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一、義務教育經濟困難
盡管經濟發展水平較低,人口眾多,地理條件和文化等方面差異巨大,1949年建國以來中國教育事業依然取得了舉世矚目的成就,體現在普及義務教育、成人掃盲、正規與非正規教育系統的建立以及高等教育的改革和規模擴展等諸多方面。[1]教育發展被看成是整個社會政治經濟發展的基礎。在過去20年里,普及義務教育是中國教育發展的重點。一般認為,義務教育的重要性在于提高勞動者的生產力和造就合格公民。但近些年,中國在普及義務教育特別是在農村人口中普及義務教育的過程中遇到了嚴峻的挑戰。貧困地區、農村地區的財政困難和地區間教育投入不平衡是其中兩個比較突出的問題。這兩個問題與義務教育投入體制密切相關。
自80年代初期開始,中國的教育財政體制經歷了根本性的結構變遷,由先前經費來源單一的集中體制轉變為經費來源多樣化的分權體制。這一變革是在國家公共財政改革的大背景下發生的。[2]縣鄉政府承擔了基礎教育的主要責任。經費從預算內外兩個渠道籌集。但在很多貧困和農村地區,基層政府所籌集到的教育經費不足以支付教師工資。與此形成對比的是在一些經濟比較發達地區,義務教育從政府和非政府渠道都能籌集到更多資金。這導致了不同地區間生均教育支出的不平衡。在教育系統外也存在類似的困難和不平衡。解決這些問題對經濟發展、社會平等和政治穩定都有重要意義。
世界銀行最近的一項研究強調指出,義務教育的財政困難和投入不平衡將成為中國教育在新世紀面臨的主要發展障礙[3],認為應建立一個相對簡化的財政結構,將義務教育的投入責任由鄉村轉移到縣一級。這一建議主要針對的是鄉級政府財力薄弱這一情況,以減少縣內的投入不均衡。過去兩年,中央政府進行了改革稅費、強化縣一級投入責任的嘗試。也有人主張建立一個規范的、切實的政府間轉移支付制度(從中央和省到縣一級)以解決義務教育投入問題。[4]研究教育投入現狀,探索義務教育投入的合理政策成為一個重要的研究課題。
本研究有兩個主要目的:分析義務教育財政面臨的挑戰,并對運用政府間教育財政轉移支付面臨的挑戰進行探討。本文分為四節:第二節綜述以往對于貧困地區財政困難和地區間不平衡的研究;第三節是利用1997~1999年縣級數據對教育投入現狀和地區不平衡的研究;第四節是對分權化系統中政府間教育財政轉移支付的國際經驗的探討;第五節討論的是在中國建立規范化的、切實的義務教育政府間財政轉移支付制度的有關問題。
二、以往關于經費使用和地區間不平衡的研究
中國自1985年開始教育財政改革,至90年代初基本建立了分權化的、包含預算內和預算外資源的義務教育投入體制。建國以來教育投入水平一直較低,以往研究的重心也一直是在資源籌集方面。但自90年代以來,關于教育資源使用和基礎教育投入不均等狀況的研究越來越多。這些研究在研究資源使用時大多是分析學校在各會計科目上(如事業支出和基建支出)或按來源(預算內和預算外)的支出水平,計算的多是生均指標。
以往研究根據分析單位的不同可分為兩組。一組以省為分析單位。比較早的一個是曾滿超利用29個省的數據的研究,發現1989年小學教育支出水平最高的省份生均總經費支出(事業費加基建費)是最低省份的5·2倍,初中生總經費支出最高省份是最低省份的4·5倍。[5]這項研究也發現了中小學生均支出與各省人均產出水平之間的顯著的高度正相關關系。在一項研究中,王善邁等將30個省劃分成四類地區,發現1988~1994年間生均支出的變異系數增大了。