電力行業(yè)監(jiān)管措施探索范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了電力行業(yè)監(jiān)管措施探索參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

治理理論是政治理論和公共管理理論中非常重要的領(lǐng)域,廣泛運(yùn)用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動以及政治活動中,且對治理定義不斷有新的界定。20世紀(jì)90年代英國學(xué)者佩里·?？怂棺钤绻_表述整體性治理理論,從此整體性治理概念開始盛行并對政府治理產(chǎn)生影響。盡管對于這一理論模式目前尚未形成共識,但通過梳理還是可以看出其共同特征,有學(xué)者認(rèn)為整體性治理已成為一種范式,有望成為21世紀(jì)政府治理的大理論①。

在我國,傳統(tǒng)電力管理是基于所有權(quán)關(guān)系和行政隸屬關(guān)系的以行政手段為主的管理,主要依靠行政手段實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo),并確立各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系。隨著政企分開的實(shí)現(xiàn)和電力市場主體所有權(quán)關(guān)系的多元化,單純依靠行政手段已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢的要求。我國電監(jiān)會成立后,加強(qiáng)了電力管制法規(guī)體系建設(shè),但政府管電的局面依舊沒有大的改變,電監(jiān)會的作用沒有得到全面發(fā)揮。由此而造成的管理邊界問題,需要政府部門、電監(jiān)會、社會組織來共同關(guān)注、協(xié)調(diào)解決,才能逐步消除電力發(fā)展的制約因素。

一整體性治理的興起

“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式和碎片化的新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的②。20世紀(jì)50年代到70年代,西方各國普遍采用傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。這種模式的主要缺陷是對公眾的公共服務(wù)需求反應(yīng)遲鈍,出現(xiàn)“政府失敗”和“公共服務(wù)失靈”。20世紀(jì)70年以后,西方各國先后開展了以“政府再造”為主要內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動,其改革取向是用新公共管理公共服務(wù)模式替代傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。從實(shí)際效果上看,新公共管理公共服務(wù)模式的市場化方法和競爭機(jī)制,大大提高了公共服務(wù)的效率,但“撒切爾時(shí)期公共行政改革在引入競爭機(jī)制的同時(shí),嚴(yán)重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào),造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”③。

20世紀(jì)90年代中后期,以英國為代表的西方各國開啟了以“整體政府”為主要內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動。1999年,布萊爾政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》,推出一個(gè)實(shí)施“整體政府”改革的十年規(guī)劃。隨著英國公共服務(wù)改革不斷取得成效,澳大利亞、新西蘭、荷蘭等國相繼進(jìn)行了“整體政府”公共服務(wù)改革,加拿大、美國等國的地方政府也進(jìn)行了類似“整體政府”的公共服務(wù)改革。目前,建立“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為西方國家公共服務(wù)改革的普遍訴求④。

二整體性治理的分析框架及核心要素

1.整體性治理的分析框架

?？怂拐J(rèn)為,整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題,整體性治理的一個(gè)重要概念是整合,對于政策、管制、服務(wù)和監(jiān)督等層面上的整體性運(yùn)作體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)可將不同層次或同一層次的治理進(jìn)行整合。(2)可在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào),也可在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。(3)可在公共部門內(nèi),也可在政府部門與非政府部門或私人部門之間進(jìn)行整合。

2.整體性治理的核心要素

(1)目標(biāo)是以問題為中心,提供無縫隙服務(wù)?！罢w性治理是為了能為我們的社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務(wù)⑤?！?2)著眼于政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的跨界合作,強(qiáng)調(diào)公私協(xié)調(diào)合作,共同解決“結(jié)構(gòu)不良”的問題。(3)強(qiáng)調(diào)官僚制組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。(4)重視整合、協(xié)調(diào)與整體運(yùn)作。

