公民參與治理的法律保障范文
本站小編為你精心準備了公民參與治理的法律保障參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
當前，中國公民參與政府治理的需求越來越強烈，但如果沒有相關(guān)的法律、法規(guī)對利益相關(guān)方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進行規(guī)定，就可能無法保公民的有序參與，就會導致公民參與特別是群體性參與超出現(xiàn)有政治體系的承受能力，與我國現(xiàn)行政治體制機制運行出現(xiàn)矛盾，甚至引發(fā)社會沖突。特別是當前我國政治、經(jīng)濟、社會各個領域的改革都已進入攻堅階段，引發(fā)利益沖突的風險增大，公民參與的法律規(guī)范的制定尤顯迫切，為此必須為公民參與提供法律上的支持和保障。例如，在實踐中，基于共同的利益訴求，以某項政府決策中眾多直接和間接的利益關(guān)系人自發(fā)、自愿臨時集結(jié)的公共參與活動，這些群體性公民參與是公眾的一種參與方式和利益表達方式，本身不具有社會危害性，與群體性事件不同。如果對其加以正確引導，將其轉(zhuǎn)為法律制度范圍內(nèi)的參與方式，就會發(fā)揮其促進社會進步的積極作用；但是如果引導不當就會引發(fā)對社會和當事人都不利的群體性事件。相對于政治保障，法律保障有其自身的不足，比如它可能不如政治保障靈活，不如政治保障可以直指實體正義，其執(zhí)行力度可能也不如政治保障那樣高效迅速。但是在一個法治國家，正確對待日益增多的公民參與政府治理（包括群體性公民參與），最根本的依據(jù)應該是法律規(guī)定，法律規(guī)定應該是政治決策的依據(jù)。法律既要有效保障人民群眾廣泛參與政府管理，保障人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)，又要嚴格限制街頭暴力等群體性事件。
應該說，當代中國的公民參與在政治上已經(jīng)獲得了高度認可，但是這種在政治上的高度認可并沒有帶來實踐上的高度執(zhí)行，在一些地方的高調(diào)實施也是基于領導人的個人修養(yǎng)和素質(zhì)而實施的，有時甚至是積累政績的功利選擇，這種高調(diào)實施往往隨著個人的升遷調(diào)離而轉(zhuǎn)淡甚至銷聲匿跡。在我國，是否采納公民對政府治理的意見和建議，對于行政長官來說并不存在很大的政治壓力。所以，我國的公民參與必須要有強有力的制度保障，而最強有力的制度保障應該是法律。政治上的認可是法律明確規(guī)定公民參與的主體領域和方式途徑的前提，但是一旦公民參與被全國人大立法通過，相關(guān)主體的一切活動就必須首先遵從于法律的規(guī)定，而不能隨政治政策的變動而變動，不能以領導人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。一個法治國家，憲法和法律對政治權(quán)力的約束性是不容置疑的，公民參與恰恰是借助法律的強大力量，推進政治體制改革的。公民參與政府治理的法律保障有如下不可替代的優(yōu)勢與特征：第一，公民參與政府治理的法律保障是以公民權(quán)利和義務的形式加以規(guī)定的保障。在法律上，公民參與既不是對政府的一項恩賜，也不是尋求政府正確決策的一種方法，而是公民的一項權(quán)利。法律是以權(quán)利、義務為核心展開的制度設計，是一種合法性的思維方式。這意味著公民要求參與一項政府決策，也許是沒有效益的（即投入大于產(chǎn)出可能影響地方GDP的增長），甚或在道德倫理上被認為是追求個人利益的利己主義，但從法律看來均不能成為否定公民參與的正當性理由，因為法律考量一項公民的行為并不是從政治、經(jīng)濟、倫理的角度來考量的，或者說這些角度在立法的時候已經(jīng)考量過了，所以，只要是合法的或者說是有權(quán)利的，那么就必須是被允許的。公民參與的政治保障更多的是一種自上而下的思維方式，是以集體、國家、國際為視角的，而法律保障是一種自下而上的思維，是以“每一個人就是整個世界”的思維為視角的，因而法律保障與政治保障是不同的。
