淺談國道建設項目PPP融資模式設計范文
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摘要：公路交通基礎設施是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，但公路建設項目建設周期長、建設環(huán)境復雜、技術含量高、資金需求量大。在當前經(jīng)濟形勢下，地方政府財政預算有限，而且又處于償債的高峰期。如何采取有效的融資方式，如何吸引更多社會資本參與公路交通項目的建設和運營，是地方政府和企業(yè)都在思考的問題。
關鍵詞：PPP融資模式；項目運作方式；項目交易結構；項目運營機制
一、緒論
近些年，尤其2016、2017以來借助PPP融資模式，政府方可以向社會資本開放基礎設施建設項目和公用事業(yè)項目，達到拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制的目的。目前，PPP融資模式已成為備受推崇的公路交通建設融資方式之一，其獨特的優(yōu)勢在于擴大非公有制資本在公路交通基礎設施建設中的作用，緩解政府巨大的財政壓力，同時也有利于政府職能的轉變，從監(jiān)管到參與、從主導到風險共擔，進一步明晰在PPP融資模式中各參與方的權利與責任，使我國公路交通建設的發(fā)展水平趕上需求速度，運營管理水平達到專業(yè)高效的良好狀態(tài)。
二、公路交通基礎設施建設融資方式比較
（一）政府融資模式政府融資模式中政府負責資金來源并加以運用，政府以政府信用為基礎進行融資的方式。我國傳統(tǒng)政府投融資模式開始于上個世紀90年代初，上海市政府通過設立平臺向社會融資以彌補地方經(jīng)濟建設對政府投入資金需求與政府所支配財力的缺口，取得了良好成效。
（二）市場融資模式社會企業(yè)依據(jù)企業(yè)信用或者項目收益，以商業(yè)化融資的方式，利用商業(yè)貸款、發(fā)行債權股票形式進行籌集資金。不同于政府融資模式，社會企業(yè)成為市場化融資的主要參與者以盈利為目的是為企業(yè)自身提升收益而融資。
（三）PPP融資模式PPP模式發(fā)源于20世紀80年代的英國，被廣泛應用于排水、道路、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基礎設施建設領域，發(fā)展出PFI、PF2等PPP模式，在英國的發(fā)展很成熟。
以G228國道建設為例，ppp融資項目實施的內容如下：一是運作方式G228國道建設PPP融資項目具有各種外部條件成熟，社會資本投資興趣濃厚等特點。從項目本身情況來說，該項目屬于政府主導，建設規(guī)模具體，施工技術嫻熟，各種大型設備資源便捷。二是股權結構。該項目政府方出資代表與社會資本合資新成立項目公司。項目公司注冊資本金為7億元，聯(lián)合體中標后，向項目公司一次性增資7億元。三是資產(chǎn)權屬。凡是在建設期間通過建設形成的資產(chǎn)以及在運營期內由改擴建升級形成的資產(chǎn)，合作期內項目公司擁有項合作期滿，項目公司必須將所有資產(chǎn)無償移交政府或者政府指定機構。
G228國道建設項目采用PPP融資模式有諸多優(yōu)勢，如何設計PPP融資模式是落實這些優(yōu)勢的關鍵，我們需要對融資需求、運作方式、項目交易結構、項目合同體系和項目回報機制要有所考量。
（一）資金量評估在G228國道建設項目的具體融資模式中，為了降低融資難點，需要仔細地進行融資需求量分析。其中，可靠的財務測算是基礎。1、采用合理的計息貨幣為了應對利率帶來的項目難點，我們在G228國道建設項目融資中可以以市場上利率較低的貨幣為計息貨幣，這樣可以降低利息同時一定程度上可以減少匯率風險。又比如，合理安排浮動利率和固定利率債務的比例以保持穩(wěn)定的利息支出。2、可靠的投資估算本工程估算建安費24.0359億元，總投資為37.7669億元，其中主線建安費為21.3057億元，總投資為33.5649億元，核電站連接線建安費為2.7302億元，總投資為4.2020億元。
（二）融資運作模式G228國道項目融資運作方式定位為特許經(jīng)營類，原因如下：第一，由于國道屬政府項目，政府須參與大部分經(jīng)營并承擔風險，且核電項目是此條道路的重要受益者，屬特許經(jīng)營權的主要擁有者；第二，由于國道項目的投資資金組成還包含國家補助資金、政府貸款，還要加上核電項目為與政府融合發(fā)展所支持的建設費用，同時國道的運營、管理水平要高于其它市政項目；第三，國道本身無法收費，此特許經(jīng)營權轉給核電企業(yè)有影子收費的含義。該模式下，政府方授權蒼南縣交通局作為項目的實施機構，通過采購選擇社會資本并授予其成立的項目公司一定年限的特許經(jīng)營權，并由項目公司負責投融資、建設、運營維護等工作。[1]
（三）PPP項目組織架構及運營流程針對政府干預風險，我們需要建立明晰的項目交易結構。在G228國道項目中為進一步創(chuàng)新蒼南縣公共設施領域投融資模式，緩解政府短期財政壓力，提高國道公路的建設和運營效率，根據(jù)國家有關鼓勵社會資本投資公共設施項目的政策精神，經(jīng)蒼南縣人民政府批準，由政府方、核電企業(yè)和社會資本（核電公司尋找一家有相應建設資質的單位組建的聯(lián)合體）簽署PPP協(xié)議，雙方已于2016年簽署PPP合作協(xié)議，并成立PPP項目公司正式運作。公司股權比例目前為政府方5%、核電企業(yè)10%和社會資本85%來安排。按目前20%注冊資本金比例的要求，PPP項目公司注冊資本金為7.6億元人民幣。
