電力治理框架分析與監管之策范文

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治理理論是政治理論和公共管理理論中非常重要的領域,廣泛運用于與國家公共事務相關的管理活動以及政治活動中,且對治理定義不斷有新的界定。20世紀90年代英國學者佩里·?？怂棺钤绻_表述整體性治理理論,從此整體性治理概念開始盛行并對政府治理產生影響。盡管對于這一理論模式目前尚未形成共識,但通過梳理還是可以看出其共同特征,有學者認為整體性治理已成為一種范式,有望成為21世紀政府治理的大理論①。

在我國,傳統電力管理是基于所有權關系和行政隸屬關系的以行政手段為主的管理,主要依靠行政手段實現社會、經濟目標,并確立各類經濟關系。隨著政企分開的實現和電力市場主體所有權關系的多元化,單純依靠行政手段已經很難適應新形勢的要求。我國電監會成立后,加強了電力管制法規體系建設,但政府管電的局面依舊沒有大的改變,電監會的作用沒有得到全面發揮。由此而造成的管理邊界問題,需要政府部門、電監會、社會組織來共同關注、協調解決,才能逐步消除電力發展的制約因素。

一整體性治理的興起

“整體政府”公共服務模式是在反思和揚棄傳統的官僚制公共服務模式和碎片化的新公共管理公共服務模式的基礎上形成和發展起來的②。20世紀50年代到70年代,西方各國普遍采用傳統的官僚制公共服務模式。這種模式的主要缺陷是對公眾的公共服務需求反應遲鈍,出現“政府失敗”和“公共服務失靈”。20世紀70年以后,西方各國先后開展了以“政府再造”為主要內容的新公共管理改革運動,其改革取向是用新公共管理公共服務模式替代傳統的官僚制公共服務模式。從實際效果上看,新公共管理公共服務模式的市場化方法和競爭機制,大大提高了公共服務的效率,但“撒切爾時期公共行政改革在引入競爭機制的同時,嚴重忽視了部門之間的合作與協調,造成了碎片化的制度結構”③。

20世紀90年代中后期,以英國為代表的西方各國開啟了以“整體政府”為主要內容的第二輪政府改革運動。1999年,布萊爾政府頒布《現代化政府白皮書》,推出一個實施“整體政府”改革的十年規劃。隨著英國公共服務改革不斷取得成效,澳大利亞、新西蘭、荷蘭等國相繼進行了“整體政府”公共服務改革,加拿大、美國等國的地方政府也進行了類似“整體政府”的公共服務改革。目前,建立“整體政府”公共服務模式已經成為西方國家公共服務改革的普遍訴求④。

二整體性治理的分析框架及核心要素

1.整體性治理的分析框架

?？怂拐J為,整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題,整體性治理的一個重要概念是整合,對于政策、管制、服務和監督等層面上的整體性運作體現在三個方面:(1)可將不同層次或同一層次的治理進行整合。(2)可在一些功能內部進行協調,也可在少數和許多功能之間進行協調。(3)可在公共部門內,也可在政府部門與非政府部門或私人部門之間進行整合。

2.整體性治理的核心要素

(1)目標是以問題為中心,提供無縫隙服務?！罢w性治理是為了能為我們的社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務⑤?！?2)著眼于政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的跨界合作,強調公私協調合作,共同解決“結構不良”的問題。(3)強調官僚制組織結構基礎。(4)重視整合、協調與整體運作。

三對我國電力行業進行整體性監管的分析及舉措

隨著“整體政府”公共服務模式在西方各國不斷取得成功,學者們從新的文化和哲學、工作方式、政策制定以及責任和經濟機制四個方面對“整體政府”實踐經驗進行了理論總結和凝練,形成了“整體政府”公共服務的實踐模型。近幾年,“整體政府”理論在壟斷行業的治理中,發揮了巨大作用。我國電力監管,也需要借鑒并深化“整體性治理”理論及其思想,實現整體性電力監管。

1.對我國電力行業進行整體性監管的目標分析

筆者認為,對我國電力行業進行整體性監管,需要實現以下目標:(1)打破壟斷、促進競爭;通過建立一個高效的、競爭的電力市場,來促進電力企業提高效率。(2)加強環境保護;電力行業作為我國最大的污染行業,應該為加強環境保護作出更大的貢獻。(3)保障電力供應安全;電力行業需要足夠的投資,來為經濟發展提供必要的能源保障。(4)其他社會性目標;我國目前還有1000萬農村人口得不到電力供應,如何保證弱勢群體、特別是農村貧困人口的用電問題,是電力行業面臨的一項艱巨任務。