第二，公民參與政府治理的法律保障是程序優(yōu)先于實體的保障。法律保障具有確定性、強制性，法律追求的確定性首先是程序的確定性，它是通過程序正義而達到的實體正義。在公民參與中，法律不可能規(guī)定公民參與的具體程度、要達成的目標，政府在某一決策上具體要聽從多少公民的意見，因為一旦如此，法治就成了強制，法律不可能具體規(guī)定每一個公民參與政府治理時要達到的具體程度，只能通過對制度程序的規(guī)定，通過追求制度正義來實現(xiàn)個體公民參與的正義。所以，法律關(guān)于公民參與的程序規(guī)定必須是“好”的，否則公民參與只會成為一個擺設，成為證明某項公共決策合法性的“遮羞布”。好的程序設計既可以吸收公民參與的智慧，保障公民參與的權(quán)利，防止政府錯誤決策的出臺，又可以吸收公民的建議，促進公共決策的執(zhí)行；而一項壞的公民參與程序設計則會成為愚弄大眾的工具，使欺上瞞下成為一項為錯誤公共決策涂脂抹粉的工具，會招致公民的集體憤怒；而權(quán)力行使者如果自認為其決策是“合法”的，理直氣壯地強力推行，就會形成公共權(quán)力與私人權(quán)利的直接對抗，引發(fā)群體性事件。如在城市拆遷的許多案例中，個別部門的公共決策貌似符合程序要求，形成所謂“合法”的強制拆遷，因而引發(fā)了不少惡性事件。程序優(yōu)先于實體，簡單而言就是因為法律正義是一種制度正義而非個案正義，是以對制度正義的追求取代個人正義追求的模式。程序正義、制度正義是可計量可預計的正義，實質(zhì)正義則是可以因價值觀的不同而不同的正義，所以，研究公民參與的法治保障，就是要思考并尋求一種科學的公民參與的程序與途徑。第三，法律保障公民參與政府治理是有救濟措施的保障。“無救濟即無權(quán)利”，法治保障視野下的公民參與的權(quán)利，意味著法律必須規(guī)定權(quán)利受到侵犯時的救濟措施，即公民政治權(quán)利的法律保障。當然，公民參與的法律保障并不排除政治保障，不排除政府為有效地促進公民參與采取的一些方式，如市民評審團、政策效果展覽會、政績考核的公民參與、公共調(diào)查、公共辯論等等。但是它們與法律的保障是不同的，后者是一種權(quán)利義務的思維方式。法律應對政府部門違反公民參與程序作出明確罰則，如果政府機關(guān)沒有為公民參與做出公正的努力，就必須承擔相應的法律責任。如果缺乏這樣的救濟機制，政府部門不能得到有效監(jiān)督和制約，公民參與就會形同虛設。
二、公民參與主體的法律保障
公民參與政府治理的法律保障總體而言包括三部分，主體的法律保障、客體的法律保障和形式的法律保障。就政治參與的主體而言，美國學者亨廷頓和納爾遜都認為應是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。政府治理實際上就是對相關(guān)主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對社會中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡，體現(xiàn)各種利益主體博弈中的社會公平和正義。因此，在政府治理實踐過程中，應該對利益相關(guān)者及其利益進行界定和細分，同時找到利益的平衡點，確保治理的順利進行。公民參與政府治理不能僅僅是專家學者作為政府的智囊協(xié)助公共權(quán)力者完成治理任務；當代中國的政治參與必須是利益相關(guān)者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與。多是政府機關(guān)遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對自己的利益問題，更愿意直接參與，或作為利益相關(guān)方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因為公共權(quán)力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關(guān)方參與決策。制度設計應該科學界定有關(guān)的利益相關(guān)者，區(qū)分其在該政策中的利益攸關(guān)性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對方具有廣泛的代表性，科學確定相對方的利益代表人。政府治理具體實踐過程中的利益相關(guān)者因不同的因素影響（如經(jīng)濟地位、組織構(gòu)成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢利益相關(guān)方參與權(quán)利的保障是關(guān)鍵。約翰•克萊頓•托馬斯認為：“被忽視、排斥的利益團體對公共決策造成的威脅也可能遠遠大于那些沒有被忽視的非相關(guān)利益團體的威脅?！