[6]上海智力開發研究所將30個省劃分為三類地區,發現三類地區小學生均總支出比從1988年的2·8∶1·5∶1·0提高到了1992年的3·0∶2·0∶1·0。[7]在一項較近的研究中,杜育紅和王善邁發現從1978年到1996年小學生均總支出增加而初中并無增加趨勢。[8]一些研究使用的是部分省份的數據。例如蔣鳴和發現經濟省(由江蘇、浙江和廣東代表)與不發達省(由安徽、河南和貴州代表)生均預算內支出比由1990年的1·61提高到了1993年的2·14。[9]多數研究指出,貧困地區的生均教育投入不足,體現在拖欠教師工資,學校物質資源匱乏,設施落后等很多方面。利用省這一重要教育管理層級的數據進行研究很有意義,但不能了解省內不平衡的狀況,而省內狀況往往也具有重要的政策含義。
自90年代中前期起教育部收集的基層數據為利用縣級數據進行研究提供了巨大便利。最早的是蔣鳴和利用374個縣進行的研究。[10]這一研究發現1990年人均教育總支出和人均收入間存在正相關關系。通過沿海地區和中部地區縣級單位的對比,張力發現前者生均事業支出是后者的1·8倍。[11]利用1753個縣的數據,蔣鳴和發現小學生均事業支出地區間的巨大差距在1997年依然存在。[12]該研究還利用511個縣的數據估計了1994年和1997年的基尼系數,發現在這幾年間地區間的不平衡程度并未發生大的變化。此結果是利用抽樣數據得到的,但樣本不一定具有代表性。該研究也發現貧困地區非人員性支出較少,城市學校的支出水平大大高于農村。潘天舒利用2173個縣1998年的數據發現基礎教育生均支出有很大的地區差異。[13]到目前為止的這些研究大多利用的是非隨機樣本。以往研究也很少比較民族與非民族地區之間的差異狀況。
概括說來,以往研究表明,中國基礎教育生均支出存在很大的地區差異。利用省級數據的研究則指出,從80年代到90年代初差距有所擴大。以上綜述表明以下幾方面的工作很有必要:(1)對學校支出差異進行更為全面的研究(包括對比民族與非民族地區);(2)使用更全面或更具代表性的數據以減少潛在偏誤;(3)全面分析某一基準年的支出情況作為今后分析的參照;(4)對90年代后期的差異情況進行分析。
三、資源的利用和地區間不平衡
本研究試圖通過分析1997和1999年數據實現上述諸目標。重點在于以下三個研究問題:學校教育資源是如何使用的,不同地區間有何差異;學校支出的地區不平衡程度如何;1997年到1999年期間不平衡狀況有無變化。本研究的分析單位是“縣級”(實際包括縣、縣級市、地級市的區以及直轄市的區和省市“財政本級”單位)。數據包括大陸地區除西藏外所有省、自治區和直轄市。1999年數據包含大約2900個“縣級”單位;1997年有大約2600個。本節的分析主要分為三部分:第一部分分析1999年學校教育資源的使用情況,分別描述了全部樣本、“一片”/“二片”/“三片”地區、農村/城市以及民族地區/非民族地區樣本的事業、基建支出以及預算內外的支出情況。①第二部分估算了1999年學校支出的地區間不平等程度。使用的指標包括調整極差、調整極差率、變異系數、基尼系數和塞爾系數,并對塞爾系數進行了分解,分解為省內和省間不平等以及農村與城市地區之內和農村與城市之間的不平等。第三部分對比了1997和1999年的資源使用情況。因質量不理想以及覆蓋率有限,本研究沒有使用1997年之前的數據。
(一)學校的資源使用情況