2.對我國電力行業進行整體性監管的內涵

筆者認為,對電力行業的整體性監管應該包含三層含義:(1)電力發展與經濟發展、環境保護及其它社會性目標相協調、相統一。(2)政府監管部門的組織安排與權利分配是整體的、協調的,各監管機構間、監管機構與政府相關管理部門間應建立順暢的溝通渠道和協調機制。(3)各監管部門制定的經濟性監管、環境監管以及其它社會性監管政策和措施是彼此協調、統一的,是與國家的能源戰略相適應的。

3.對我國電力進行整體性監管的組織框架分析

為了實現電力監管的多個目標,需要構建整體性的監管組織架構及與之相適應的溝通和協調機制。從電力整體性監管的角度出發,我國應構建多層次的電力監管組織結構,包括行業監管層、國有企業監管層、綜合管理層及協調層4個層次:(1)行業監管層。行業監管層包括電監會和各級環保機構,其主要任務就是根據國家授權,貫徹和執行電力行業的各項監管政策。獨立的專業電力監管機構對于保持電力市場的有效競爭具有重要的價值(EuropeanCommis-sion,2003)。(2)國有企業監管層。國有電力企業的大量存在是我國電力行業的一大特點,并且這種局面在短期內也不可能得到改變。國有電力企業行為方式的差異使我國的電力市場與國外市場化國家的電力市場存在很大的不同。我國建立一個有效競爭的電力市場,必須改變目前由政府綜合管理部門行政干預電力企業的投資、決策行為的管理方式,相應地加強國資委對國有電力企業的內部監管,使它們能夠成為真正的市場主體。(3)綜合管理層。與電力監管相關的政府綜合管理部門主要包括發改委、環?？偩?、財政部、稅務總局等。這些部門主要的職責就是制定與電力行業相關的能源(發改委)、產業(發改委)、環境(環保總局)、財政(財政部)及稅收政策(稅務總局)等。筆者認為,相關的政府綜合管理部門要對電力監管中的一些社會性目標,如能源安全(能源部)、環境保護(環?？偩?、社會公平(發改委)等負責,并施行行政問責制;政府的財政和稅收部門也需要為環境保護、發展清潔能源等提供必要的財政支持和稅收優惠。(4)協調層。為了協調各監管、政策部門之間可能出現的分歧,應該成立一個協調委員會。

4.對我國電力行業進行整體性監管的舉措

隨著環境和能源安全問題的日益突出,電力監管的內涵也更加豐富,環境保護、能源安全、社會公平等社會性監管職能,已逐漸成為電力監管的重要內容。為了實現電力工業發展的戰略目標,我國應該建立一套協調的電力監管框架,將社會性監管的目標納入到統一的市場競爭框架中來。具體來說,主要包括以下幾個方面。(1)實行政監分離,加強電監會的監管權,建立一個競爭的、高效的電力市場。建議電監會從以下方面加強工作:一是加強對發電市場中市場力的監管。

目前在某些區域電力市場,單個發電集團的裝機容量甚至超過了系統總裝機容量的40%,存在比較大的市場力。電監會應采取以下方式解決這一問題:要么擴大電力競價的范圍;要么跟國資委合作,對某些區域的國有電廠的產權進行調整,限制單個發電集團所占的市場份額。二是加強對電網公司的網絡開放性監管,保證輸電網絡向所有的電力供應商和大用戶公平開放。三是發展長期的電力合同市場,為電力投資提供有效的價格信號。(2)將環境保護納入到統一的監管框架中來。主要包括以下幾個途徑:一是電力定價。新的電力定價機制必須能夠真實地反映電力生產的所有成本,尤其是環境成本。二是電力調度。如果單純基于經濟性的考慮,沒有安裝FGD(flue-gasdesulphrization,煙氣除硫)的燃煤電廠由于運行成本低,在電力市場中具有很大的競爭優勢,往往會被優先調度。但是,這卻與環境保護目標背道而馳。因此,可以考慮建立基于電廠聯合績效的調度模式。三是其他激勵清潔能源發展的措施,如稅收優惠、補貼、配額等等。單純從經濟性的角度來看,目前的風能、太陽能等清潔能源在電力市場的環境中還缺乏足夠的優勢,這就需要政府提供一定的激勵措施。

當然,這些措施的制定要基于“污染者付費”的原則,在更好的收集和了解企業的排污情況、治污成本及其它相關信息(如:清潔能源技術的發展和成本狀況)的情況下,由相關部門聯合制定。(3)將社會公平目標納入到統一的監管框架中來。實現社會公平、解決貧困人口、特別是偏遠地區農村人口的用電問題,也是電力監管需要考慮的目標。為此,政府為滿足居民的基本生活用電需要而提供一定的補貼也是必要的,但是要保證補貼的透明性、有效性。