楚一個企業(yè)的虧損是政策性負(fù)擔(dān)造成的，還是由于企業(yè)自身管理不當(dāng)或是企業(yè)經(jīng)理人員的道德風(fēng)險造成的。在激勵不相容的情況下，企業(yè)經(jīng)理人員會將各種虧損，包括政策性負(fù)擔(dān)形成的虧損和道德風(fēng)險、管理不當(dāng)?shù)仍斐傻奶潛p都?xì)w咎于政策性負(fù)擔(dān)。這便給管理者為國有企業(yè)與國家討價還價、爭取補(bǔ)貼的行為提供了借口。借口作為舞弊發(fā)生的重要條件之一，使管理者能夠?qū)ψ约旱奈璞仔袨椋ㄇ终计髽I(yè)資產(chǎn)、出具虛假財務(wù)報告等）予以合理化，也為個人中飽私囊、侵吞轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)提供了便利。
4監(jiān)督機(jī)制與內(nèi)部控制
國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制主要包括市場競爭機(jī)制的約束、相關(guān)管理部門的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督、國家法制法規(guī)監(jiān)督以及各級委托人的監(jiān)督。國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制主要是彌補(bǔ)由于國有資產(chǎn)的所有者缺位、所有權(quán)虛置、所有權(quán)監(jiān)督空缺造成的對企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督不力的缺陷，希望通過外部監(jiān)督機(jī)制落實國有資產(chǎn)委托的利益主體，強(qiáng)化所有權(quán)監(jiān)督職能。
4.1國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀
我國國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制效果不盡如人意，原因主要有三個方面：一是盡管有著多個部門、機(jī)構(gòu)實施管理，多種法律、法規(guī)并存執(zhí)行，但由于政出多門，職責(zé)交叉，各管一段，客觀上形成誰都管、誰都不負(fù)責(zé)任的局面。再加上分散管理缺乏橫向信息溝通，未能形成有效的監(jiān)督合力；二是各種監(jiān)督?jīng)]有按照設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行，有的甚至以平衡預(yù)算和創(chuàng)收為目的，監(jiān)督弱化問題嚴(yán)重；三是不規(guī)范的執(zhí)業(yè)環(huán)境和不正當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)競爭，以及對注冊會計師等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督不力，使得經(jīng)濟(jì)警察的作用并沒有發(fā)揮出來。
4.2監(jiān)督機(jī)制不完善突出表現(xiàn)為“內(nèi)部人控制”
所謂“內(nèi)部人控制”是指企業(yè)的出資者和債權(quán)人對企業(yè)失去控制和監(jiān)督，或者控制監(jiān)督不力，企業(yè)實際上由內(nèi)部的經(jīng)理人所把持，權(quán)力不受約束，導(dǎo)致所有者、債權(quán)人的權(quán)益和國家利益受到損害。
由于監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮應(yīng)有的效果，使得我國國有企業(yè)存在“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。集中表現(xiàn)為進(jìn)行重大決策和實施經(jīng)營管理中，個人決定的隨意性和對人為造成企業(yè)損失的嚴(yán)重后果不承擔(dān)實際責(zé)任；以及在資金、商品、資產(chǎn)的調(diào)動和決定分配中，個人或集體化公為私，蠶食侵占，從而造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。這些現(xiàn)象被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者稱為“自發(fā)或非正式的私有化”。國有企業(yè)的內(nèi)部人控制，給國有企業(yè)的健康發(fā)展帶來了一系列的弊端，內(nèi)部人控制的國有企業(yè)實質(zhì)上，不是追求企業(yè)價值的最大化，和國家利益的最大化，而是內(nèi)部人利益的最大化。內(nèi)部控制不能有效運(yùn)行，管理者濫用職權(quán)、管理效率低下、會計信息失真、貪污腐敗的現(xiàn)象不可避免。
