教育經費投入問題分析范文
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改革開放后,隨著多元化辦學體制的出現,教育費附加的征收,非義務教育階段成本分擔制度的建立,形成了多渠道籌資的教育財政制度。2000年我國教育經費總收入為3849億元,其中財政預算內教育經費為2086億元,占教育經費總收入的54·2%,其中用于義務教育的投入為1085億元,占預算內撥款的52·0%。相比之下,義務教育階段在校生合計1·93億人,占各級各類學校在校生總數的78%,義務教育財政撥款所占比例較低,我國義務教育經費投入短缺,尤其是貧困地區和農村投入不足的問題還沒有得到根本解決。我國的《義務教育法》、《教育法》確定了實施九年義務教育的目標,在評價我國義務教育經費是否充足時,應按照實施九年義務教育的最低辦學要求來衡量。我國義務教育經費不足是顯而易見的,突出表現在以下幾方面:
1·教師工資不能按時發放。拖欠中小學教師工資,是多年來未得到解決的問題。據國家教育督導團辦公室報告,全國除大中城市和部分沿海經濟發達省份以外,都不同程度地存在拖欠教師工資問題,而且拖欠面越來越大、拖欠時間越來越長。僅河南一個省,1999年春節前就累計拖欠教師工資2·05億元[1]。據全國教育工會1999年上半年的調查,全國有2/3的省、自治區、直轄市拖欠教師工資,拖欠時間最長超過一年[2]。另據教育部不完全統計,截止2000年4月,全國22個省、自治區和直轄市的拖欠教師工資總額已達到76·68億元。目前教師工資拖欠范圍之廣、數額之大、時間之久為建國以來所鮮見。這個問題不僅嚴重影響到義務教育的健康發展,還會給社會安定帶來重大隱患,是一個亟待解決的問題。
2·基本辦學條件得不到保障。由于經費不足,相當多地區不具備義務教育的基本辦學條件。據全國人大執法檢查組的報告,在中西部地區,學校危房比例仍然較高,有的甚至達到10—15%以上。另據國家教育發展研究中心的抽樣調查,樣本小學按教學大綱開出所有課程的占87·2%,課桌椅殘缺不全的占37·8%,實驗教學儀器不全的占59·5%,教室或辦公室有危房的占22·3%,購教具、墨水、紙本、粉筆不足的占32·5%;樣本初中按教學大綱開出所有課程的占21·8%,課桌椅殘缺不全的占45·9%,實驗教學儀器不全的占70·3%,教室或辦公室有危房的占28·8%,購教具、墨水、紙本、粉筆資金不足的占35·0%[3]。因此,僅從保證義務教育的公平和質量來說,應當努力改善廣大中西部農村地區,尤其是不發達貧困地區的義務教育辦學條件。同時,我國義務教育經費投入不足還使得教學儀器設備達標學校的比率(1998年小學為42·4%,普通初中為68·3%)、教學分組實驗達標學校的比率(1998年小學為36·3%,普通初中為64·6%)和圖書配備達標學校的比率(1998年小學為59·2%,普通初中為69·1%)都比較低,[4]經濟不發達的農村地區以上比率尤甚,這嚴重影響了我國義務教育的質量。
3·農村地區實行的稅費改革使義務教育投入面臨更大的短缺。農村稅費改革是黨中央、國務院為切實減輕農民負擔,規范農村稅費制度,從根本上治理農村各種亂收費、亂集資和亂攤派,保護和調動農民積極性而做出的一項重大決策。雖然此項改革得到了廣大農民的衷心擁護和支持,但它直接沖擊到我國現行的義務教育財政管理體制。于80年代中期在農村建立起來的“三級辦學、兩級管理”模式之所以能夠有效運轉16個年頭,其賴以運轉的基礎和保證是多渠道籌措教育經費的教育財政機制,即征收農村教育費附加和教育集資。而稅費改革后取消了該類經費來源,使得原本就基礎薄弱的農村義務教育面臨著嚴峻的生存挑戰。