黨政危機治理理論與舉措剖析范文

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步入21世紀以來，我國的公共危機事件不斷涌現，呈現多發態勢，這對于政府公共危機管理來說，無疑是一個巨大挑戰。在這種情況下，如何進一步完善政府公共危機管理體制，推進政府公共危機管理創新，更好地保護民眾的生命、財產安全就成為擺在我們面前的嚴峻課題。而混沌理論的勃興與發展，則這一問題的解決帶來了福音，它不僅為我們重新認知和把握政府公共危機管理提供了新的視閾，而且也為我們構建更加科學、合理的政府公共危機管理體制規劃了新的理論圖景。本文試就此問題談幾點粗淺的看法，以受教于各位同仁。

一、混沌理論與政府公共危機管理的視閾拓展

20世紀是一個理論創新的世紀，許多經典理論在這一世紀創生與發展?；煦缋碚撜瞧渲兄?。它肇始于20世紀70年代，由著名氣象學家愛德華·洛倫茲首次提出，成為與量子力學、相對論比肩的三大科學革命之一。[1](p41-45)

時至今日，混沌理論的基本體系日益走向完善，對于混沌理論的研究與運用，也早已超越了自然科學的藩籬，其影響已波及經濟學、哲學、管理學等社會科學領域。

混沌理論中的“混沌”一詞，在傳統意義上，它是指“混亂、紊亂、無序和沒有規律性的事物和現象”。[2](p7)

但是作為一個科學概念，它又有別于其傳統意義的內容。愛德華·洛倫茲認為：混沌這個術語是用來指代這樣一種過程，“它們看似是隨機發生的而實際上其行為卻由精確的法則決定”。H·哈肯也認為：混沌就是指“來源于確定性方程的無規律運動”。[3](p3-4)

混沌的發現，大大拓寬了人們的視野，加深了人們對于客觀世界的認識：使人們清楚地認識到現實世界就是確定性和隨機性，必然性和偶然性、有序和無序的辯證統一，是一個典型的混沌系統。混沌理論正是為研究這一混沌系統應運而生。梳理混沌理論的相關內容，可以將其基本觀點概括如下：（1）從長期的演化過程看，系統的運行軌跡具有對初始條件的敏感依賴性。（2）簡單的系統可以產生復雜的現象，而復雜現象背后可以是有序的。（3）系統的整體行為可以不同于系統的部分行為。（4）系統在不同狀態之間的轉換可以是漸進的。[2](p21)

將混沌理論引入到政府公共危機管理中來，開拓了政府公共危機管理的研究視域，也為我們認識、把握政府公共危機管理，推進政府公共危機管理創新帶來了諸多新的啟迪。具體來說，表現在三個方面：其一，混沌理論的介入，使我們認識到，政府公共危機管理系統如同社會其他系統一樣，具有混沌特性，這一特性往往是原有的理論體系難以給予解釋和說明的。其二，政府公共危機管理的混沌特性是可以認識、控制和駕馭的，它并不是完全的“雜亂無章”和“不可理喻”，它隨機的現象背后也同樣存在著一定的發生機制，而這一機制是遵從著一定規律的。其三，政府公共危機管理混沌特性的發現，要求我們重新審視原有的政府公共危機管理的理論與實踐，從而提出了理論創新與實踐創新的雙重要求。使得我們必須站在系統整體的角度把握政府公共危機管理。正如斯塔利所言，包括混沌理論在內的現代非線性系統理論的引入，將會使得系統管理理論重返管理科學的舞臺，再度受到人們的重視。隨著混沌理論的發展，作為一種科學思想的混沌不但正在演變為一種新的管理隱喻，而且進一步正在發展成為一種新的看問題的世界觀。[4](p18-45)

二、政府公共危機管理系統混沌特性的理論考察

歷史地看，政府公共危機管理系統在線性因素與非線性因素相互作用下，通過自身自組織能力，實現了由簡單到復雜再到混沌的發展過程。政府公共危機系統的這一發展過程也充分證明了政府公共危機的混沌性，為我們通過混沌理論來解構、分析政府公共危機管理系統奠定了基礎。

（一）政府公共危機管理系統經歷了由簡單到復雜再到混沌的發展過程。

混沌理論認為，所有開放性系統，都不可避免地經歷由簡單到復雜，進而再到混沌的發展過程。作為政府公共危機管理系統，亦不例外。在政府公共危機管理系統誕生之初，由于歷史因素、客觀條件以及認知程度等條件所限，其基本功能僅是限于“修建排洪工程、儲備災害和戰爭所需的物資等”，[5](p1)