就全國來看,小學生均總支出大約為701元,其中事業支出占93·9%;初中生均總支出約為1165元,其中事業支出占92·0%。如此高比例的事業支出在其他發展中國家初等教育中也是常見的。小學生均支出水平約為初中的66%。與農村地區相比城市小學和初中的支出水平較高:小學城鄉生均支出比是1·84,初中是1·69。雖然就平均而言非民族地區的支出水平高于民族地區,但差距明顯小于城鄉差距:非民族與民族地區小學生均支出比是1·06,初中是1·24。初中階段差距較為明顯。“一片”與“二片”、“一片”與“三片”地區之間的支出差距都很大。“一片”地區的小學生均總支出比“三片”地區高71%,初中高75%。1999年“二片”地區的生均支出水平實際上是低于“三片”的。表1也顯示了不同地區教育資源在事業和基建支出之間的分配比例大致相同。事業支出所占比重約為92%~95%。
(二)地區不平衡的變動趨勢
為了研究投入不均衡狀況從1997年到1999年期間有無變化,研究者抽取在1997年和1999年數據庫中重復出現的縣級單位構建了一個“跟蹤樣本”。“跟蹤樣本”在小學層次包含2471個縣級單位,在初中層次包含2417個縣級單位。表10是利用“跟蹤樣本”計算的兩年的生均總支出及各種地區不平衡指標。從1997年到1999年小學和初中的生均總支出都有較大增長,地區不平衡情況似乎有所變化。其間城鄉差距在兩個辦學層次都有所擴大。但小學層次非民族、民族地區比略有減小,初中層次基本未變。在兩個辦學層次“一片”與“三片”差距有所擴大,而“二片”相對于“三片”失去了優勢地位。因此從區域上來看“一片”與全國其余部分的差距變大。實際上到1999年“二片”與“三片”地區之間的生均支出水平已相當接近。換句話說,就生均支出而言,全國似乎只存在兩類地區:“一片”(即沿海和較發達省份)與其余地區。
五個不平等指標顯示的結果卻有所不同。根據調整極差、調整極差率和變異系數,兩個辦學層次的不平等程度都有所增加。但根據基尼系數,不平等狀況基本上未變,而塞爾系數卻顯示不平等程度有所縮小。總的說來,表10結果說明生均支出有極化勢頭,即支出分布的兩端變動較大,但就全體來看不平衡狀況比較穩定。這一發現似乎與近幾年所觀察到的兩個現象是一致的:一是中央政府加大了對貧困地區義務教育的支持力度,二是地方政府更自主支出于教育。換句話說,國家有意識地提高了支出分布底端的支出水平但并沒有為上端設置支出上限。需要指出的是,為數據所限,我們研究的是很短一段時間的支出變動情況。如果有較長時段的數據,基尼系數也可能會發生變動。盡管如此,此研究為觀測今后生均支出水平的變動提供了一個基準。概括說來,對1997年和1999年數據的分析有助于證實:(1)城鄉之間、沿海發達省份與其他地區89之間存在生均支出方面的較大差異;(2)支出分布兩端有極化現象;(3)貧困、農村地區學校有財務方面困難,包括收入匱乏和非人員性投入不足;(4)雜費對義務教育投入的重要性增強,將加重貧困家庭教育負擔;(5)雖然不平等主要仍是省內不平等,但省間不平等有所加大(見表10末行)。這些問題顯然與當前義務教育的投入體制有關。當然這些問題并非中國所獨有,是教育投入較多依賴地方政府和社區資源的分權化教育財政系統普遍存在的問題。其他國家的經驗表明政府間財政轉移支付可以成為解決這些問題的重要手段。
四、分權化財政系統中政府間財政轉移支付的作用
教育財政關注的是如何籌集和在學校之間分配資源。籌集和分配資源的決策通常有三個準則或曰目標:充足、公平和效率。充足指的是要籌集足夠的資源以供給理想水平的(包括數量和質量上)教育服務。公平指公正地籌集和分配資源以使具有相同特質的受教育者得到相同的待遇(橫向公平)而具有不同需要者得到不同的待遇(縱向公平)。資源籌集的效率關注的是政府汲取收益的活動能否最低程度地扭曲市場機制。教育資源分配的效率指的是以給定的資源實現教育產出最大化。在評估教育財政系統時也要對這些標準進行探討,考察系統實現這些標準的程度。
