義務教育財政不公平分析范文
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構成我國義務教育財政制度基礎的法律主要有《憲法》、《教育法》、《義務教育法》等法律及實施細則。國務院及教育部、財政部等中央政府的行政法規(guī),地方人大、政府的地方性法規(guī),也是教育財政制度的重要淵源。此外,中共中央和地方黨委有關教育政策的文件,也有涉及教育財政制度的內容。在現(xiàn)行與教育財政有關的法規(guī)中,有體現(xiàn)教育財政公平的規(guī)定,也有導致教育財政不公平的規(guī)定,還有一些因不完善而會導致教育財政不公平的規(guī)定。體現(xiàn)教育財政不公平的規(guī)定主要在《教育法》和《義務教育法實施細則》中。
1·導致城鄉(xiāng)不公平的規(guī)定
《教育法》第五十七條規(guī)定:“農村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費附加,由鄉(xiāng)人民政府組織征收,由縣級人民政府教育行政部門代為管理或者由鄉(xiāng)人民政府管理,用于本鄉(xiāng)范圍內鄉(xiāng)、村兩級教育事業(yè)。”第五十九條規(guī)定:“經(jīng)縣級人民政府批準,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府根據(jù)自愿、量力的原則,可以在本行政區(qū)域內集資辦學,用于實施義務教育學校的危房改造和修繕、新建校舍,不得挪作他用。”這兩條規(guī)定,將農村教育費附加和教育集資作為農村義務教育經(jīng)費的重要來源。這是對農村居民的財政歧視。因為城市居民個人不負擔教育費附加,也沒有教育集資的義務。這實際上是部分推卸政府對農村義務教育的出資責任。《義務教育法實施細則》也有這樣的城鄉(xiāng)區(qū)別對待的規(guī)定。該細則第三十條規(guī)定:“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金,在城鎮(zhèn)由當?shù)厝嗣裾撠熈腥牖窘ㄔO投資計劃,或者通過其他渠道籌措;在農村由鄉(xiāng)、村負責籌措,縣級人民政府對有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補助。”這一條將城鎮(zhèn)居民與農村居民作了不同等對待:城鎮(zhèn)建校由政府出資,農村建校由農民出資。
2·對經(jīng)濟落后地區(qū)不公平的規(guī)定
《中共中央關于教育體制改革的決定》提出,把發(fā)展基礎教育的責任交給地方,省、地(市)、縣、鄉(xiāng)分級管理的職責如何劃分,由省級政府決定。《義務教育法》第八條規(guī)定:“義務教育事業(yè),在國務院領導下,實行地方負責,分級管理。”《義務教育法實施細則》第五條規(guī)定:“實施義務教育,城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進行;農村以縣為單位組織進行,并落實到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。”第二十八條規(guī)定:“地方各級人民政府設置的實施義務教育學校的事業(yè)費和基本建設投資,由各級地方人民政府負責籌措。中央和地方財政視具體情況,對經(jīng)濟困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實施義務教育給予適當補助。”這些規(guī)定,基本上解脫了中央政府的義務教育財政責任。省、地(市)、縣級政府在制定本地區(qū)義務教育實施條例或辦法時,也都效法中央,最后將責任下推到鄉(xiāng)級政府。我國是一個地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的國家,不同地區(qū)政府特別是基層政府的財力差距非常大,提供義務教育經(jīng)費的能力很不平衡。將義務教育的財政責任安排給基層政府,意味著各地義務教育階段學生能得到的財政資源會出現(xiàn)巨大差異,貧困地區(qū)的學生難以得到必需的政府財政資源。有關法規(guī)雖然提到了對經(jīng)濟困難地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)給予適當補助,但并沒有作出具體的制度安排,實際補助很少。這對經(jīng)濟落后地區(qū)是很不公平的。
3·對貧困學生不公平的規(guī)定
