經濟社會轉變與公共管理發展范文

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2012年1月，逢夏書章教授1982年在《人民日報》發表文章，倡導在國內建立、發展行政學研究30年，中山大學《公共行政評論》邀我就中國公共管理學科未來30年的發展做一個粗略的勾畫。借此機會，我把自己的一些想法寫出來，與國內的同行探討。因為我身在國外，對國內很多情況不了解，甚至有誤解，所以不敢貿然談宏大的話題。以下的文字先談我對公共管理的理解，然后就三個小題目引出學科發展，實際上是向國內的朋友們求教，對未來的看法是對國內學界的期許。偏居海外的一家之言，只為拋磚引玉，能引起思考足矣。

一、公共管理與政府

公共管理主要圍繞現代社會中的政府行為展開。確切地說，是何為政府?政府何為?政府何以為?即政府的性質、職能和施政手段方法。公共管理學科則是專門研究政府行為規律的學術。“現代”這個詞是關鍵。現代社會，專指工業革命以來的政治、社會、經濟體系，與封建專制皇權統治下的社會有天壤之別，其政府通過民主政治程序產生，政黨通過政府對公眾負責;政府是服務于大眾和引導、輔助經濟社會發展的，而不為一己一家之私利。不論一個國家選擇了哪種政治體制和國家制度，這個“服務”和“輔助”的性質是相同的。政府通過管理公共事務行使其職能。“管理”一詞可以有很多解釋。“管”是通過制定和實施規制達到調整、理順經濟社會關系之目的，不是事事干預、強制。就是說，所謂“管”，僅是個概括，其實質應當是“理”，即更多地是以柔性辦法而非剛性手段處理各種關系。政府不可能，也不應該事事都管，因為很多事管不了，理不清。遇到這類情況，混沌的官員會說“不好管”;明白事理的人應答:你本來就“管不著”。從這個意義上講，政府對公眾只能負起有限責任。政府職能之外的事務由公民個人承擔，或者由社會組織、民眾團體解決。先哲所說“無為之治”可能含有這層意思。個人及民眾團體解決不了的，才由政府出面，負責到底，這是政府推卸不掉的職責，是政府所以成為政府的本意。這是與“無為”相對的“當為”。所以，無為不強為，當為必為之。從邏輯上是把握度，在學理上是對“政府”概念和施政理念的甄別。

二、公共管理實踐與學科

公共管理指政務實踐，公共管理學科系學術研究。二者相關，密切相連，但是不同層面的概念，不可混淆。“管理”是具體的，基于國情和實際;學術研究對實踐加以抽象，尋求普遍規律，上升到理論，實踐先于理論，驗證理論，使用理論;理論后于實踐，但指導實踐。大規模的社會經濟變革都是突破慣例和舊體制的實踐;中國30年的改革為公共管理學科在中國生根、發展提供了豐富的實踐基礎;國民經濟高速增長和社會變革快速跟進，客觀上要求公共管理學科提供相應的理論。過去20幾年公共管理研究在中國的發展速度快、規模大、成果多，研究隊伍數倍增長，令人鼓舞;這些為公共管理學科未來30年的發展創造了必要條件。作為一個學科，未來30年中在視角、方法、手段、人員儲備等方面必將有更實質性的改進，這些改進是學科真正發展的充分條件。視角寬闊是起點，既不要以偏概全，也不要見樹不見林;不因普遍性忽略特殊性，也不因強調特殊而無視普遍。跳出中國看中國，超越西方觀世界。過去20幾年，國內對“國情、特色”很重視，原因之一可能是為了避免西方理論的過度沖擊。在研究方法上，會有突飛猛進。研究人員的素質、修養、時間投入都將有不斷的改進。有理由認為，未來30年公共管理學科將在中國做實、變強，成為世界公共管理研究的中心之一。我個人對此充滿信心。當然，在必要條件基本具備之后，如何創造充分條件則更多地取決于整個政治社會經濟大環境，但公共管理專業研究者絕非無所作為，實質上，不論外部環境如何，學者都可以在自己的領域內有所作為。這是我堅信中國的公共管理學科必將長足進步的理由之一。以下我提出三個方面的問題:一是行政級別;二是政務公開透明;三是計劃與預算的關系。三者似乎不相關，其實都圍繞著政府職能展開，是在中國具體條件下的表象。對這三個方面的透徹認識必然擴展到公共管理實踐和學科的其他方面，有助于學科的發展，并且可能成為中國公共管理學者對全球公共管理學科的重要貢獻。