三對我國電力行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管的分析及舉措

隨著“整體政府”公共服務(wù)模式在西方各國不斷取得成功,學(xué)者們從新的文化和哲學(xué)、工作方式、政策制定以及責(zé)任和經(jīng)濟(jì)機(jī)制四個(gè)方面對“整體政府”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了理論總結(jié)和凝練,形成了“整體政府”公共服務(wù)的實(shí)踐模型。近幾年,“整體政府”理論在壟斷行業(yè)的治理中,發(fā)揮了巨大作用。我國電力監(jiān)管,也需要借鑒并深化“整體性治理”理論及其思想,實(shí)現(xiàn)整體性電力監(jiān)管。

1.對我國電力行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管的目標(biāo)分析

筆者認(rèn)為,對我國電力行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管,需要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):(1)打破壟斷、促進(jìn)競爭;通過建立一個(gè)高效的、競爭的電力市場,來促進(jìn)電力企業(yè)提高效率。(2)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù);電力行業(yè)作為我國最大的污染行業(yè),應(yīng)該為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)作出更大的貢獻(xiàn)。(3)保障電力供應(yīng)安全;電力行業(yè)需要足夠的投資,來為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的能源保障。(4)其他社會性目標(biāo);我國目前還有1000萬農(nóng)村人口得不到電力供應(yīng),如何保證弱勢群體、特別是農(nóng)村貧困人口的用電問題,是電力行業(yè)面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

2.對我國電力行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為,對電力行業(yè)的整體性監(jiān)管應(yīng)該包含三層含義:

(1)電力發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及其它社會性目標(biāo)相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。(2)政府監(jiān)管部門的組織安排與權(quán)利分配是整體的、協(xié)調(diào)的,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)管理部門間應(yīng)建立順暢的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制。(3)各監(jiān)管部門制定的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管以及其它社會性監(jiān)管政策和措施是彼此協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的,是與國家的能源戰(zhàn)略相適應(yīng)的。

3.對我國電力進(jìn)行整體性監(jiān)管的組織框架分析

為了實(shí)現(xiàn)電力監(jiān)管的多個(gè)目標(biāo),需要構(gòu)建整體性的監(jiān)管組織架構(gòu)及與之相適應(yīng)的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。從電力整體性監(jiān)管的角度出發(fā),我國應(yīng)構(gòu)建多層次的電力監(jiān)管組織結(jié)構(gòu),包括行業(yè)監(jiān)管層、國有企業(yè)監(jiān)管層、綜合管理層及協(xié)調(diào)層4個(gè)層次:(1)行業(yè)監(jiān)管層。行業(yè)監(jiān)管層包括電監(jiān)會和各級環(huán)保機(jī)構(gòu),其主要任務(wù)就是根據(jù)國家授權(quán),貫徹和執(zhí)行電力行業(yè)的各項(xiàng)監(jiān)管政策。獨(dú)立的專業(yè)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于保持電力市場的有效競爭具有重要的價(jià)值(EuropeanCommis-sion,2003)。

(2)國有企業(yè)監(jiān)管層。國有電力企業(yè)的大量存在是我國電力行業(yè)的一大特點(diǎn),并且這種局面在短期內(nèi)也不可能得到改變。國有電力企業(yè)行為方式的差異使我國的電力市場與國外市場化國家的電力市場存在很大的不同。我國建立一個(gè)有效競爭的電力市場,必須改變目前由政府綜合管理部門行政干預(yù)電力企業(yè)的投資、決策行為的管理方式,相應(yīng)地加強(qiáng)國資委對國有電力企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管,使它們能夠成為真正的市場主體。

(3)綜合管理層。與電力監(jiān)管相關(guān)的政府綜合管理部門主要包括發(fā)改委、環(huán)?？偩帧⒇?cái)政部、稅務(wù)總局等。這些部門主要的職責(zé)就是制定與電力行業(yè)相關(guān)的能源(發(fā)改委)、產(chǎn)業(yè)(發(fā)改委)、環(huán)境(環(huán)?？偩?、財(cái)政(財(cái)政部)及稅收政策(稅務(wù)總局)等。筆者認(rèn)為,相關(guān)的政府綜合管理部門要對電力監(jiān)管中的一些社會性目標(biāo),如能源安全(能源部)、環(huán)境保護(hù)(環(huán)保總局)、社會公平(發(fā)改委)等負(fù)責(zé),并施行行政問責(zé)制;政府的財(cái)政和稅收部門也需要為環(huán)境保護(hù)、發(fā)展清潔能源等提供必要的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠。(4)協(xié)調(diào)層。為了協(xié)調(diào)各監(jiān)管、政策部門之間可能出現(xiàn)的分歧,應(yīng)該成立一個(gè)協(xié)調(diào)委員會。