義務教育的基本特征是免費,《義務教育法》也規(guī)定對接受義務教育的學生免收學費。但《義務教育法實施細則》第十七條規(guī)定:“實施義務教育的學校可以收取雜費。對經(jīng)濟困難的學生,應當酌情減免雜費。”第十八條規(guī)定:“依照義務教育法第十條第二款規(guī)定享受助學金的學生是指:初級中等學校、特殊教育學校的家庭經(jīng)濟困難的學生,少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟困難地區(qū)、邊遠地區(qū)的小學及其他寄宿小學的家庭經(jīng)濟困難的學生。”上述第十七條規(guī)定使對接受義務教育的學生收取學費合法化,很大程度上改變了義務教育的性質。雖然這里指的是收取“雜費”,但沒有指明“雜費”的內容是什么,與學費有什么區(qū)別,“雜費”實際上是學費。免收學費是保證貧困學生接受義務教育的重要制度,收取學費增加了他們入學的困難,因而是不公平的。雖然提出了對經(jīng)濟困難的學生酌情減免雜費,但又沒有具體的制度安排。第十八條實際上是限制部分貧困學生獲得助學金的機會,按這一條,非少數(shù)民族地區(qū)、非經(jīng)濟困難地區(qū)、非邊遠地區(qū)小學的家庭經(jīng)濟困難的學生不能得到助學金。這是一項十分不合理的規(guī)定。
二、義務教育財政運行結果的不公平
由于義務教育財政制度規(guī)定不公平的存在,而保障公平的一些制度規(guī)定沒有得到實行,使得我國義務教育財政運行結果的不公平問題非常突出。
1·地區(qū)之間的不公平
義務教育財政責任的基層化,上級政府對經(jīng)濟落后地區(qū)的財政補助數(shù)量小,使得我國地區(qū)之間義務教育財政資源差距非常大,進而導致不同地區(qū)少年兒童所得到的教育資源很不平等。下表是1998年各省、市、自治區(qū)小學、初中預算內教育經(jīng)費、固定資產價值、儀器價值及圖書的生均數(shù)據(jù),可以大致反映地區(qū)間義務教育財政不平等的狀況(表見下頁)。我們用最簡單的極差率指標來簡要分析地區(qū)之間的不平等狀況。
年生均經(jīng)費差距:小學年生均經(jīng)費,最高的上海是最低的河南的9·7倍。初中年生均經(jīng)費最高的是西藏,但因西藏地理條件的特殊性,且初中入學率不到20%,不能用于正常比較。取第二位的上海與最低的貴州比較,極差為6·8倍。因貴州的初中入學率不到60%,如按每一學齡人口經(jīng)費計算,級差在10倍以上。
生均固定資產價值差距:小學生均固定資產,最高的北京是最低的貴州的5·9倍。初中生均固定資產,最高的北京是最低的貴州的5·3倍。生均儀器價值差距:小學生均儀器,最低是西藏,因情況特殊,不予比較。最高的上海是倒數(shù)第二低的貴州的13倍。初中生均儀器,最高的上海是最低的江西的9·5倍。生均圖書差距:小學生均圖書,最高的北京是最低的貴州的10·5倍。初中生均圖書最高的上海是最低的貴州的6倍。這里作的是省一級的比較,若比較的層級降低,如比較縣或鄉(xiāng)級單位,差距將更加驚人。教育經(jīng)費和教學條件的巨大差距,使入學率特別是教育質量必然產生巨大差距。北京、上海在上世紀末已經(jīng)普及高中階段教育,高等教育毛入學率在40%左右。而貴州初中毛入學率在52%左右,西藏更不到20%。省一級教育質量沒有可供比較的資料。據(jù)一項義務教育質量研究的結果,西部地區(qū)教育質量顯著低于東部地區(qū)[2]。
2·城鄉(xiāng)之間的不公平
教育財政的地區(qū)不公平很大程度上是城鄉(xiāng)不公平的反映,但城鄉(xiāng)之間的不公平除了表現(xiàn)在教育資源的差距外,還表現(xiàn)在教育經(jīng)費負擔和其他對農村居民的教育歧視上。
農村居民負擔教育費附加:教育法規(guī)明確規(guī)定農村居民要負擔教育費附加。各地征收教育費附加的具體方式不同,有按收入征收的,有按人口征收的,有按承包土地征收的,不一而足。但對城鎮(zhèn)居民,大多數(shù)地方?jīng)]有負擔教育費附加的責任。1998年農村教育費附加總額達165億元,平均每一農村勞動力負擔33元。
農村居民負擔學校基建集資:對義務教育學校的基建支出負擔,教育法規(guī)也作出了城鄉(xiāng)差別的規(guī)定。城鎮(zhèn)由政府負擔,農村則要求鄉(xiāng)村負責,部分通過向農民集資解決。1998年農村教育集資53億元,每一農村勞動力負擔11元。