除以上標準外,經驗表明透明度和責任制也是提高實現目標的能力的重要系統特征。透明度指的是決策過程中目標界定的明晰性、決策規則的明確性和過程的公開化。一般認為具有透明度的教育財政系統會提高系統運行中的信任度并遏止資源籌集和分配中的舞弊行為。責任制指清楚界定關鍵當事人的權力和責任,使其能對自己行為的后果負責。除此以外,資源籌集可能有很多渠道,但最主要的來源渠道應該能使學校收入穩定并有持續增長。換句話說,學校的主要運行開支不能依賴于不充分的、不穩定的收入來源。
教育決策的分權化是在很多國家都經常引起爭議的問題[15]。在實踐中各國教育財政管理的分權化程度不同。在一個分權化的教育財政系統中,通常基層政府和學校負責人(如校長和校董會)在決策中發揮主要作用并承擔學校資源籌集和分配的主要責任。一般認為,財政分權有三個潛在優勢:
(1)通過增強學校和基層政府的主人翁責任感以籌集更多教育資源;
(2)通過把決策權下放給就近者、更熟悉學校情況者以及了解社區教育需求和基層環境者來提高教育效率。這對于大型的多元化的系統更為重要;
(3)通過分享決策權和劃分投入責任解決不同政府層級之間的矛盾沖突。
但由于經濟社會發展不平衡和地方政府財力的差別,財政分權亦有兩個主要缺點:
(1)地方政府可能缺乏正確決策所需的管理能力或滿足地方教育需求的財政能力;
(2)過度依賴地方財源可導致地區之間教育投入的嚴重不平衡。
另外,以下幾個方面有助于一個分權化系統的平穩有效運行。
(1)明確界定各級政府和學校重要負責人的決策權限;
(2)各級政府和學校主要負責人擁有履行指定的責任的財力、人力和管理手段(如管理信息系統);
(3)能使每一級政府和學校主要負責人對其決策和學校教育的績效負責;
(4)教育財政系統中有一個用來確保所有基層單位都有“最低充足支出水平”、減少投入的過度不平衡的政府間轉移支付制度。
概括說來,政府間轉移支付制度是一個教育財政體制的重要組成部分,其作用是消解分權化系統的消極方面。其主要目標是確保充足和提高平等程度。[16]
在一個分權化教育財政系統中,某一級政府的重要性往往是由它(所投入的部分)在學校收入中所占的份額來衡量的。在學校收入構成中各級政府的投入所占的比重在不同時期會有很大的不同,這可以反映投入體制的變化。一個很好的例子就是美國的K-12(幼兒園到高中)公立教育系統。在20世紀頭幾十年里,80%以上的K-12公立教育經費來自基層(學區)。學校收入中大約1/6來自州一級,聯邦政府的投入幾乎為零。來自學區的學校收入主要是財產稅。但因為不同地方財產稅稅額差異很大,來自于學區的生均學校收入差別很大。后來州政府在K-12公立教育投入中的角色越來越積極;1997年到1998年度州的份額達到了48·4%,而學區的份額降到了44·8%。州撥給學區的K-12教育經費多數都是均等化資金,用來確保所有地區都有“最低充足支出水平”(稱為“基礎”水平),減少具有各種不同的條件和不同需求的學區之間的支出不均等程度。州經費分配采用幾種不同的公式,考慮到財政能力、努力程度和其他因素。州的均等化資金用于學區的日常運行。聯邦政府的作用一直微乎其微。多數聯邦撥給學區的經費都是用于特定項目的專項資金。研究表明資金劃撥給地方教育機構的方式會影響當地資源的支出水平。