三、行政級別

從公共管理的角度看，行政級別在中國有著與其他國家大不相同的特殊性。我們可以把行政級別看作管制官僚體系的手段，分別檢討其成因、作用機理、傳承，進而分析其有效性、局限性及改革路徑。中國(廣義上講，與東亞國家類似)是個官本位傳統相當重的國家;政府主導社會、經濟、政治，國家在公民所有事務中的干預程度高。中國文化強調大一統:凡事講求井然有序、整齊劃一。要做到這一點，對官僚體系的管制更為重要，與上一條互為因果。認識國家如何管制官僚體系對于厘清、改善治理有根本作用。何謂“行政級別”，其實質遠超出一個頭銜，是個復雜的綜合體。它至少包含三個方面:政治、經濟和社會。在政治上，級別是帽子。在經濟上，級別直接與福利待遇掛鉤，如票子、房子、車子、醫療等，另外還有間接的利益，如禮遇。在社會層面上，級別更涉及面子、聲望地位。再把這三方面跟低工資聯系起來，更能看出級別的價值。究其成因，官僚體系和行政級別是政府主導之核心。在體綱目的巨大網絡中，行政級別是官僚體系之綱，全國上下秩序清晰，一線貫穿。官僚體系是國家行政和行政國家的骨架和執行體，行政級別則是官僚體系的載體:沒有行政級別，官僚體系就無法成立。官僚體系是行政級別之所以存在的理由:沒有前者，后者不能成立。官僚體系實為層級制，是大型、復雜機構的共同特征，不分中外公私。就傳承而言，行政級別就像官本位之于大一統的中國傳統，有深遠的歷史積淀，從魏晉的九品制，到隋唐以降的科舉和現行的公務員考試，一脈相傳。從文化傳統看，其中固然有儒教熏染的因素;但各國都或多或少有類似的東西。考察其作用機理，行政級別既可以帶來政治、經濟和社會諸方面的實惠，也有約束。如一位個體一旦進入官僚體系，行政級別就成了管制他的手段。人在體系中，工資不高但福利可觀，級別越高福利越大;一旦退休，工資未減，衍生福利驟減。若退出體系，則一切全無。于是，人人爭級別，各行各業套級別。起碼到目前為止，行政級別作為一種中國政黨政府條件下的管制和治理手段，在相當程度上是有效的，它對于保持全社會表面上在可容忍張力下的穩定起到了一定的作用。無庸諱言，其有效性也相應存在很大的局限性。例如，由升遷限制、年輕化或退休要求而產生的各種臨界期效應;只能升，無法降;只有進，很難出;賣官鬻爵等。所以數度行政改革不果，精簡人員空談。在一定程度上，剛性的級別制已經成為束縛人力資源和人才全社會充分流動、發揮最大效率的桎梏。修正、變革勢在必然。但如何做起，當仔細推敲。

四、政務公開透明

由于級別壓倒一切，官本位盛行，暗箱、模糊成為常態，公開透明反而變為非常態;潛規則是真規則，明規則成了擺設，其實質是顛倒了政府與公眾的關系，擺錯了政府與經濟主體的關系。在現代社會，政務公開、透明是任何政府行使職能的必要和重要手段，是建立政府與公眾和經濟主體之間互信關系必需的橋梁。在一些西方國家，透明不成其為主要問題，因為他們通過憲政等辦法早已從政治理念和行政程序上解決了這個問題，使之不再成為問題。在中國，我們還有較長的路要走。在政治程序修改之前，起碼可以從管理技術、行政程序諸環節加以改善。公開透明首先表現在用人、管財、資源分配上:政務全面公開，讓全體國民體會政府是實實在在的人民政府;決策全程透明，引全社會之才智參與、關注社會經濟大策，協助襄理國家事務，了解才能建立信任;監督就是出力協助。

五、計劃與預算

綜觀新中國前30年的先快后停滯和改革開放30年的高速發展，長期綱要和五年計劃起了重大作用:凝聚人心，集中資源，動員社會。這是我們的長項，但在預算方面，還很不足。一方面，應當充分發揮計劃之動員功用;另一方面，也需要補上預算這一課。財政預算研究有必要深究二者的理論基礎。計劃和預算都是人類自古以來理財的手段，但作為科學的治理方法均興起在歐洲。其實，美國預算改革先驅早在20世紀初就把預算介紹到了時處清朝末年的中國，但沒有真正扎根。計劃反而是20世紀50年代才引進的，但扎了根，開了花。預算和計劃是可以有機結合的，也應該結合。國內近年有人開始研究滾動預算、三年預算，都是有益的。如何牢固樹立公共預算的觀念和做法，切實把年度預算做實、用足，使之真正成為民主治理的抓手、政府行政的工具，具有改革開放第一個和第二個30年之間承前啟后的意義，是當前的急務。其間需要精到的理論指導，更需要摸索出一套實際可行的辦法。這三個題目說起來小，深究下去都很大，又相互關聯。行政級別從人的個體延伸到官僚體系，政務公開由辦事方式、程序聯系到民主治理，計劃與預算又從建設和理財回到政府施政和治理，內核就是政府究竟是什么，政府應該干什么，政府應當怎么干其該干之事。政治體制和國家制度確定之后，各國在這些方面的共同、共通之處遠大于不同和差別。公共管理學科不就是深入研究這些嗎?

六、結語

30年后中國公共管理學科是否真正發展壯大至少看三個方面的標志:理論、國際國內接受度、名師。理論是對中國的實踐做出深刻總結和分析，驗證、延伸已有理論，最終產生新的理論，對中國的實踐有獨到的解釋，并能被國際學界所接受。國內接受度指政府向學者問策并樂于采納學界的觀點、建議;一大批青年為職業發展和理想選擇公共管理學科為終生事業。國際接受度是外國尤其是西方學者主動傾聽中國同仁的觀點和理論，大批中國學者參與雙向交流;一批中國出版的中文、英文刊物為國際學界閱讀、查詢。名師是指各個學術方向出現世界公認的大師。上文談到，中國現在的發展已然為公共管理學科的大發展準備了必要條件，未來30年國內學界要在充分條件上下工夫，在學界自身各個因素上做文章，把握自身定位，潛心理論探索，敏銳觀察實踐。我對下一個30年中國公共管理學科充滿希望。