水資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)探討范文

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摘要:

作為一種自然資源，將水資源作為資產(chǎn)管理在我國(guó)還是一個(gè)新課題，意義重大，值得深入研究。在對(duì)水資源資產(chǎn)屬性和資產(chǎn)管理內(nèi)涵進(jìn)行討論的基礎(chǔ)上，分析了水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的管理方向，對(duì)其主要制度建設(shè)及完善措施進(jìn)行了探討。最后，從理順現(xiàn)有水資源資產(chǎn)管理體制及其核算體系的建立和分類管理，完善水資源價(jià)格政策，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，健全相關(guān)法律法規(guī)等方面提出了對(duì)策及建議，可為我國(guó)進(jìn)一步開展水資源資產(chǎn)化管理提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:

資產(chǎn)化管理;產(chǎn)權(quán);制度建設(shè);水資源

隨著資源短缺等各種資源問題的不斷突出，我國(guó)對(duì)自然資源管理工作提出了新的要求。黨的十八屆三中全會(huì)指出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度;五中全會(huì)明確規(guī)定要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源離任審計(jì)制度;國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)＜編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案＞的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕82號(hào))中，批準(zhǔn)為土地、林木、水資源建立核算賬戶?？梢娢覈?guó)對(duì)自然資源的資產(chǎn)化管理工作日益重視。近年來，我國(guó)在積極探索礦產(chǎn)資源、土地資源、森林資源等自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革方面，取得了較大成效，為自然資源資產(chǎn)管理制度的建立和完善打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［1－3］。水資源作為一種不可替代的自然資源，其資產(chǎn)化管理的意義和作用重大絲毫不亞于土地、森林及礦產(chǎn)。但目前，我國(guó)水資源的資產(chǎn)地位和其所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚未引起足夠重視，資產(chǎn)化管理仍處于起步階段，亟待在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上不斷完善和創(chuàng)新水資源管理模式，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。

1水資源資產(chǎn)管理的相關(guān)內(nèi)涵

1．1水資源資產(chǎn)水資源在開發(fā)利用和管理過程中具有以下特點(diǎn):依據(jù)我國(guó)法律，水資源屬于國(guó)家所有，具備所有權(quán)主體;為國(guó)民生產(chǎn)生活提供必需的物資基礎(chǔ)，是一種戰(zhàn)略性的資源資產(chǎn);為各行各業(yè)的發(fā)展帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益和其他效益，具有市場(chǎng)價(jià)值和交換價(jià)值;水資源的存在方式既可貯存又可轉(zhuǎn)移，兼具固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)特性［4］。因此，水資源具有資產(chǎn)屬性，不僅是資源，更是資產(chǎn)。對(duì)于已開發(fā)利用的水資源，如水庫(kù)存蓄的水等，由于加入了人類勞動(dòng)，具有價(jià)值，應(yīng)被視作資產(chǎn);對(duì)于部分尚未被開發(fā)利用的水資源，如為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而不能過度開發(fā)利用的地下水等，具有生態(tài)價(jià)值，也應(yīng)被視作資產(chǎn);對(duì)于部分尚不可為人類所開發(fā)利用的冰川、海洋等，可認(rèn)為屬于非資產(chǎn)范圍。水資源資產(chǎn)范圍的界定如圖1所示，且資產(chǎn)和非資產(chǎn)在一定條件下可相互轉(zhuǎn)化。

1．2水資源資產(chǎn)管理水資源是資源性國(guó)有資產(chǎn)，具有價(jià)值，需要實(shí)行資產(chǎn)化管理。水資源的資產(chǎn)管理就是根據(jù)其實(shí)際水量和水質(zhì)現(xiàn)狀，在水資源的開發(fā)利用過程中，遵循其自然特性和經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及市場(chǎng)規(guī)則，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)進(jìn)行的一種管理模式，從而達(dá)到資源的合理配置和高效利用。單一的資源化管理具有一定的行政壟斷性，容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和腐敗。而水資源資產(chǎn)管理不僅重視實(shí)物管理，還重視價(jià)值管理，側(cè)重于利用法律手段和經(jīng)濟(jì)規(guī)則對(duì)水資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控，是一種間接管理方式，可充分體現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，目的是通過對(duì)水資源的投入產(chǎn)出管理和有償使用水資源，確保所有者權(quán)益得到保障，實(shí)現(xiàn)水資源的保值增值［5］。