整體上來說比較簡單。但是，隨著時間的推移，政府公共危機管理系統也日益走向復雜化，一方面，政府公共危機管理系統的行動原則、功能定位、制度安排日趨完善，整個系統中充滿著諸多變量，政府公共危機管理系統的混沌特性越加明顯；另一方面，政府公共危機管理系統已不再是一個單一運作著的看似封閉的系統，它被置于更大的、更為開放的社會系統當中，并于社會系統中的其他系統諸如經濟系統、政治系統、文化系統等進行著能量與資源的邊際交換，正是這種邊際交換使得政府公共危機管理系統中的不可控因素進一步增多，進而使得政府公共危機管理系統逐漸走向混沌。

（二）政府公共危機管理系統是線性因素與非線性因素相互作用的系統。

就政府公共危機管理系統而言，其中既有線性因素的作用和閃光，同時也內含非線性因素的影響。政府公共危機管理系統中的線性因素主要是指政府為應對危機，恢復經濟社會發展秩序而制定的相關規章、制度、條例以及辦法，包括應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制以及應急管理預案幾個方面的內容，也就是我們平常所說的“一案三制”。其主要作用就是要確立政府公共危機管理的目標、規范政府公共危機管理流程、引致政府公共危機管理的基本秩序。而政府公共危機管理系統的非線性因素則是指影響系統穩定與秩序，其自身具有很大不確定性的諸多因素。其中既包括政府公共危機管理的價值取向、文化氛圍，也包括政府公共危機管理人員的基本素質、協調程度，還包括政府公共危機管理環境的變化情況，等等。總體而言，政府公共危機管理系統中線性因素與非線性因素兩者相輔相成，辯證統一，一方面，線性因素的規范作用，可以推動非線性因素產生正向作用，為政府公共危機管理的開展提供保障；另一方面，非線性因素的正面影響，也會帶來線性因素的調整與變革，以使之更加穩健、成熟。

（三）政府公共危機管理系統是具有很強自組織能力的系統。

系統的自組織能力實際上就是指系統的自我更新及自我保持能力。系統的自組織能力能夠保持其處于動態的不平衡狀態，以適應環境發展變化之需要。一般而言，一個開放的系統在進入混沌狀態之后變得不穩定并尋求新的平衡而達到新的平衡又有不同的道路：一是如果資源是充分可利用的，系統就會進入更高層次的組織形態，對擾動更具有敏感性；二是如果環境不足以維持一個更高層次的組織形態時，系統就會分叉為兩個或兩個以上的獨立系統，每個系統又具有其自身的變革態勢；三是系統通過自組織與其他混沌系統一起進入協同狀態；四是系統分解或者消失。對于公共危機管理系統來說，要尋求的肯定是前三種途徑，而不是最后一種，因為前三種都保持了系統得以繼續存在，并且使系統進入到更高層次狀態；最后一種途徑卻使系統瓦解，這很明顯不是公共危機管理系統所要追求的目標。因此，為了避免最后一種情況的出現，公共危機管理系統內部必須不斷進行調整和改進以保持自身的生存和活力，這就是公共危機管理系統的自組織能力，通過這種能力，公共危機管理系統可以及時適應社會的發展、滿足公眾需求，使系統變得更加穩固。

三、混雜思維的確立與公共危機管理的創新

政府公共危機管理系統是一個復雜的“混沌體”，那么作為政府部門，又應如何開展有效的公共危機管理，推進管理創新呢，我們認為做好這一工作，應主要從以下幾個方面入手：

（一）以開放、創新的視野把握政府公共危機管理。

混沌是政府公共危機管理系統的固有特性。要科學地駕馭政府公共危機管理系統的這一特性，首先應以開放、創新的視野把握政府公共危機管理。

以開放的視野把握政府公共危機管理，就是要求政府在學習駕馭政府公共危機管理混沌特性，推進公共危機管理發展的過程中，要始終堅持“走出去”與“引進來”的策略。即努力向國外公共危機管理比較發達的國家學習，求取此方面的相關經驗，以找到駕馭政府公共危機管理混沌特性的良方，提升我國政府公共危機管理的層次和水平。之所以這樣做，是因為我國的政府公共危機管理起步比較晚，總體上還處于“原始的手工業水平”，相關的體制、機制、方法尚不健全。與我國相比，國外許多國家，如美國和加拿大，早在第二次世界大戰之際，就開展了以“民防”為主要內容的政府公共危機管理，發展至今，已經形成了比較成熟穩健的基本體制與制度環境，積累了十分豐富的實踐經驗。積極向這些國家“取經”，相信可以為我國政府駕馭政府公共危機管理混沌特性，推進公共管理的發展帶來福音。

