淺論公共危機的整治范文

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現(xiàn)實行政管理中除例行事務(wù)外，均面臨問題復雜性、信息不全性、未來不確定性的決策困境。而全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)擴散化加速的今天，天災(zāi)人禍的應(yīng)對失策，極易引起災(zāi)害危機鏈的綜合放大效應(yīng)，使危機隱患變?yōu)楝F(xiàn)實危機，局部危機惡化成全局危機。“SARS”事件、貴州甕安“6•28”事件、湖北石首群體性事件、云南孟連事件等公共危機治理的不足，即是明證。如何及時有效地預防和應(yīng)對各種災(zāi)害和危機，建立完善高效的公共危機應(yīng)急管理體系是我國各級政府的一個非常緊迫的現(xiàn)實課題。而解決這一課題的大前提便是厘清公共危機治理中的原則性與靈活性關(guān)系問題。

一、政府成功治理公共危機中的原則性

哲學上所講的原則是從自然界和人類歷史中抽象出來的，是人們關(guān)于自然界和人類社會的理性認識。它是經(jīng)過了對于多種現(xiàn)象的總結(jié)、概括，即經(jīng)過了從感性認識到理性認識的飛躍，因此，它一般地可以程度不同地接近反映事物的本質(zhì)，反映客觀事物的內(nèi)部的固有聯(lián)系，反映客觀事物間的普遍聯(lián)系。因此，掌握原則對于改造客觀事物具有重要的方法論意義。雖然公共危機本身具有高度不確定性、突變性、擴散性等特點，但隨著政府對公共危機管理實踐的發(fā)展，亦總結(jié)了一套治理公共危機的行為規(guī)范，使得公共危機管理有章可循，有法可依，即政府成功治理公共危機中的原則性。將公共危機治理予以制度化確定，堅持原則性，以不變應(yīng)萬變，既有助于克服面對危機的恐慌心理，又有助于實現(xiàn)危機治理的合理性、制度性、有效性。

（一）政策元目標須以維護人民根本利益為原則性。實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益是黨和政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。人民群眾高興不高興、贊成不贊成、支持不支持、擁護不擁護是判斷我黨和政府工作及行為是否具有合法性、公共性、科學性的一個重要價值標準。因此，政府成功治理公共危機，首要堅持的政策原則性，即確立維護人民根本利益的政策元目標。人民利益的首要問題是人民生命財產(chǎn)安全問題，“人民生命，高于一切”。政府成功治理公共危機，選擇以人民根本利益為本的政策元目標，會由于利益的高度整合性和一致性而獲得廣泛的社會支持，為優(yōu)化公共危機政策制定、強化政策執(zhí)行埋下伏筆。近年來，政府在南方汶川地震、玉樹地震的危機治理中，堅持以維護人民根本利益為原則不動搖，強調(diào)“災(zāi)情就是命令，時間就是生命”，促使政府各有關(guān)部門緊急行動起來，全力搶救傷員，切實保障了災(zāi)區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)安全，使得災(zāi)害危機造成的損失減少到了最低程度。所以，政府成功治理公共危機，必須堅持政策元目標以維護人民根本利益為原則性，才能增強人們對政府的信任、降低人們對危機的恐懼，從而有效聚合治理公共危機的物質(zhì)、人力、智力、技術(shù)等資源，實現(xiàn)對公共危機的成功治理。