在實行稅費改革試點的地區,以安徽省懷遠縣為例:該縣1998年的教育投入總量為8901萬元。2000年該縣教育財政撥款6419萬元,比1998年的4970萬元增加了1449萬元,但因取消了教育費附加和教育集資3931萬元,其投入總量相比1998年減少了2482萬元,降低了30%。再以長豐縣義井鄉為例:2000年該鄉教育財政撥款199萬元,比1999年的141萬元增加58萬元。取消教育費附加和集資147萬元,投入總量比改革前的288萬元(不含收費)減少89萬元,降低了31%。安徽全省在稅費改革前后義務教育投入減少3·12億元,即使能夠通過財政渠道補齊缺口,也僅僅只能維持稅費改革前農村義務教育的規模和水平。若考慮到該省面臨小學改制、初中入學高峰和危房改造等艱巨任務以及“普九”欠債、拖欠教師工資等隱患,如此巨大的經費缺口會引起農村義務教育的滑坡(數據來源于教育部財務司)。
另根據湖北省教育廳財務處的統計,1999年湖北省預算內教育經費撥款為50·35億元,占教育總支出120·15億元的41·91%;多渠道籌措教育經費69·80億元,占教育總支出的58·09%。多渠道籌措教育經費與預算內教育經費之比為1·4∶1。而農村教育費附加和農村教育集資又在多渠道籌措經費中占較大比例,1999年湖北省農村教育費附加按1·5%的征收比例,應征17·95億元,占全省財政性教育經費68·02億元的26·39%;全省社會集資辦學經費7·19億元,占財政性教育經費的10·57%。應征教育費附加與農村教育集資兩項投入合計可達25·14億元,占全省財政性教育經費的36·96%。如果全省教育經費剔除省本級投入(主要用于高教部分),則農村教育費附加和農村教育捐集資占全省農村財政性教育經費的75·63%,全省農村財政預算內教育經費與農村教育費附加和農村教育捐集資之比為1∶1·72。如果取消教育費附加和教育集資,則全省各級財政預算內教育經費除按正常速度增長外,每年至少還需另增加28·7億元(數據來源于湖北省教育廳財務處)。由此可見,農村稅費改革地區引起的教育經費短缺,對比較依賴于教育費附加和集資的農村義務教育產生了很大的沖擊,如不妥善解決,將會造成我國農村,尤其是貧困地區農村義務教育的滑坡。
4·我國義務教育經費總缺口數額巨大。由于沒有義務教育階段的生均支出標準,要精確估計我國義務教育的經費缺口相當困難,但可以作如下粗略的估計:
以1999年為例,當年“一片”地區(北京、上海、天津、遼寧、吉林、江蘇、浙江、山東、廣東)九省市基本普及九年義務教育(除6個縣未經驗收),假定以上地區不存在義務教育經費缺口。現以其中生均義務教育經費支出水平最低的山東省的生均義務教育經費支出為標準,計算未普及義務教育省、區所需的義務教育經費總支出(義務教育適齡兒童數×生均義務教育支出標準),然后減去當年這些省區義務教育經費的實際支出,即為義務教育經費缺口,按此法計算的經費缺口約為340億元。考慮到由于部分省區的省內義務教育發展水平差異較大,可能會出現實際支出高于計算的標準支出而該省尚未“普九”的情況,因此340億元實為最保守的估計,占當年義務教育經費總支出(1417·8億元)的24%。可見,我國義務教育經費投入的短缺是相當嚴重的。
二、義務教育經費負擔結構不合理
義務教育是最基礎的教育階段,負擔的教育任務也最重,而我國各級各類學校教育經費總投入中義務教育階段所占比例過低。如表1所示,義務教育經費投入占總投入的比例始終低于60%,而農村義務教育投入占總投入比重近年來還不足30%,即使是在義務教育投入中所占比例也年年下降,2000年已不足50%。由于義務教育的基礎性地位和我國農村義務教育的沉重負擔,這樣的經費投入比例顯然不合理。