不足為奇,執行政府間轉移支付計劃的挑戰之處在于如何定義“最低充足經費水平”。理論上來說,這一水平可以以學生、學校或行政/地理區域為單位來劃定。對一個多元化的大國,以學生或學校為單位執行這種計劃是不現實的,更多的是以區域為單位,主要是考慮減少管理費用。近些年一些教育財政專家傾向于從以區域為單位的計劃轉向以學校為單位。
在實踐中,有兩種方法確定何為學校經費的充足水平。第一種方法是將“充足”水平與教育投入特別是日常運行的預算科目相聯系,負責投入的政府部門通過一個政治過程決定均等化資金的數量,再以此為基礎確定“充足水平”。這種方法力圖確保支出底線,減少不同地區生均支出的不平衡。但它與基層地區或學生的教育產出無關。與之相對照的第二種方法是產出導向的,與“充分性”的觀念有關;它所關注的是能實現理想教育產出水平的充足投入水平。從這種“充足”觀念出發確定充足水平也有不同的方法。[17]例如,可以通過用統計的方法確定生均支出與教育產出的關系來導出達到理想教育產出水平的經費水平。另一個方法是尋找達到了某種可以接受的教育產出水平的學區,把這些學區的投入水平視為“充足水平”。第三種方法是利用教育專家判定教育系統的充足水平;這一充足水平可以通過對教學投入要素成本的分解來獲得。
教育財政分權化的國際經驗對于正在逐步建立多層次教育投入體制的中國具有借鑒意義。很顯然,在評判外部經驗的有用性時要有批判眼光。一般認為并無適用所有國家的“最佳”體制。而解釋國家間差異的因素也具有多樣性。一國的教育財政體制往往是歷史因素(如殖民和新殖民聯系)、國家的主導意識形態、政治的現實以及經濟的可能性的產物。由于這些因素隨時消長變遷,因此應把教育財政體制的發展看作一個動態過程。教育財政研究的挑戰性就在于能否為處在特定歷史階段和國家整體發展大背景之下的教育財政系統的適當發展提供合理化的建議。
五、建立義務教育政府間財政轉移支付系統的有關問題
置于整個社會的經濟、社會和政治變遷的背景之下,中國的義務教育財政改革可以被看作是一個周期性干預和調整的過程。80年代初期中國開始在各政府控制部門(包括教育)進行分權化改革時,主要關注的是界定、試驗和實施一個分級管理的系統。在教育部門特別是中小學,主要任務是把行政和財政管理下放到縣鄉以至村級。80年代后半期這一改革得到了迅速而卓有成效的貫徹執行。1994年的分稅制改革進一步明確了各級政府的收入來源。但是決策權的下放并未能與責任下放同步。不過必須承認隨時間推移基層政府對教育事務的決策權確實增大了。
同時人們也可以觀察到:地方政府管理初等和中等教育的技能,包括人員培訓、收集使用信息和運用技術等方面的能力大大提高了。而到目前為止,確保基層政府,特別是貧困、農村地區政府有實現其教育責任(特別是實現和鞏固九年義務教育)的財力的措施明顯缺位。確保財力并不在1985年教育財政體制改革的日程上。當然在改進中小學教育的責任制、改善資源使用效率方面還有一定的空間。例如不時有關于濫用、挪用經費、管理人員缺乏足夠的培訓和認證資格(特別在改革的前些年)、學校人浮于事以及初中存在大量重讀和輟學等方面的報道。但僅致力于教育系統內部的改革不一定能改進教育責任制和提高效率,這些都受到教育系統外部的政治的、勞動力市場的、法制的以及其他方面的條件的影響。