（二）政府組織運用的原則性。公共危機治理是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，單純的個人或渙散的團體的力量不足以應(yīng)對危機。健全與完善政府危機治理的組織管理體系，是適應(yīng)危機管理組織化、規(guī)范化、制度化的理性要求。我國政府尚未設(shè)置專門的危機管理的常設(shè)機構(gòu)。但一些發(fā)達國家已建立了強有力的反危機指揮協(xié)調(diào)的組織系統(tǒng)，如美國政府于1979年成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局,直接向總統(tǒng)負責，經(jīng)過多年的發(fā)展,美國已有了一整套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”,以應(yīng)對各種類型和規(guī)模的天災(zāi)人禍“，9•11”事件爆發(fā)后，該組織系統(tǒng)迅速啟動，全力開展救難工作,使恐怖襲擊的傷害降到了最低限度。2006年國務(wù)院的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》在“組織體系”中規(guī)定:“國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導下,由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)負責突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時,派出國務(wù)院工作組指導有關(guān)工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu),負責本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。”因此，在沒有專門的危機管理的常設(shè)機構(gòu)的情況下，中央政府在治理各類公共危機時，勢必面臨組織運用的有效性問題，高效的公共危機治理需要遵循組織運用的兩個基本原則，一是治理公共危機的針對性原則，即根據(jù)公共危機所屬類型調(diào)動相關(guān)組織部門進行專項治理，而非紊亂地和盤托出，以影響整個組織體系的正常工作，如汶川地震災(zāi)害危機治理，中央政府需要以地震局為科學指導，民政部、公安部、衛(wèi)生部為危機治理主體部門進行營救災(zāi)民工作，又如2003年“SARS”危機，中央政府則需以衛(wèi)生部為主體進行針對性的危機治理工作等；二是治理公共危機的領(lǐng)導性原則，即危機爆發(fā)后需要一個組織領(lǐng)導核心來指揮政府組織進行危機治理，在我國即國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，它們在公共危機治理中起著領(lǐng)導核心和中樞神經(jīng)的作用。

（三）政府人員調(diào)動的原則性。政府人員，尤其是公務(wù)員，是黨和國家的路線、方針、政策的執(zhí)行者，也是團結(jié)帶領(lǐng)廣大群眾建設(shè)和諧社會的組織者。政府治理公共危機，實際上也就是政府人員通過自身的組織、財力、物力、技術(shù)等有效整合，應(yīng)對公共危機的結(jié)果。美國有常設(shè)性的危機管理的綜合協(xié)調(diào)部門即聯(lián)邦安全管理委員會，我國的慣例是遇到危機就臨時成立一個危機管理委員會指揮部或領(lǐng)導小組等臨時性機構(gòu)，選派得力干部，風風火火地緊抓一陣子，待危機過后就撤消解散，政府人員各自回歸原單位。以后再遇到大的危機事件，就如法再次炮制一遍。即便如此，政府人員作為治理公共危機的核心主體，其治理公共危機過程中的調(diào)動亦必須堅持一定的原則性，一是政府人員調(diào)動的主管性原則，政府機關(guān)內(nèi)部劃分為多個職能部門，如衛(wèi)生部門單管衛(wèi)生工作，其工作人員具備衛(wèi)生工作技能和知識，司法部門管司法工作，其工作人員亦必須懂得法律知識和司法操作程序等，所以，當面對不同種類的公共危機時，政府人員的調(diào)動應(yīng)堅持主管性原則，如“SARS”危機應(yīng)調(diào)動主管的衛(wèi)生部門政府人員“、汶川震災(zāi)”危機應(yīng)主要調(diào)動地震總局、民政部門政府人員等；二是政府人員調(diào)動的科學性原則，科學的人事管理工作，必須做到“安排適當?shù)娜嗽谶m當?shù)臅r候、適當?shù)牡攸c，做適當?shù)氖虑椤保参C治理的過程中，對于政府人員的調(diào)動也必須堅持“科學用人”的原則，“人精于事，則用，不能，則止”，“人事合一”，才能更好地治理公共危機。