義務教育屬于公共產品,應當由政府提供。在我國義務教育經費總量中,政府財政預算內撥款所占比重一直維持在50—60%之間(見表3),剩下的40—50%的經費要通過捐、集資、攤派、教育費附加和學雜費等形式,由農民、企業和受教育者負擔,這顯然與政府應“提供強制、免費的義務教育”這一職能不相適應。相比之下,作為準公共產品和非義務教育階段的普通高等教育,政府卻負擔了70%以上的經費。中國大學生人均國家撥付的經費近9000元,而小學人均國家撥付的經費只有530元左右,顯得政府負擔的義務教育經費比重更低。政府過于偏重高等教育而忽視中小學教育,這顯然違背了義務教育的原則。
在政府所負擔的義務教育經費中,中央和省級政府負擔太少,絕大部分義務教育投入都來自縣以下地方政府。根據目前我國的財政統計和教育經費統計很難準確計算出各級政府的義務教育經費負擔比例結構,但根據個別地區和一些抽樣調查數據,可以作出粗略的估計。1997年,中央財政對地方轉移支付的教育補助專款(含貧困地區義務教育工程專款、師范教育專款、義務教育專款、特殊教育專款、民族教育專款、貧困地區助學金和城市教育費附加專款)為11·13億元,約占當年全國財政預算內義務教育經費總支出的1·5%。[5]1999年湖北省預算內義務教育經費支出中,中央的財政補助約占1·5%,省級約占1·2%。[6]另據國家教育發展研究中心對全國7省市26個縣抽樣調查,1998年樣本縣義務教育經費總支出(含預算外經費)中各級財政的教育補助專款約占12%,縣財政約占9·8%,其余78·2%為鄉村負擔。[7]
在農村義務教育總投入中,政府財政撥款所占比例也不高。近年來由于中央教育財政轉移支付向農村義務教育傾斜而有所增加,但最高也只達到64·96%,還是有相當部分的經費需要通過農村教育費附加、教育集資、學雜費等非政府渠道來籌集。在我國目前的教育分級管理體制下,義務教育實行縣、鄉、村三級辦學,縣、鄉兩級管理。廣大農村地區的義務教育主要依靠鄉、村兩級來辦,而村一級沒有財政,鄉一級又是各級財政中最薄弱的一級,這就使得義務教育這項最重要的國民素質工程缺乏政府財力保障。由于經費投入得不到保障,必然會使各學校通過各種手段來彌補經費缺口,中小學亂收費現象也就難以避免,同時也加重了農民和受教育者的負擔。由此也可看出,我國現行義務教育經費主要依靠縣、鄉財政和農民負擔,中央和省級政府在義務教育投入上承擔的責任很小。
雖然我國已頒布了《中華人民共和國義務教育法》,但是對義務教育的投入卻相對在減少,義務教育經費和預算內義務教育經費的增長速度都要低于學雜費的增長速度(見表4),經費投入中財政主渠道的作用在逐漸弱化,在這方面政府顯然有不可推卸的責任。
中國基礎教育財政的分權化改革雖然調動了各級地方政府發展教育的積極性,但同時也產生了一些負面效應。由于為基礎教育籌集經費的責任已被轉移到縣及縣以下的基層地方政府,中央和省財政開始把絕大部分資源投放在非義務教育特別是高等教育上。在多渠道籌集教育經費的借口下,地方政府很容易推脫自己應該承擔的發展義務教育的責任,由此導致近年來許多地區出現中小學教師工資嚴重拖欠,以及義務教育基本辦學條件得不到保障等現象。同時,由于基礎教育財政的層層下放,而中央和省級政府又沒有采取有效的政策手段來平衡地區之間的義務教育財政能力上的差異,在這種情況下,地區經濟發展的不平衡就必然會引起地區間教育投入水平的不平衡,而地區間教育投入水平的不平衡又必然會引起地區間教育機會的不平等。
三、義務教育經費投入在區域間和城鄉間嚴重不平衡