改革的一個主要目標是從基層政府和各種非政府渠道籌集更多的教育資源。伴隨著經濟的持續快速增長,教育支出(包括義務教育支出)在整個80和90年代也經歷了持續增長。但是90年代的多數時間里教育支出占GDP的比重有下滑趨勢:1991年是2·86%,但1997年只有2·49%。90年代初國家設定了到2000年達到4%的目標。很明顯這一目標沒有實現。但在1999年6月北京召開的全國教育工作會議上國家宣布中央教育投資三年每年要增長一個百分點,省級政府也要根據各自的實際情況增加用于教育的撥款。2000年公布的比例是2·87%,與1991年水平相當。這種增長如果能夠持續,對教育發展將非常有利。1991年到1997年政府預算內教育支出占教育總支出的比例從62·9%下降到了53·6%。到2000年,這一比例略有上升,達到了54·2%。但可以看出實際上預算外與預算內的經費在重要性上幾乎不分軒輊。預算外經費的差異也是造成教育投入地區不平衡的重要原因。回顧中國教育財政分權化的歷程,很多觀察者都認為教育的數量發展相對于教育資源的籌集來說是明顯超前的,尤其在貧困農村地區。目前體制的一個主要弱點是沒有一個應該成為分權化教育財政系統的重要組成部分的規范的均等化機制。這樣一個機制的建立和發展應該成為下一輪義務教育財政改革的一個重點。
關于大力加強中央和省對貧困、農村地區義務教育發展的投入至少有三個理由。首先義務教育可以提高個體的生產能力從而使他們成為更合格的社會勞動者。對中國和其他國家的研究都表明教育可以大大提高農業勞動者的生產力,小學和初中教育可使農業勞動者獲得更高收入和向非農工作轉換。隨著經濟結構的變遷,以加大人力資本投資來促進這些地區經濟的發展越來越有必要。第二,中國沿海地區和西部省份、城市與農村地區的經濟發展不平衡程度高。西部和農村地區在經濟生產力和生活水平方面大大落后于沿海和城市地區。造成這種狀況的部分原因是過去20年里國家政策對這些地區的傾斜度偏低。公平成為要求國家關注西部和農村地區發展的重要理由。第三,地區經濟發展差距加大,農村稅賦過重等因素易引起農民群眾不滿。為保持政治穩定起見,也要采取切實步驟提高農村居民的教育福利和生活水平。
中央和省級政府實際上一直在為貧困地區的教育發展提供財政補助。但目前的均衡化措施有幾個方面的局限性。第一,補助數額較小。在上一個五年計劃里中央政府“國家貧困地區義務教育工程”總投入共計39億元,分攤到每一年只有7·8億元。省級政府按要求進行一比一配套。而1997年預算內教育經費支出共計1860億元。如此來看中央和省級政府資助貧困地區的基金只占預算內教育經費的不到1%。從推遲實現“普九”、拖欠教師工資和一些貧困地區辦學物質條件惡化等情況可以推斷出補助的力度是不足的。在當前的五年計劃中,中央政府計劃投入50億元。增長并不很大,中央和省級政府投入的比例仍然會很小。第二,中央和省級政府的補助尚不是義務教育財政體制的制度化組成部分。它是一個相當特別的用來應對巨大的、復雜多樣的、分權化系統的根本性問題的政策工具。第三,中央和省級補助從類型上看僅局限于工程性的專項資金,對用途有特定限制(主要用于學校設施設備),并未用于學校事業性支出。而要有效解決貧困/農村地區經費不足和地區差異過大的問題,政府間轉移支付必須成為經常性經費來源并在義務教育經費中占有相當大的份額。
建立經常性的切實的義務教育政府間轉移支付制度在未來一些年里會變得越來越緊迫。很多鄉鎮政府由于財源有限根本不具備支撐義務教育的能力,這一點對政府和教育工作者來說已經是顯而易見的了。拖欠教師工資的現象就是這一困難的體現之一。對農村居民征收的教育稅費加重了農村居民的財政負擔,同時這也是一個不穩定的學校收入來源。與城市居民相比,農村居民承受了較重的財政負擔但獲得較少的教育資源。在城鄉兩大群體之間,成本負擔和收益明顯缺乏公平性。另外,隨時間推移上文所述三個要求中央和省級政府增加義務教育投入的情況可能會越來越明朗化。
