淺談國道建設項目PPP融資模式設計范文

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摘要：公路交通基礎設施是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，但公路建設項目建設周期長、建設環境復雜、技術含量高、資金需求量大。在當前經濟形勢下，地方政府財政預算有限，而且又處于償債的高峰期。如何采取有效的融資方式，如何吸引更多社會資本參與公路交通項目的建設和運營，是地方政府和企業都在思考的問題。

關鍵詞：PPP融資模式；項目運作方式；項目交易結構；項目運營機制

一、緒論

近些年，尤其2016、2017以來借助PPP融資模式，政府方可以向社會資本開放基礎設施建設項目和公用事業項目，達到拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制的目的。目前，PPP融資模式已成為備受推崇的公路交通建設融資方式之一，其獨特的優勢在于擴大非公有制資本在公路交通基礎設施建設中的作用，緩解政府巨大的財政壓力，同時也有利于政府職能的轉變，從監管到參與、從主導到風險共擔，進一步明晰在PPP融資模式中各參與方的權利與責任，使我國公路交通建設的發展水平趕上需求速度，運營管理水平達到專業高效的良好狀態。

二、公路交通基礎設施建設融資方式比較

（一）政府融資模式政府融資模式中政府負責資金來源并加以運用，政府以政府信用為基礎進行融資的方式。我國傳統政府投融資模式開始于上個世紀90年代初，上海市政府通過設立平臺向社會融資以彌補地方經濟建設對政府投入資金需求與政府所支配財力的缺口，取得了良好成效。

（二）市場融資模式社會企業依據企業信用或者項目收益，以商業化融資的方式，利用商業貸款、發行債權股票形式進行籌集資金。不同于政府融資模式，社會企業成為市場化融資的主要參與者以盈利為目的是為企業自身提升收益而融資。

（三）PPP融資模式PPP模式發源于20世紀80年代的英國，被廣泛應用于排水、道路、醫療衛生、教育等基礎設施建設領域，發展出PFI、PF2等PPP模式，在英國的發展很成熟。

三、國道建設項目概況

以G228國道建設為例，ppp融資項目實施的內容如下：一是運作方式G228國道建設PPP融資項目具有各種外部條件成熟，社會資本投資興趣濃厚等特點。從項目本身情況來說，該項目屬于政府主導，建設規模具體，施工技術嫻熟，各種大型設備資源便捷。二是股權結構。該項目政府方出資代表與社會資本合資新成立項目公司。項目公司注冊資本金為7億元，聯合體中標后，向項目公司一次性增資7億元。三是資產權屬。凡是在建設期間通過建設形成的資產以及在運營期內由改擴建升級形成的資產，合作期內項目公司擁有項合作期滿，項目公司必須將所有資產無償移交政府或者政府指定機構。

四、G228國道建設項目PPP融資模式設計

G228國道建設項目采用PPP融資模式有諸多優勢，如何設計PPP融資模式是落實這些優勢的關鍵，我們需要對融資需求、運作方式、項目交易結構、項目合同體系和項目回報機制要有所考量。

（一）資金量評估在G228國道建設項目的具體融資模式中，為了降低融資難點，需要仔細地進行融資需求量分析。其中，可靠的財務測算是基礎。1、采用合理的計息貨幣為了應對利率帶來的項目難點，我們在G228國道建設項目融資中可以以市場上利率較低的貨幣為計息貨幣，這樣可以降低利息同時一定程度上可以減少匯率風險。又比如，合理安排浮動利率和固定利率債務的比例以保持穩定的利息支出。2、可靠的投資估算本工程估算建安費24.0359億元，總投資為37.7669億元，其中主線建安費為21.3057億元，總投資為33.5649億元，核電站連接線建安費為2.7302億元，總投資為4.2020億元。

（二）融資運作模式G228國道項目融資運作方式定位為特許經營類，原因如下：第一，由于國道屬政府項目，政府須參與大部分經營并承擔風險，且核電項目是此條道路的重要受益者，屬特許經營權的主要擁有者；第二，由于國道項目的投資資金組成還包含國家補助資金、政府貸款，還要加上核電項目為與政府融合發展所支持的建設費用，同時國道的運營、管理水平要高于其它市政項目；第三，國道本身無法收費，此特許經營權轉給核電企業有影子收費的含義。該模式下，政府方授權蒼南縣交通局作為項目的實施機構，通過采購選擇社會資本并授予其成立的項目公司一定年限的特許經營權，并由項目公司負責投融資、建設、運營維護等工作。[1]

（三）PPP項目組織架構及運營流程針對政府干預風險，我們需要建立明晰的項目交易結構。在G228國道項目中為進一步創新蒼南縣公共設施領域投融資模式，緩解政府短期財政壓力，提高國道公路的建設和運營效率，根據國家有關鼓勵社會資本投資公共設施項目的政策精神，經蒼南縣人民政府批準，由政府方、核電企業和社會資本（核電公司尋找一家有相應建設資質的單位組建的聯合體）簽署PPP協議，雙方已于2016年簽署PPP合作協議，并成立PPP項目公司正式運作。公司股權比例目前為政府方5%、核電企業10%和社會資本85%來安排。按目前20%注冊資本金比例的要求，PPP項目公司注冊資本金為7.6億元人民幣。