（四）行動方案制定的原則性。公共危機治理需要良好的行動方案來推動，政府選擇適當?shù)墓参C治理方案，有助于增強公共危機的處理效果，降低公共危機的危害程度，甚至可以促進公共危機由“危機”向“機遇”的轉(zhuǎn)變。公共危機的爆發(fā)具有突發(fā)性、緊迫性、難控性，主要依靠非程序化的政策制定，在信息有限、資源匱乏、時間緊迫的情況下對政策制定提出了及時、正確、高效的要求。制定可操作性的公共危機治理行動方案，提高政府公共危機治理能力，需要堅持行動方案制定的原則性，一是行動方案制定的信息處理原則，收集公共危機的相關(guān)信息，并作篩選、分析、整理，以提供決策所需的信息資源；二是行動方案制定的專家咨詢原則，公共危機治理需要專家提供可參考的決策意見，領(lǐng)導決策只有尊重“腦庫”的智囊作用，才能做出有效決策；三是行動方案制定的科學可行原則，公共危機治理需要的是一套切實可行的行動方案，而非理論報告或“假大空”的發(fā)言，句句是對的，但句句也是沒用的，行動方案制定必須科學、具體、明確、可行。

二、政府成功治理公共危機中的靈活性

如果說原則是對矛盾運動及其規(guī)律的理性認識，那么原則性，就是對這種認識的堅持，而靈活性就是對這種認識的修正、補充和改變。公共危機治理是一個系統(tǒng)過程，它包括事前治理、事中治理、事后治理三個階段，分別具有危機治理前的預防預警性、危機治理中的事態(tài)控制性、危機治理后的轉(zhuǎn)危為機性特點。因此，公共危機治理必須在堅持原則性的前提下，發(fā)揮靈活性，依據(jù)公共危機變化發(fā)展的實際情況，及時更新信息、做好追加決策，有效整合組織、人員、技術(shù)等資源，實現(xiàn)對公共危機的成功治理。

（一）政策子目標的靈活性。在具體治理公共危機過程中，元政策統(tǒng)領(lǐng)著許多子政策，依據(jù)政策目標管理理論，相對于政府治理公共危機中的政策元目標以維護人民根本利益為原則性，則政策子目標必須以協(xié)調(diào)人民內(nèi)部利益為靈活性，因為在公共危機治理過程中常常會遇到個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾問題。英國思想家洛克認為“，在某些特殊場合，法律（原則性）應(yīng)該讓位于行政執(zhí)行權(quán)（靈活性）。因為世間經(jīng)常會發(fā)生許多偶然的事情，在這種情況下嚴格、呆板地執(zhí)行法律反而會增加損害，例如在房屋失火且火勢兇猛的情況下，如不把相鄰的一家同樣受到法律保護的無辜的房屋拆掉以阻止火勢蔓延，就會造成更大的損失。”事實上，在公共危機治理中，往往須在維護人民根本利益為原則下，靈活地協(xié)調(diào)個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾，犧牲必要的個人利益、局部利益、眼前利益，以維護人民根本的、長遠的利益。如1998年抗洪搶險中，政府對當?shù)鼐用竦囊恍┪镔Y進行了緊急征用（事后政府會給予有限救濟，如相當補償、適當補償?shù)龋踔猎诒匾獣r決定炸掉荊州庫區(qū)分洪，犧牲幾個縣區(qū)，以保住武漢等城市。

（二）政府組織協(xié)調(diào)的靈活性。政府是一個龐大的組織系統(tǒng)，它不是各個部門的簡單之和，而是各職能部門有機整合的科層制結(jié)構(gòu)功能體。政府成功治理公共危機是有機協(xié)調(diào)與應(yīng)用組織部門的系統(tǒng)過程，部門之間在應(yīng)急管理中的分工協(xié)作關(guān)系不明確，部門分割、職責交叉、管理脫節(jié)不利于資源整合和快速反應(yīng)能力的提高，從而怠于危機治理。因此，政府治理公共危機，既要堅持組織運用的原則性，又要學會組織協(xié)調(diào)的靈活性。在公共危機治理中，政府組織協(xié)調(diào)的靈活性主要表現(xiàn)在兩方面，一是主管部門與非主管部門的協(xié)調(diào)性，在應(yīng)急反應(yīng)狀態(tài)下，負責落實國務(wù)院及其應(yīng)急管理委員會的決策的各部門、各地區(qū)應(yīng)積極行動，收集和分析各方面的重大信息并提出具體行動方案等，以方便公共危機治理行動；二是上級組織與下級組織的互動性，在公共危機治理中，既需要上級組織的領(lǐng)導作用，也需要下級組織的執(zhí)行作用，同時還必須實現(xiàn)下級組織將危機治理中的動態(tài)信息傳遞給上級組織，而上級組織也必須靈敏性地反饋給下級組織新的決策，以實現(xiàn)互動合作治理。