2水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分析

2．1水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和交易的基本先決條件，也是影響資源配置的決定因素［6］。目前對(duì)于產(chǎn)權(quán)的概念眾說紛紜，根據(jù)水資源使用和管理特性，水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可認(rèn)為是與水資源資產(chǎn)相關(guān)的一系列權(quán)利義務(wù)體系，并最終歸為水資源的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)［7］。(1)所有權(quán)。水資源資產(chǎn)的所有權(quán)指對(duì)水資源依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一種絕對(duì)的物權(quán)，也是其他權(quán)利的原生權(quán)。根據(jù)《憲法》和《水法》，我國(guó)水資源屬于國(guó)家所有，即水資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體是國(guó)家。(2)使用權(quán)。水資源資產(chǎn)的使用權(quán)是指非所有權(quán)人獲得的水資源使用權(quán)利，并可從水資源本身獲取利益或收益。作為政治概念的水資源所有權(quán)主體國(guó)家并不能直接利用水資源，能夠真正利用水資源的是依法獲得取水許可的使用權(quán)主體。(3)經(jīng)營(yíng)權(quán)。水資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是指非所有權(quán)人享有水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易的權(quán)利。而我國(guó)目前的法律對(duì)于水資源產(chǎn)權(quán)的界定并不包括最終處置的權(quán)利，可見水資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)并未從所有權(quán)中分離。

2．2水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理方向建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)管理的方向;《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào))也提出要建立健全水權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)管理對(duì)水資源資產(chǎn)化管理至關(guān)重要，應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展。(1)明確產(chǎn)權(quán)主體。明確產(chǎn)權(quán)主體既可使水資源管理責(zé)任得到具體落實(shí)，也可保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的利益不被損害。根據(jù)我國(guó)目前的情況，所有權(quán)主體已明確，但中央和地方的監(jiān)管職責(zé)仍需要進(jìn)一步界定;使用權(quán)主體需賦予其合理的權(quán)利激勵(lì)和責(zé)任約束，以提高水資源利用價(jià)值［8］;使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體權(quán)責(zé)范圍的界定也需要以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)。(2)實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離。在水資源公有制的國(guó)情之下，兩權(quán)分離是水權(quán)可交易的前提條件。所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是在不改變所有權(quán)主體的前提下，將使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體的行為。經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦從所有權(quán)中分離出來，便成為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而非附屬于水資源國(guó)家所有權(quán)，亦不等同于水資源所有權(quán)中的使用權(quán)能。經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給市場(chǎng)主體后，便可根據(jù)水資源利用規(guī)劃和有償轉(zhuǎn)讓，逐漸形成水市場(chǎng)，促進(jìn)水資源資產(chǎn)的優(yōu)化配置。(3)促進(jìn)水權(quán)流轉(zhuǎn)。水權(quán)流轉(zhuǎn)是水資源資產(chǎn)化管理的重要環(huán)節(jié)，包括水權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃和交易等行為。經(jīng)營(yíng)權(quán)主體可通過利用市場(chǎng)規(guī)則，將水資源從效益低的地方配置到效益高的地方。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際探索多種形式的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，加快取水權(quán)轉(zhuǎn)讓等制度建設(shè)，健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，建立水權(quán)交易平臺(tái)、規(guī)范水權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

3水資源資產(chǎn)管理主要制度建設(shè)

我國(guó)法律已明確規(guī)定實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，對(duì)水量分配和水資源監(jiān)管等方面也有相關(guān)規(guī)定。本文重點(diǎn)從資產(chǎn)核算、確權(quán)管理、使用管理、處置管理4個(gè)方面對(duì)水資源資產(chǎn)主要管理制度的建設(shè)和完善進(jìn)行探討，見圖2。

3．1資產(chǎn)評(píng)估制度通過開展水資源資產(chǎn)評(píng)估，不僅可以全面了解我國(guó)水資源的整體狀況，為水資源資產(chǎn)價(jià)值確認(rèn)和所有人的收益實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)，而且能夠據(jù)此建立水資源賬戶，逐步將水資源資產(chǎn)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，使其價(jià)值得到充分體現(xiàn)和補(bǔ)償。影響水資源價(jià)值的因素有水資源所處的地理位置、水源類型、水質(zhì)狀況、開發(fā)目標(biāo)、利用程度以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。評(píng)估水資源資產(chǎn)價(jià)值量的方法主要有替代法、收益現(xiàn)值法、重置成本法和現(xiàn)行市價(jià)法等［9］，可根據(jù)水源、水質(zhì)類型不同選擇不同的方法評(píng)估，評(píng)估程序可參照其它自然資源資產(chǎn)有序開展。