我國幅員遼闊,各地區的自然條件、文化差異都很大,歷史上就自然形成了一種極端不平衡的發展格局。自80年代中期我國義務教育財政體制實行地方分權改革以來,教育經費管理權限下放極大地調動了地方發展義務教育的積極性和主動性,大大地加快了我國普及九年制義務教育的進程。同時,新財政體制下的義務教育經費過分依賴于地方財政撥款和地方非政府資金調動,又使得我國義務教育投入出現了地區差異。進入90年代以來,尤其是分稅制改革后這種差異越來越大,義務教育投入在城鄉和區域間的分配嚴重不平衡,這對我國義務教育,尤其是農村地區義務教育發展水平和質量產生了不良影響。
1·義務教育投入的城鄉差異。
我國義務教育投入在城鄉間的分配極不平衡,主要表現在基本的辦學條件和生均教育經費支出的差距上。以1998年為例,全國城鎮與農村小學校舍共有危房面積6202043平方米,農村地區5093800平方米,占總面積的82·13%,城市和縣鎮占17·87%,其中城市地區僅只占危房總面積的5·9%;農村地區普通初中危房比例為0·93%,普通小學危房比例為1·03%。而同期城鎮普通初中和普通小學的危房比例分別只為0·63%和0·58%。①此外,在我國非政府義務教育投入中,居民個人負擔的義務教育經費城鄉有別。城市居民除了負擔子女的學費和其它學校收費外,不再直接負擔義務教育經費。農村居民除了負擔子女的學費和其它學校收費,還要以農村教育費附加、教育集資的方式負擔大部分義務教育基建費和部分事業費。1998年農村教育費附加總額為165億元,平均每個農村勞動力負擔近33元。另外,義務教育基建費在城鎮由當地人民政府負責列入基本建設投資計劃,或通過其它渠道籌措;而在農村主要由鄉、村負責籌措,縣級人民政府對有困難的鄉、村予以補助,這就形成鄉政府在經縣政府批準后集資辦學,實施危房改造和修繕、新建校舍,因此,農民負擔了新校建設和危舊房改造、修繕的大部分支出,政府則負擔很少。1998年全國農村農民教育集資53億元,平均每個勞動力負擔近11元,這就使本來就經濟落后的農村地區背上了沉重的財政負擔,使義務教育的有效實施面臨重重困難。
2·義務教育投入的區域差異。
從1994—2000年的預算內生均事業費和公用經費基尼系數變化情況來看,存在著明顯的上升趨勢,尤其是預算內生均公用經費基尼系數在2000年小學和普通初中均已超過0·5,說明地區間政府對義務教育財政投入的不平衡程度逐漸加劇。由于公用經費主要用于學校基本教學環境和辦學條件的維持和改善,如果公用經費不足會導致學校教學缺少必要的教學用具、辦公用品,無法及時對校舍、操場和教學儀器設備進行修繕和保養,從而影響學校的教學質量。而如今在我國義務教育階段生均公用經費水平總體偏低的情況下,區域間生均公用經費的巨大差距已經嚴重危害到義務教育的公平。注意到這幾年是我國分稅制財政體制平穩運行的階段,中央財政收入占總財政收入的比重在逐漸增加,地方財政收入絕對數也有相當程度的增長,而就在財政收入普遍增長的同時,地區間義務教育發展差距反而擴大,說明各地區在財政能力、政府對教育投入的重視和努力程度,以及義務教育支出成本上依然存在著較大的差異。義務教育雖然屬地方政府事權范圍,應該主要由地方政府財政負擔,但是在現階段,地方政府的財力和事權范圍顯然存在著很大程度的不對稱,政府提供相對均衡的義務教育這種公共產品的職能沒有得到應有的體現。
由以上分析可以看出,我國義務教育經費投入總量不足,政府負擔義務教育經費,尤其是農村義務教育經費的比例過低,義務教育投入在城鄉和區域間的嚴重不平衡是阻礙當前義務教育發展的最大障礙。如何切實保障義務教育經費投入,合理確定各級政府分擔義務教育經費的比例,保持地區間義務教育均衡發展是今后亟待解決的主要問題。