進城農民子女不能進入城鎮(zhèn)學校就學:上世紀90年代以來,我國農村勞動力大規(guī)模進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商,隨之出現(xiàn)人口的遷移。但由于我國城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,進城農民的戶口不能合法遷入,其子女不能進入城鎮(zhèn)學校系統(tǒng)就學。為迎合進城農民子女的入學要求,在城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大批辦學條件極為簡陋,完全靠學費維持的義務教育階段學校。這些進城農民在城市依法納稅,但其子女卻不能獲得正常的受教育機會。據(jù)估計,2000年末僅北京市就有近9·5萬流動兒童被排斥在正規(guī)學校之外[3]。
由于義務教育財政制度的城鄉(xiāng)差異,導致城鎮(zhèn)學校與農村學校在經(jīng)費、師資、教學條件各方面出現(xiàn)很大差異。據(jù)筆者估算,1998年,全國初中年生均預算內經(jīng)費城鎮(zhèn)為813元,農村只有486元;小學城鎮(zhèn)為520元,農村為311元。即使在經(jīng)濟落后地區(qū),城鄉(xiāng)差異也很大。1998年,貴州初中年生均預算內經(jīng)費城鎮(zhèn)為560元,農村只有301元;小學城鎮(zhèn)為375元,農村為208元。城鄉(xiāng)在辦學條件、師資力量等方面的差距,雖然由于缺乏統(tǒng)計資料,不能作出量化比較,但從農村學校的危房比例高、基本教學儀器不足、代課教師多等現(xiàn)象反映,差距是巨大的。
3·居民之間的不公平
除了上述地區(qū)、城鄉(xiāng)差異導致的教育財政不公平外,城市居民、農村居民內部也存在因收入和財富差異導致的教育機會的不平等。在城市,由于要交納學費和負擔較高的書費和其他費用,貧困學生的資助制度沒有建立,失業(yè)者和病殘等貧困家庭負擔子女的教育支出很困難。隨著失業(yè)人員的增加,這一問題日益突出。據(jù)估計,僅北京市就有5·4萬貧困中小學生[4]。在農村因貧困導致失學的現(xiàn)象更為普遍。農村初中的輟學率估計在20%以上,輟學的主要原因是家庭經(jīng)濟困難。據(jù)教育部教育發(fā)展研究中心的調查,貧困地區(qū)因為家庭經(jīng)濟困難輟學的占60%左右[5]。居民收入的差異已經(jīng)導致了義務教育機會的嚴重不平等。有關法規(guī)中資助貧困學生的規(guī)定沒有得到有效實施,是貧困學生失學的重要原因。據(jù)調查,農村貧困地區(qū)學生減免學雜費的只有2·3%左右[6]。
企業(yè)辦學體制的延續(xù),也使得部分工人子女就學困難。因為產業(yè)結構的調整和國有企業(yè)的改革,一些企業(yè)辦的學校失去了穩(wěn)定的經(jīng)費來源,無法維持。而政府舉辦的學校又不接納企業(yè)職工子女入學,使部分職工子女得不到平等的教育機會[7]。
三、提升義務教育財政公平的努力與障礙
義務教育財政的不公平問題引起了政府和社會的關注,從上世紀90年代中期開始,政府已經(jīng)在努力提升義務教育財政的公平。但因為各種障礙,這種努力的力度很小,效果不大。
1·提升義務教育財政公平程度的努力
提升義務教育財政公平的努力主要有貧困地區(qū)義務教育工程,過渡時期財政轉移支付,將企業(yè)辦學納入政府教育體系,以及免費義務教育的嘗試等。貧困地區(qū)義務教育工程:1995年開始的貧困地區(qū)義務教育工程是一項中央政府主導的提升義務教育公平程度的努力。這一工程由教育部和財政部組織實施,具體內容是從1995年到2000年中央財政在6年中增撥39億元貧困地區(qū)義務教育專款,分配到21個省市、自治區(qū)的852個縣,主要用于農村小學和初中的危房改造、課桌椅、儀器設施、圖書及教師培訓等支出。除中央撥款外,要求各級地方政府按2∶1或1·5∶1的比例投入配套資金,動員的總資金在100億元以上。這一工程對改善貧困地區(qū)義務教育的辦學條件起了很大的推動作用。但資金數(shù)量太小,每個縣所得到的中央撥款平均只有460萬元左右,且只是一次性投入,只能解決很小的一部分問題。
過渡時期財政轉移支付:1995年開始,由財政部負責過渡時期財政轉移支付辦法的實驗,為建立規(guī)范的財政轉移支付制度積累了一定的經(jīng)驗。在這一辦法中,義務教育經(jīng)費需求納入了轉移支付額的計算公式,因而在某種程度上能提升義務教育的公平程度。但是,這一辦法動員的資金太少,2000年只有85·45億元,只能滿足落后地區(qū)需求差額的6%左右[8],其提升義務教育財政公平的效果顯然非常有限。