要使政府間轉移支付成為中國義務教育財政的制度性組成部分尚需一段時間;要使它在義務教育預算內總經費中占有相當比例則需要更長時間。應該把建立制度性的切實的政府間轉移支付制度看作一個循序漸進的、分階段實施的過程。要想使這一制度有效運行也需要不斷努力改善教育資源的使用狀況和完善責任制。
本文其余部分探討的是需要在今后一段時期解決的幾個問題。包括合理的政府間組織結構、如何籌措更多資源、如何分配轉移支付資金以及有關決策過程的問題。
(一)合理的政府間組織結構
當前政府預算有省、縣和鄉鎮幾層。世界銀行最近的一個研究建議將學校教育經費的投入和管理簡化為“中央—省—縣—學校”。撤除鄉一級有幾個好處。第一,鄉鎮政府沒有足夠財力支撐“普九”。第二,縣在歷史上一直是最基層的地方政府組織,而且可以成為比較可靠的投入主體。第三,撤除鄉鎮一級可以大大減少縣內不同鄉鎮之間教育及其投入的不平衡。第四,考慮到多元化和地方的積極主動性、行政效率和社會可接受的不平衡水平等方面因素,學校以上有三級(而不是四級)對于一個大國來說是比較合理的政府間組織結構。中國縣級單位之間差異很大。有的縣人口很多,有的則地域廣大。出于投入和管理的需要有必要把這樣的縣分成兩個(或三個)教育單位(“學區”)。在過去幾年里中央政府已經進行了強化縣級財政職能和取消附加征收以減輕農村人口財政負擔的試驗(如安徽的農村稅費改革)。有必要對這些試驗進行評估并就這一問題展開更深入的研究,以對建立合理的政府間組織結構提出有價值的建議。
(二)籌措更多的義務教育資源
本研究和其他一些研究的基本觀點都是中央和省級政府要大幅度增加對義務教育,特別是貧困/農村地區的義務教育投入。“更多的義務教育資源”不僅指在絕對量上的增加,也意味著教育支出占國民生產總值和政府財政支出的比例要加大。問題在于:更多的政府義務教育資源從何而出呢?其他條件不變的情況下,只要國民經濟保持良好的增長勢頭,生均支出的絕對量也會增長。但實現教育支出的相對增長需要的是政府財政收入的相對增長(政府財政收入占國內生產總值的比例的增長)、政府教育撥款的相對增長(教育撥款占財政支出的百分比的增長)以及隨政府職能的轉變(如減少政府經濟生產職能和取消除軍事和其他特殊部門以外的對國有企業的補貼)減少在其他領域的財政支出。簡單的匡算表明財政增加教育支出是有潛力可挖的。增加政府義務教育支出是增加政府教育支出這一更大的問題的一個部分。很長一段時間里關于中國的研究都一致認為政府應大幅度增加教育支出,以解決長期教育投資不足所導致的教育不足問題,滿足快速發展的經濟對教育的需求,并在以知識為基礎的全球經濟中建立人力資源的比較優勢。當然對增加政府教育支出的政治支持是必不可少的。由于經費問題涉及到政府教育資源在發達和不發達地區之間、城市居民與農村居民之間以及優勢群體和弱勢群體之間的的重新分配,因此政治上的挑戰不容忽視。
一個相關的問題是中央和省級政府在籌集更多資源的過程中的責任問題。自90年代中后期中央政府主導著對貧困地區的財政補助。省和縣則被要求提供配套資金。但政府間義務教育轉移支付資金在使用上至少存在三個問題:它是建立在中央政府的特別決策基礎上的,不是義務教育財政體制的制度性組成部分;相對于教育需求來說,資金數目過小;另外省級政府是被動參與者。本研究不同年份塞爾系數分解的結果顯示:(1)投入不平等主要是省內不平等;(2)省間不平等和城鄉間不平等有增大的趨勢。當然統計分析主要是描述不平等狀況,不涉及因果關系。結果(1)說明省級政府在解決義務教育投入的縣級不平衡問題時應該扮演比先前更為積極的角色。例如,省級政府應增加轉移支付資金并將此種資金成為縣級教育經費的經常性來源。但是結果(1)并不意味著省級政府應該負責60%~70%的轉移支付資金。