（三）政府人員行動的靈活性。公共危機復雜多變,其治理也必然要求政府人員要具有極強的對公共危機發(fā)展狀態(tài)的預測能力及對突發(fā)事件的妥善處理能力。政府治理公共危機，在政府人員調(diào)動到位的情況下，政府人員的行動還必須具有一定的靈活性，以應(yīng)對公共危機的復雜多變性。成功治理公共危機，政府人員行動的靈活性主要表現(xiàn)在三方面：一是政府人員行動的合作性，治理公共危機既需要政府人員內(nèi)部的有效合作，也需要政府人員與NGO組織、第三部門、志愿者以及人民群眾之間的合作與互動，以實現(xiàn)對公共危機的合作共治；二是政府人員行動的創(chuàng)新性，目前一些政府人員在面對突發(fā)事件時缺乏靈活的應(yīng)對能力，不敢越權(quán)處理事務(wù)，往往錯過解決危機問題的最佳時機，政府人員行動的創(chuàng)新性，主要包括創(chuàng)新精神和創(chuàng)造力，創(chuàng)新精神主要表現(xiàn)為敢于提出問題和解決問題，而創(chuàng)造力則表現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力，創(chuàng)造力的核心內(nèi)容是創(chuàng)造性思維，事實上，在公共危機治理中，只要對公共危機治理有利，可以靈活越權(quán)辦理公務(wù)，創(chuàng)造性地解決問題；三是政府人員行動的迅速性，政府人員治理公共危機應(yīng)實現(xiàn)由“等著辦”、“要我辦”、“沒辦好”到“搶著辦”、“我要辦”、“辦得好”的工作態(tài)勢轉(zhuǎn)變，才能更迅速地化解公共危機，實現(xiàn)公共危機有效治理。

（四）行動方案調(diào)整的靈活性。一般而言，理想的公共政策制定過程應(yīng)包含問題界定、目標確立、方案設(shè)計、效果預測和方案抉擇等五個相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的環(huán)節(jié)。但是，對于治理公共危機的決策方案卻是不同的。公共“危機不再看作是有著清晰起點和終點的事件，危機是一個過程，危機應(yīng)該放在更長的時間范圍內(nèi)來被認識和管理”。公共危機一般都具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響的社會擴散性、決策的非程序化等特征。而且，公共危機事件由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱，往往產(chǎn)生不確定性，表現(xiàn)為狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性和危機回應(yīng)的不確定性。所以，原初制定的公共危機治理的行動方案，隨著公共危機的變化發(fā)展，有必要根據(jù)具體情況“靈活”地作出相應(yīng)的調(diào)整，即追加決策或決策修正。正如曾告誡黨和人民政府所說“我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益。如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責。”公共危機治理中行動方案調(diào)整的靈活性，更好地適應(yīng)了公共危機變化發(fā)展的實際情況，修正了原初決策方案的不足或錯誤部分，從而能夠更有效地得到執(zhí)行，實現(xiàn)對公共危機的成功治理。

三、政府成功治理公共危機既要堅持原則性，又要不失靈活性

公共危機治理中的原則性與靈活性關(guān)系問題，就是指人們從什么樣的主觀立場上去實現(xiàn)公共危機治理，是“只講原則”，還是“只論靈活”，抑或是“把原則性與靈活性有機統(tǒng)一”。只有正確理解和處理好公共危機治理中的原則性與靈活性關(guān)系問題，才能從主觀上解放人們治理公共危機的思想，行動上有效地采取公共危機治理行動，實現(xiàn)對公共危機的成功治理。