企業(yè)辦學體制改革:90年代以來,政府逐步減少企業(yè)辦學,將企業(yè)職工子女轉入政府主辦的學校,提升了教育的公平程度。如長沙、貴陽[9]等城市已經(jīng)將全部企業(yè)辦學校納入了政府辦學體系。免費義務教育的嘗試:近幾年部分地區(qū)開始了真正免費義務教育的嘗試。云南省從2000年起,對25個邊境縣市的邊境沿線行政村小學及其以下學校的1—6年級12萬名在校小學生,實行免雜費、教科書費、文具費的“三免費”教育[10]。農村免費義務教育的實施對于消除因家庭經(jīng)濟困難造成的教育機會不均等將會起到巨大的作用。針對城市貧困階層子女受教育的困難,北京市舉辦了一所專門招收困難家庭子女,實行全部免費并補助生活費的宏志中學(但招收的只是高中學生)。上海也正在籌辦以貧困學生為招生對象的免費學校[11]。盡管免費的學校為數(shù)極少,盡管將貧困學生全部放在一個學校教育不利于學生的正常發(fā)展,但免費代表了建立公平的義務教育財政制度的方向。
2·提升義務教育財政公平程度的障礙
現(xiàn)行財政制度的障礙:現(xiàn)行財政制度是利益取向偏重城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、向貧困地區(qū)財政轉移支付能力極其有限的制度。據(jù)筆者計算,1999年中央政府對地方的財政資金補助,上海、北京、天津人均分別為771元、587元、465元,河南、四川、安徽人均分別只有171元、178元、183元。發(fā)達地區(qū)本來地方財力就大大高于落后地區(qū),又在中央的補助資金中得到更多,地區(qū)之間的財力差距只會越來越大。在不調整發(fā)達地區(qū)既得利益的前提下,過渡時期財政轉移支付辦法動員的資金將極其有限,不能對地區(qū)間現(xiàn)存的巨大差異產生實質性的改善作用。教育財政制度是財政制度的一部分,在財政制度沒有重大改革的情況下,義務教育財政的公平程度難有實質性的改善。
公共選擇機制的障礙:我國義務教育財政不公平的核心問題是政府財力資源分配偏向城鎮(zhèn),不顧及農村居民包括教育在內的基本福利。現(xiàn)行的公共政策決策機制是政府主導,政府的權利基礎在城市、在發(fā)達地區(qū)。農村居民及落后地區(qū)在上級政府中沒有或沒有有影響的代言人,其利益無人代表或代表不力,以改善落后地區(qū)、特別是農村地區(qū)社會福利狀況為目的的財政制度改革難以啟動和實行。例如,幾乎在每年的全國人民代表大會上,都有代表提出制定全國性的義務教育投入法一類的提案,有幾年還是以省代表團的名義提出,但一直沒有得到采納。
3·義務教育財政改革的方向
提高義務教育財政公平程度的改革,應以建立義務教育財政轉移支付制度為要務。義務教育財政轉移支付制度的基本特征應該是:
在各級政府的財政責任分擔上,中央和省級政府承擔更大的責任。目前經(jīng)濟落后地區(qū)義務教育財政困難,重要原因是中央和省級政府負擔的經(jīng)費太少。據(jù)國家教育發(fā)展研究中心對26個縣的調查,1998年義務教育經(jīng)費總支出中,縣以上三級政府負擔12%,縣級政府負擔10%,其余由鄉(xiāng)政府和農民負擔[12]。我國的財政收入分配中,中央和省級政府掌握了大部分,他們負擔的義務教育經(jīng)費與財力不成比例,增加他們負擔義務教育經(jīng)費的比例,是縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的必要條件。
以縣級政府作為實施義務教育的籌資主體,取消鄉(xiāng)級政府的義務教育財政責任。我國的鄉(xiāng)級政府是最基層政府,在現(xiàn)行的財政體中,他掌握的財力非常微薄,多數(shù)鄉(xiāng)級政府入不敷出。據(jù)河南省的普查,1999年90%的鄉(xiāng)級政府拖欠工資,90%的鄉(xiāng)級政府存在負債[13]。目前進行的農村稅費改革,要求取消農村教育費附加和教育集資,鄉(xiāng)政府失去了籌集義務教育經(jīng)費的主要渠道,更無力承擔義務教育的財政責任。因此,應將鄉(xiāng)級政府的義務教育財政責任轉移到縣級政府,由縣級政府作為實施義務教育的主體。應以縣為單位,按規(guī)范的公式計算義務教育經(jīng)費的供需差額,以此為基礎具體確定中央、省、地(市)級政府的分擔比例或項目,建立起規(guī)范的由中央、省、地(市)三級政府向無力負擔義務教育經(jīng)費的縣級政府補助資金的義務教育財政轉移支付制度。
將對貧困學生的資助納入轉移支付制度。由于貧困家庭沒有負擔義務教育成本的能力,如果沒有完善的資助制度,貧困學生將難以完成義務教育。因此,應該將免除貧困學生學雜費、書本文具費等各項費用形成的經(jīng)費缺口,納入政府義務教育經(jīng)費預算,在計算轉移支付金額時予以考慮,形成規(guī)范的有經(jīng)費保證的貧困學生資助制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增強,應在適當?shù)臅r候全部取消義務教育的學雜費,使我國實行真正意義上的義務教育制度。