（四）合同擔保體系G228國道項目融資模式開始進展出現(xiàn)了政企意見不同，但經(jīng)協(xié)商決定，在PPP項目投資階段，核電公司聯(lián)合一家有相應建設資質的單位（聯(lián)合體的牽頭方）組成聯(lián)合體，參與項目社會資本方的競標，并出資PPP項目公司資本金的10%（需完成集團投資評審程序），聯(lián)合體的牽頭方出資PPP項目公司資本金的85%。政府出資人代表占5%；核電公司及其聯(lián)合體合作方作為社會資本方，與政府資本方依法在蒼南縣注冊成立項目公司，核電公司將依據(jù)項目公司章程派出管理人員實施相應的管理。在PPP項目融資階段，聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體協(xié)議及出資比利承擔融資工作。
（五）風險控制體系在G228國道建設項目PPP融資模式發(fā)展環(huán)境研究中，筆者認為建立風險分擔框架非常必要，因為通過風險分擔框架的建立，我們可以增強對風險發(fā)生的預期，從而預防風險的發(fā)生，減少風險發(fā)生的幾率，降低風險發(fā)生后的可能造成的損失。從成本上考慮，也能夠有效控制管理風險的成本，不至于因為互相的責任推諉延誤了挽回的時機。[2]參與方通過預防和處理自己應當承擔的風險，在日常工作中專注于項目的進展，使整個運營過程有序推進。從眾多PPP項目的實施層面上，我們普遍認為由社會資本方承擔商業(yè)風險是合理的，從項目財務、項目建設、項目運營維護、項目設計上來看都屬于商業(yè)風險。政府方來承擔法律法規(guī)、政府政策和最低需求的風險。政府方還多一點風險，那就是保護社會公共利益的風險，具體而言就是說一旦項目正式服務大眾后，政府還需要承擔補貼的風險。如果項目涉及到融資機構，則這些機構必須承擔貸款回收的風險。
五、G228國道建設項目PPP融資模式實施的建議
G228國道項目作為公路交通基礎設施建設項目，與項目的傳統(tǒng)融資模式相比，PPP融資模式有利于厘清政府與企業(yè)的職能定位，參與方各自發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟價值和社會價值兼顧雙贏的目的。浙江溫州蒼南尚處于PPP發(fā)展的最初級階段，G228國道項目也是蒼南縣第一個PPP項目，我們尚缺乏經(jīng)驗。
（一）政府監(jiān)管層面近些年來，尤其是2016和2017年，我國政府部門例如國務院、財政部、發(fā)改委陸續(xù)頒布PPP相關的文件。關于PPP的政策和要求都有規(guī)范化的趨勢。這些政策要求都為進一步推進PPP模式在公路交通基礎建設融資的應用創(chuàng)造了良好條件同時也造成了政策難點。想真正實現(xiàn)PPP模式的良好運用，思想觀念上要接受這種新模式并不斷根據(jù)新的PPP融資政策要求做出及時反應。對于G228國道項目這樣的非經(jīng)營性項目，政府方要做好合理規(guī)劃，我們認為建立統(tǒng)一的PPP項目管理機構，確認政府付費和可行性缺口補助類項目會有助于項目的推進，提高項目效率。要建立統(tǒng)一的PPP管理機構外，政府側抓緊建立一批示范項目，以及配合全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫入庫工作也十分重要，相關法制的建設是靠實際項目進行積累的。隨著大數(shù)據(jù)的應用，項目庫的建立也會有助于項目在全生命周期（識別、準備、采購、執(zhí)行和移交5個階段）的資源利用，從而提高的成功率，最終以提高各個項目的落地率。政府付費和可行性缺口補助類項目投資額占比不可減少。[3]
（二）企業(yè)利益層面PPP融資模式最大的特點就是公私合營，政府方和社會投資公司都是平等的實施主體。所以我們在G228國道建設項目PPP融資模式實施過程中，參與方需要均衡權利義務，公平公正的履行義務，承擔風險。合理分擔權利義務能夠進一步創(chuàng)新讓參與方都能共贏的運作模式，激發(fā)社會資本參與公路交通基礎設施建設的積極性，也能使PPP融資模式在我國推行得更加完善。在G228國道項目PPP融資模式的各方權利義務構建時，主要注意點就是平等。PPP融資模式的特點是政府方和社會資本方地位平等，政府方不用擁有公權力。這一點也是傳統(tǒng)BOT與PPP兩者之間存在的差別。在兩者在運行程序上的區(qū)別，兩種模式的不同之處主要體現(xiàn)在項目前期，對社會資本方而言，傳統(tǒng)BOT模式中他們從項目招標階段才開始參與項目，PPP融資模式中他們參與起點在項目論證階段，參與時間長并且參與程度更高。對政府方而言，傳統(tǒng)BOT模式中在特許協(xié)議簽訂后政府對項目的影響力通常較弱，PPP融資模式中政府始終參與其中，也提高了參與度。因此我們需要貫徹風險共擔的特點，落實到實處，做到實質性的風險共擔，而非表面上的地位平等。
參考文獻：
[1]王燕弓.從法規(guī)修訂看收費公路PPP與特許經(jīng)營[J].中國公路，2017，（5）：33-35.
[2]郭健.公路基礎設施PPP項目交通量風險分擔策略研究[J].管理評價，2013，（7）：17.
[3]郭靖.PPP融資模式的運作困境與完善對策[J].環(huán)球市場信息導報，2017，（17）：29
[4]李軍輝.論PPP融資模式在我國基礎設施投資與建設領域中的應用策略[J].中國商論，2016，（33）：128-129.
作者：單思盟 單位：中廣核蒼南核電有限公司