以創新的視野把握政府公共危機管理，就是要求我們在學習借鑒別國相關經驗之時，必須立足我國國情與實際情況，不能盲目照搬別國的經驗，避免在學習了別國優點的同時也學習了別國的劣勢與不足，進而真正實現由范式學習到范式創新的轉變，探索出一套符合我國基本國情，具有中國特色的科學駕馭政府公共危機管理混沌特性的辦法，構建政府公共危機管理的中國模式。[6]

（二）努力構建回應性的政府公共危機管理模式。

“回應性”既是現代公共管理的重要價值追求，同時也是政府公共危機管理不可或缺的“元素”。不過，傳統的政府公共危機管理模式對于“回應性”的訴求并不是那么強烈。它更加遵信的是由牛頓定律和拉普拉斯決定論所構建的“基本圖景”。在這一圖景中，政府公共危機管理如同其他事物一樣，被置于種種規則（如有關政府公共管理管理法規、制度、規章等）的約束之下，一切都是按照這些規則的要求進行線性的產出，并不會估計顧客抑或消費者的認同和感受。而混沌理論的介入，揭示了政府公共危機管理系統混沌特性的存在，同時暴露出政府公共危機管理傳統模式的固有局限性?；诨煦缋碚?，政府公共危機管理系統并不是獨立于社會其他系統的線性存在，而是與其他系統，包括經濟系統、政治系統、文化系統等密切相關，政府在公共危機管理過程中，不能只顧自己，不及其余，不能只是一味強調人的理性，抹殺了個人、家庭和社會團體的個性，忽視政府公共危機管理的多樣化，整齊劃一地生產和提供公共物品，而是把政府公共危機管理的對象當做顧客，為其提供靈活多樣的服務，由單純的線性產出轉變為基于混沌特性的綜合性產出，進而努力構建回應性的政府公共危機管理模式。

（三）嘗試推動公共危機的分散化治理。

公共危機的“分散化治理”就是指積極引導政府主體、私人組織、第三部門及其他社會自組織參與公共危機治理，從而構建多元、有效的公共危機管理機制。它是“核心政府治理”過程的延伸模式，也是國家權力機關實施公共權力的方式之一。[7](p411)

推行公共危機的分散治理有其必然性和合理性。原因是，在計劃經濟時代，公共危機管理是政府部門的“單獨事務”，政府包攬一切，管理一切，無所不在。而在市場經濟時代，公共危機的發生，更加凸顯突發性、復雜性、多樣性等特點，公共危機的處理也已經超越了原有的范疇，這就要求反應計劃經濟時代要求的政府公共危機管理范式必須轉型，單一的治理模式和固定的治理結構已經變得不切實際，必須建立反映公共利益的政府公共危機治理范式，并依據不同的環境而適時變化。正如簡·庫伊曼所言：“現在的治理應該能夠更好地處理不確定性、不穩定性，甚至混亂、長期的遠景，更廣泛的定位以及更多樣化的生活方式和意義。”[8](p47-481)

另外，從歷史的角度看，政府公共危機管理可以采用分散化的和集中的兩種模式。由于政府公共危機管理混沌特性的作用，單純采用集中模式總的來說是弊多利少，和國際趨勢也不符，很容易發生“失靈現象”。因此，政府公共危機管理如果仍單純采用傳統的線性集權制模式，就容易產生出一系列失靈問題。而“分散化的治理”無疑為政府公共危機管理創新指出了一條可行的道路。通過公共危機分散化治理，縮小了政府公共危機管理機構的規模和集中程度，擺脫了高度標準化的反應遲緩的組織體制，提高組織的適應性與靈活性，為公共危機的處理贏得了時間和效率。

（四）構建政府公共危機管理的學習與應變機制。

政府公共管理系統的混沌特性也客觀要求構建政府公共危機管理的學習與應變機制。原因是“不確定性是不可避免……但是我們應該以積極的態度面對不確定性：變化能帶來學習和改進的機會”。通過構建政府公共危機管理的學習與應變機制，能夠敦促政府及時從過去的公共管理經驗中收集經驗、汲取教訓，也能使其從不斷變化的環境中獲得必要的知識，正是這樣一個不斷學習和改進的過程，有效拓寬了改進政府公共危機管理績效和質量的思路，而且通過不斷地學習來進行管理顯然要比傳統的通過控制來進行管理的方式來得有效。