4.對我國電力行業(yè)進(jìn)行整體性監(jiān)管的舉措

隨著環(huán)境和能源安全問題的日益突出,電力監(jiān)管的內(nèi)涵也更加豐富,環(huán)境保護(hù)、能源安全、社會公平等社會性監(jiān)管職能,已逐漸成為電力監(jiān)管的重要內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),我國應(yīng)該建立一套協(xié)調(diào)的電力監(jiān)管框架,將社會性監(jiān)管的目標(biāo)納入到統(tǒng)一的市場競爭框架中來。具體來說,主要包括以下幾個(gè)方面。(1)實(shí)行政監(jiān)分離,加強(qiáng)電監(jiān)會的監(jiān)管權(quán),建立一個(gè)競爭的、高效的電力市場。建議電監(jiān)會從以下方面加強(qiáng)工作:一是加強(qiáng)對發(fā)電市場中市場力的監(jiān)管。

目前在某些區(qū)域電力市場,單個(gè)發(fā)電集團(tuán)的裝機(jī)容量甚至超過了系統(tǒng)總裝機(jī)容量的40%,存在比較大的市場力。電監(jiān)會應(yīng)采取以下方式解決這一問題:要么擴(kuò)大電力競價(jià)的范圍;要么跟國資委合作,對某些區(qū)域的國有電廠的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整,限制單個(gè)發(fā)電集團(tuán)所占的市場份額。二是加強(qiáng)對電網(wǎng)公司的網(wǎng)絡(luò)開放性監(jiān)管,保證輸電網(wǎng)絡(luò)向所有的電力供應(yīng)商和大用戶公平開放。三是發(fā)展長期的電力合同市場,為電力投資提供有效的價(jià)格信號。(2)將環(huán)境保護(hù)納入到統(tǒng)一的監(jiān)管框架中來。主要包括以下幾個(gè)途徑:一是電力定價(jià)。新的電力定價(jià)機(jī)制必須能夠真實(shí)地反映電力生產(chǎn)的所有成本,尤其是環(huán)境成本。二是電力調(diào)度。如果單純基于經(jīng)濟(jì)性的考慮,沒有安裝FGD(flue-gasdesulphrization,煙氣除硫)的燃煤電廠由于運(yùn)行成本低,在電力市場中具有很大的競爭優(yōu)勢,往往會被優(yōu)先調(diào)度。但是,這卻與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)背道而馳。因此,可以考慮建立基于電廠聯(lián)合績效的調(diào)度模式。三是其他激勵(lì)清潔能源發(fā)展的措施,如稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼、配額等等。單純從經(jīng)濟(jì)性的角度來看,目前的風(fēng)能、太陽能等清潔能源在電力市場的環(huán)境中還缺乏足夠的優(yōu)勢,這就需要政府提供一定的激勵(lì)措施。

當(dāng)然,這些措施的制定要基于“污染者付費(fèi)”的原則,在更好的收集和了解企業(yè)的排污情況、治污成本及其它相關(guān)信息(如:清潔能源技術(shù)的發(fā)展和成本狀況)的情況下,由相關(guān)部門聯(lián)合制定。(3)將社會公平目標(biāo)納入到統(tǒng)一的監(jiān)管框架中來。實(shí)現(xiàn)社會公平、解決貧困人口、特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村人口的用電問題,也是電力監(jiān)管需要考慮的目標(biāo)。為此,政府為滿足居民的基本生活用電需要而提供一定的補(bǔ)貼也是必要的,但是要保證補(bǔ)貼的透明性、有效性。