（四）合同擔保體系G228國道項目融資模式開始進展出現了政企意見不同，但經協商決定，在PPP項目投資階段，核電公司聯合一家有相應建設資質的單位（聯合體的牽頭方）組成聯合體，參與項目社會資本方的競標，并出資PPP項目公司資本金的10%（需完成集團投資評審程序），聯合體的牽頭方出資PPP項目公司資本金的85%。政府出資人代表占5%；核電公司及其聯合體合作方作為社會資本方，與政府資本方依法在蒼南縣注冊成立項目公司，核電公司將依據項目公司章程派出管理人員實施相應的管理。在PPP項目融資階段，聯合體成員按照聯合體協議及出資比利承擔融資工作。

（五）風險控制體系在G228國道建設項目PPP融資模式發展環境研究中，筆者認為建立風險分擔框架非常必要，因為通過風險分擔框架的建立，我們可以增強對風險發生的預期，從而預防風險的發生，減少風險發生的幾率，降低風險發生后的可能造成的損失。從成本上考慮，也能夠有效控制管理風險的成本，不至于因為互相的責任推諉延誤了挽回的時機。[2]參與方通過預防和處理自己應當承擔的風險，在日常工作中專注于項目的進展，使整個運營過程有序推進。從眾多PPP項目的實施層面上，我們普遍認為由社會資本方承擔商業風險是合理的，從項目財務、項目建設、項目運營維護、項目設計上來看都屬于商業風險。政府方來承擔法律法規、政府政策和最低需求的風險。政府方還多一點風險，那就是保護社會公共利益的風險，具體而言就是說一旦項目正式服務大眾后，政府還需要承擔補貼的風險。如果項目涉及到融資機構，則這些機構必須承擔貸款回收的風險。

五、G228國道建設項目PPP融資模式實施的建議

G228國道項目作為公路交通基礎設施建設項目，與項目的傳統融資模式相比，PPP融資模式有利于厘清政府與企業的職能定位，參與方各自發揮優勢，實現經濟價值和社會價值兼顧雙贏的目的。浙江溫州蒼南尚處于PPP發展的最初級階段，G228國道項目也是蒼南縣第一個PPP項目，我們尚缺乏經驗。

（一）政府監管層面近些年來，尤其是2016和2017年，我國政府部門例如國務院、財政部、發改委陸續頒布PPP相關的文件。關于PPP的政策和要求都有規范化的趨勢。這些政策要求都為進一步推進PPP模式在公路交通基礎建設融資的應用創造了良好條件同時也造成了政策難點。想真正實現PPP模式的良好運用，思想觀念上要接受這種新模式并不斷根據新的PPP融資政策要求做出及時反應。對于G228國道項目這樣的非經營性項目，政府方要做好合理規劃，我們認為建立統一的PPP項目管理機構，確認政府付費和可行性缺口補助類項目會有助于項目的推進，提高項目效率。要建立統一的PPP管理機構外，政府側抓緊建立一批示范項目，以及配合全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫入庫工作也十分重要，相關法制的建設是靠實際項目進行積累的。隨著大數據的應用，項目庫的建立也會有助于項目在全生命周期（識別、準備、采購、執行和移交5個階段）的資源利用，從而提高的成功率，最終以提高各個項目的落地率。政府付費和可行性缺口補助類項目投資額占比不可減少。[3]

（二）企業利益層面PPP融資模式最大的特點就是公私合營，政府方和社會投資公司都是平等的實施主體。所以我們在G228國道建設項目PPP融資模式實施過程中，參與方需要均衡權利義務，公平公正的履行義務，承擔風險。合理分擔權利義務能夠進一步創新讓參與方都能共贏的運作模式，激發社會資本參與公路交通基礎設施建設的積極性，也能使PPP融資模式在我國推行得更加完善。在G228國道項目PPP融資模式的各方權利義務構建時，主要注意點就是平等。PPP融資模式的特點是政府方和社會資本方地位平等，政府方不用擁有公權力。這一點也是傳統BOT與PPP兩者之間存在的差別。在兩者在運行程序上的區別，兩種模式的不同之處主要體現在項目前期，對社會資本方而言，傳統BOT模式中他們從項目招標階段才開始參與項目，PPP融資模式中他們參與起點在項目論證階段，參與時間長并且參與程度更高。對政府方而言，傳統BOT模式中在特許協議簽訂后政府對項目的影響力通常較弱，PPP融資模式中政府始終參與其中，也提高了參與度。因此我們需要貫徹風險共擔的特點，落實到實處，做到實質性的風險共擔，而非表面上的地位平等。

參考文獻：

[1]王燕弓.從法規修訂看收費公路PPP與特許經營[J].中國公路，2017，（5）：33-35.

[2]郭健.公路基礎設施PPP項目交通量風險分擔策略研究[J].管理評價，2013，（7）：17.

[3]郭靖.PPP融資模式的運作困境與完善對策[J].環球市場信息導報，2017，（17）：29

[4]李軍輝.論PPP融資模式在我國基礎設施投資與建設領域中的應用策略[J].中國商論，2016，（33）：128-129.

作者：單思盟 單位：中廣核蒼南核電有限公司