3．2初始水權(quán)分配制度初始水權(quán)分配是指國(guó)家對(duì)水資源使用權(quán)進(jìn)行初次轉(zhuǎn)讓的分配行為，只有在初始使用權(quán)界定明晰后，才能最大程度地降低交易成本，使交易在權(quán)利范圍內(nèi)進(jìn)行。初始水權(quán)分配是在考慮區(qū)域人口、環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)等多方面綜合因素后，對(duì)流域或區(qū)域內(nèi)可分配水資源總量進(jìn)行區(qū)域間和用水戶間的水量、水質(zhì)、使用年限、污染物排放等的分配行為。水量的逐級(jí)分配過程即水資源資產(chǎn)初始使用權(quán)的界定過程，分配過程應(yīng)遵循總量控制和定額管理的原則，自上而下可分為國(guó)家層次、區(qū)域?qū)哟魏陀脩魧哟巍?/p>

3．3取水許可制度取水許可制度是明確水資源產(chǎn)權(quán)主體和落實(shí)、保障取用水戶權(quán)益的重要步驟，完善取水許可制度仍需開展以下工作:①要明確確權(quán)條件。對(duì)于具備取水許可證在有效期內(nèi)、許可水量和實(shí)際用水量差距較小、水資源費(fèi)按時(shí)交納、已納入計(jì)劃管理范圍、相關(guān)計(jì)量設(shè)備完備等條件的，可以先行開展確權(quán)登記。②要規(guī)范權(quán)屬憑證?？煽紤]將取水許可證更名為取水權(quán)證(或水資源使用權(quán)證)，性質(zhì)上從行政許可證改為權(quán)屬憑證;增加有關(guān)持證人權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容;并合理設(shè)定取水權(quán)期限。③要實(shí)行分類確權(quán)登記。對(duì)有取水許可證且滿足確權(quán)登記條件的，按有關(guān)程序換發(fā)取水權(quán)證;對(duì)有取水許可證但不滿足確權(quán)登記條件的，按照有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)范;對(duì)于延期、無(wú)證取水和新增取水情況，應(yīng)按照要求重新申辦取水許可。

3．4農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記制度農(nóng)村集體水權(quán)是水資源使用權(quán)的重要組成，對(duì)其實(shí)行確權(quán)登記有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村水權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村水權(quán)確權(quán)登記制度實(shí)施的基本思路為:①對(duì)農(nóng)村及經(jīng)濟(jì)組織自有水庫(kù)水塘的水資源及其利用情況開展調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上制定確權(quán)登記實(shí)施方案，從法律上確認(rèn)農(nóng)村集體水權(quán)，為農(nóng)村集體水權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。②在農(nóng)村集體水權(quán)明晰之后，可通過轉(zhuǎn)讓、承包、租賃等進(jìn)行水權(quán)流轉(zhuǎn)?？紤]到水庫(kù)水塘與土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系密切，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村集體水權(quán)一并流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合理權(quán)益。③占用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自由水庫(kù)水塘或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村水權(quán)造成不利影響的，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。在確權(quán)登記過程中，要結(jié)合各地實(shí)際，處理好與農(nóng)村集體土地權(quán)屬以及水利工程產(chǎn)權(quán)改革的銜接。

3．5有償使用制度水資源資產(chǎn)有償使用是落實(shí)所有權(quán)人收益的內(nèi)在要求，也是全民公平享有水資源收益的基礎(chǔ)。我國(guó)目前水資源收益的主要表現(xiàn)形式是水資源費(fèi)，但存在征收對(duì)象不全面，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。有償使用制度的完善可考慮從以下兩方面開展:①應(yīng)完善現(xiàn)有水資源費(fèi)征收管理制度，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)水資源費(fèi)的調(diào)控能力和監(jiān)督力度，并按照水資源價(jià)值、水資源稀缺狀況和管理要求，對(duì)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。②可考慮將水資源費(fèi)改為水資源稅，作為中央和地方共享稅，由國(guó)稅局統(tǒng)一征收，中央通過轉(zhuǎn)移支付方式向地方配置，水資源稅稅率則在水資源價(jià)值核算基礎(chǔ)上由國(guó)家統(tǒng)一制定和調(diào)整。