省內的不平衡狀況可能是很多因素共同造成的:有的因素與省的政策有關,有的則與中央政府的政策有關。本研究的結果也不能說明歷史上省級因素就比中央政策更重要。另外,出于平等考慮也應該提出西部貧困省自身究竟有沒有解決省內不平衡問題的經濟實力。結果(2)表明對中央政府應扮演次要角色的說法要持謹慎態度。這兩級政府應扮演的角色不光要取決于責任,也要取決于能力。我們的研究結果的政策含義應該是省級政府要扮演比以前更為積極的角色,而在一定時期內中央和省都應該更加積極地運用轉移支付來支持義務教育。這一問題需要更多的研究。
(三)義務教育轉移支付資金的分配
在中央和省向縣級/學區分配資源的過程中至少有六個相互關聯的問題需要進行分析試驗。第一個是有關明確中央和省用于義務教育的資源的使用目的和不同用途的。政府間財政關系可以有這樣一個原則:中央經費應該用于有關國家整體的問題而省級經費用于與地方事務有關的問題。因此中央和省級資金可以用于不同的項目或有不同的投資方向。保證充足和減少不平等可以是相輔相成、沒有沖突的。但目前首要的應該是保證貧困和農村地區義務教育投入的充足水平。本研究和先前的研究都表明在一些地區財政困難程度是驚人的。中央和省級政府應該對這些地區提供幫助,讓這些地方的教育發展跟上社會經濟發展的步伐,以免落后于其他地區太多。另外,中央和省級政府還應該把資金分配與地方上強化責任制、提高資源使用效率的努力程度聯系起來。要特別注意采取措施防止教育經費(包括來自中央和省的教育經費)被挪作他用。第二個問題是關于如何合理設計轉移支付項目的。政府間轉移支付資金有幾種常用類型,如非專項資金、專項資金和收入分享等。可以根據投入資金的目的選擇要求配套或不要求配套。不同的選擇會對教育支出有不同的影響。第三個問題是關于“充足”概念的界定和操作化。“充足”可以根據投入或產出來定義,用來量化“充足”與否的指標必須可操作。第四個問題是關于確定給每個縣/學區的均等化資金的數量的方法的。在這方面有豐富的國際經驗可供研究在中國的適用性。一個常用的方法是運用因素法撥款公式,綜合考慮學生群體的特征、基層財力、財政努力程度和其他一些因素。第五個問題是要加強貧困學生資助,要使資助真正落實到貧困學生。研究表明,上學的私人成本可以成為貧困和農村家庭的沉重經濟負擔,對兒童接受教育不利。第六個問題是關于如何平衡中央和省教育資源分配過程中目標和方法的一致性和多樣化問題的。由于不同區域、不同省和不同縣之間有很大的差異,執行過程中在一些地區調整目標和方法往往是不可避免的。
(四)決策過程
在運用中央和省的轉移支付資金支持貧困/農村地區義務教育的過程中,籌集分配資源的決策過程對項目的效率會有很大影響。隨時間發展決策過程將越來越需要具有以下特征:(1)透明;(2)有內在化的責任制;(3)包含并積極評價家長的投入和參與;(4)利用信息和技術提高決策水平;(5)定期培訓以提高各級決策者的技能;(6)通過立法保證程序的強制性和公正性。很明顯,關于政府間財政關系的決策程序不能與教育財政系統以外的更大社會力量相隔絕。尤其在短期,不能把需要和合理性混淆起來。不管怎樣,在充分認識中國社會的獨特的、處于變遷之中的國情的基礎上,對義務教育投入決策的理想的、可行的程序進行探索很有意義。概括說來,自1985年以來中國義務教育的投入體制改革致力于財政分權化和經費來源多樣化。雖然取得了很大成功,也在一定程度上導致了不同地區之間教育質量的日益不平衡以及貧困地區公共教育資源不足。這表明在今后有必要建立一個切實的、經常性的政府間財政轉移支付制度。