（一）公共危機治理中只講原則的不足性。在公共危機治理中，堅持必要的原則，選擇以維護人民根本利益為政策元目標，堅持政府組織運用的針對性和領(lǐng)導性，使政府人員的調(diào)動具有主管性、科學性，在制定行動方案方面有效處理公共危機信息，認真聽取專家建言，制定科學可行的公共危機治理行動方案，從而使政府有效整合組織、人力、物力、財力、信息、技術(shù)以及專家智力等資源，形成公共危機治理的有機系統(tǒng)。這對于公共危機治理當然是有巨大作用的。但是，僅靠堅持這些公共危機治理的原則，并不能精準和有效的治理公共危機。公共危機最大的風險就在于，它總是處于變動中，堅持公共危機治理的“規(guī)律性”的經(jīng)驗原則，并不能“把脈”好公共危機變動性的“病癥”，即公共危機治理的原則性并不能“包治百病”，在公共危機治理中，只講原則、僵化原則，容易犯教條主義、本本主義錯誤，原則性亦有其不足之處，它需要靈活性的補充。

（二）公共危機治理中只論靈活的不足性。公共危機治理是指采用各種方法，調(diào)動各種資源應(yīng)對公共危機的管理。在公共危機治理中，依據(jù)公共危機狀態(tài)的發(fā)展變化，靈活地協(xié)調(diào)個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾，及時化解公共危機涉及的利益矛盾，使治理公共危機的主管部門與非主管部門協(xié)調(diào)好，相互配合，政府工作人員展開有效合作，隨“機”（公共危機變化的時機）應(yīng)變，適時調(diào)整行動方案的決策，實現(xiàn)對公共危機的靈活治理。公共危機治理中的靈活性能夠有效應(yīng)對公共危機的變動性、復雜性、緊急性的問題，但是只論“靈活”，卻不能從整體上把握對公共危機的治理。公共危機治理只論“靈活”，容易陷入“只見樹木，不見森林”紛繁事務(wù)的泥潭，不能有效地從整體上規(guī)劃對公共危機全過程的綜合治理。在公共危機治理中，只論靈活，不講原則，會比較懶散、行動分散，造成公共危機治理缺乏有效、統(tǒng)一的的領(lǐng)導，從而也難以形成治理公共危機的系統(tǒng)合力，所以，只論靈活的不足之處正需要講原則的作用的補充，才能更好地治理公共危機。

（三）公共危機治理應(yīng)堅持原則性與靈活性的科學統(tǒng)一。公共危機治理中的原則性和靈活性是公共危機治理工作的兩個方面，它們因公共危機有效治理的需要而統(tǒng)一起來。公共危機的變動性、復雜性、緊急性、不確定性的問題決定了人們在治理公共危機中“原則性”和“靈活性”運用的行為取向。“原則性”和“靈活性”的“運用之妙，存乎一心”，只講原則，不能照顧到公共危機變化的實際情況，是“只見森林，不見樹木”，無法解決公共危機的“樹木”迷惑問題；而只論靈活，又不能顧及到從整體上把握公共危機治理的方向，是“只見樹木，不見森林”，無法解決公共危機的“森林”困惑問題。公共危機的治理，表現(xiàn)的主要是靈活性，表達的主要是原則性“，原則性”是人們對公共危機治理所要達到的狀態(tài)的社會意志表達，會以一定的規(guī)則或制度形式展現(xiàn)，具有客觀性；而“靈活性”就是在“原則性”的領(lǐng)導下好好表現(xiàn)去解決公共危機問題，具有主觀能動性。因此，公共危機治理中的原則性和靈活性，猶如“車之兩輪，鳥之雙翼，合則兩美，離則兩傷”，兩者的有機統(tǒng)一，才能實現(xiàn)公共危機治理的科學性。