3．6用途管制制度加強(qiáng)水資源用途管制同樣也是確權(quán)登記后水資源資產(chǎn)監(jiān)管的重要內(nèi)容。要在符合全國(guó)主體功能區(qū)劃等國(guó)土空間用途管制要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按照水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃等，對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)水資源使用用途以及用途變更進(jìn)行嚴(yán)格管制。目前水功能區(qū)監(jiān)管、地下水管理、規(guī)劃水資源論證等方面仍不完善，應(yīng)密切結(jié)合新形勢(shì)和新要求加快立法進(jìn)程，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)用水用途變更和生態(tài)環(huán)境用水保障方面，強(qiáng)化審批機(jī)制和立法保障。

3．7水權(quán)交易制度水權(quán)交易是指水資源資產(chǎn)使用權(quán)在經(jīng)營(yíng)權(quán)主體之間的自由交易，通過水權(quán)流轉(zhuǎn)可有效提高水資源配置效率、使用效率及綜合效益。在制定水權(quán)交易規(guī)范時(shí)，應(yīng)遵循節(jié)水、高效、協(xié)調(diào)、保護(hù)生態(tài)的原則，政府部門不宜過度管制不同區(qū)域間的自主合法交易。此外，還應(yīng)加強(qiáng)水市場(chǎng)監(jiān)管，以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，逐步建立水市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，規(guī)范交易程序，嚴(yán)格交易監(jiān)管和交易收益使用。

3．8資產(chǎn)審計(jì)制度開展水資源資產(chǎn)審計(jì)是防止水資源資產(chǎn)收益流失的重要措施。按照國(guó)家改革要求，首先要探索水資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。水資源資產(chǎn)負(fù)債表是對(duì)水資源資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況進(jìn)行核算，以記錄當(dāng)前時(shí)期不同主體對(duì)水資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)等活動(dòng)，進(jìn)而評(píng)估當(dāng)期水資源價(jià)值量的變化，同時(shí)可為領(lǐng)導(dǎo)干部的在職和離任審計(jì)提供依據(jù)［10］。要對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行常態(tài)化審計(jì)，通過離任審計(jì)明確領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的責(zé)任清單，審計(jì)的范圍應(yīng)包含用水總量、用水效率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)和水資源費(fèi)的管理使用等情況。

4政策建議

(1)理順現(xiàn)有水資源資產(chǎn)管理體制。針對(duì)當(dāng)前在水資源資產(chǎn)管理中所有權(quán)人不到位的問題，強(qiáng)化中央政府的水資源所有權(quán)人地位，明確地方行使所有權(quán)人的權(quán)責(zé)。(2)建立水資源資產(chǎn)核算體系。對(duì)水資源進(jìn)行核算并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，摸清水資源家底，了解其使用情況，為合理開發(fā)利用水資源提供依據(jù)。(3)實(shí)行水資源資產(chǎn)分類管理。對(duì)于可開發(fā)的水資源，開展統(tǒng)一規(guī)劃、確權(quán)登記和有償使用，通過水資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)配置，對(duì)于生態(tài)用水切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。(4)完善水資源價(jià)格政策。確定科學(xué)、合理的水資源價(jià)值與價(jià)格是水資源核算的基礎(chǔ)，需在現(xiàn)有水價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究，實(shí)行分類水價(jià)制度，建立起一套完整的價(jià)格體系。(5)培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)。采用政府與市場(chǎng)相結(jié)合方式，逐步放開水資源市場(chǎng)，可打破傳統(tǒng)的壟斷管理弊病，促使水資源高效利用，并使其價(jià)值得到應(yīng)有的體現(xiàn)。(6)健全相關(guān)法律法規(guī)。法律的完善應(yīng)朝著有利于水資源保護(hù)的方向發(fā)展，確立市場(chǎng)和政府的定位和分工，盡快制定適合我國(guó)國(guó)情的水資源保護(hù)的法律法規(guī)體系。

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作者：曹璐 陳健 劉小勇 單位：北京中水潤(rùn)澤咨詢有限公司 水利部發(fā)展研究中心