比魏瘟⒎ǘ紝Σ煌睦嫦嚓P(guān)者產(chǎn)生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實現(xiàn)所有的利益相關(guān)者均能表達其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會大大減少立法失誤、立法不足等問題所帶來的不良后果。弱勢群體往往不是集中的，非集中的弱勢群體相關(guān)方，其弱勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，也體現(xiàn)在政治上。由于這一群體的利益表達能力較低，其在政府治理參與過程中很難有發(fā)言權(quán)，這就使得關(guān)系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢群體參與能力有限，加之參與成本過高等因素，便產(chǎn)生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團爭取利益的行動，從而造成了弱勢群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關(guān)注弱勢群體的經(jīng)濟補助而忽視弱勢群體的權(quán)利保障特別是政治權(quán)利的保障，因而應從參與權(quán)利上保護弱勢群體，切實保障他們在政治權(quán)利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調(diào)整對象提出意見或充分聽取他們意見的機會，這樣出臺的政策很容易出現(xiàn)問題，比如制定最低生活保障金的應具備的條件時，沒有考慮到很多鰥寡孤獨者出于情感寂寞而飼養(yǎng)小動物的問題，卻直接將飼養(yǎng)寵物列為不能發(fā)放最低生活保障金的條件。
①為了保障政府治理中利益相關(guān)各方尤其是非集中弱勢個體及集體的參與權(quán)，保障公民代表的代表性，在法律保障上應做好以下幾項工作：一是保障弱勢個體的參與名額，有效保證少數(shù)人利益代表者的存在；二是保證遴選程序和機制的科學性和民主性。這種科學與民主，應為一種由利益相關(guān)方、非政府組織和政府三方互動共同協(xié)商的機制與格局，從而避免政府對代表資格決定權(quán)的壟斷。代表資格決定權(quán)壟斷的結(jié)果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府，很容易忽視政府以外利益相關(guān)方的利益。三是保證各方代表不同意見、少數(shù)意見、反對意見都能得到應有的重視。對于一般公民參與的意見均能傾聽，使一般性參與意見得以表達，但對于不同意見、少數(shù)意見甚至是反對意見，因名額少、代表性低，導致這類意見往往被漠視。然而，恰恰應保證對這類意見的重視，如對于已采納意見的公開說明與公示、對未采納意見的說明與解釋等，只有這樣，才能保證公民參與政府治理的效果。四是保證信息公開和對稱。一個富有誠意和公民協(xié)商對話的政府應該注重公民的知情權(quán)，只有對相關(guān)的政策形勢有全面的了解和把握，公民才可能順利參與到政府決策中來。②因此，政府應該通過各種途徑將相關(guān)信息傳達給公民，不但要保證核心利益相關(guān)者完全了解情況，也要讓邊緣利益相關(guān)者、潛在利益相關(guān)者知曉情況，以保證信息的有效溝通。
三、公民參與形式的法律保障
在許多情況下，政府某項決策的利益相關(guān)方不是個體，而是地位相似的群體，那么作為群體的利益相關(guān)方怎樣參與政府治理，能否以組織化的形式參與政府治理呢？在美國，無論是公司、行業(yè)協(xié)會、工會還是街道俱樂部，都有自己的利益集團，僅編入?yún)f(xié)會手冊的單獨集團就有一萬多個，并且單獨集團還有數(shù)量眾多的分會。集團也好，分會也好，在會員和性質(zhì)、各類、存續(xù)時間、動機、資本擁有、涉及政府治理程度等方面，有一個共同點，就是在政府治理中長期致力于為了集團利益，用各種方式施加自己的影響。美國在政府治理的過程中，行政機關(guān)賦予了利益相關(guān)方嚴格意義上的參與權(quán)，利益相關(guān)方可以口頭陳述意見和提供證據(jù)、互相盤問，行政法規(guī)嚴格按照聽證記錄制定。在非正式立法程序，即通告———評論程序中，規(guī)定了行政機關(guān)必須把它所建議制定的法規(guī)草案或主要內(nèi)容在聯(lián)邦登記上公布，供公眾了解和評論；應當通告而沒有通告所指定的法規(guī)，由于程序違法不能生效。評論是該程序賦予公眾或利害關(guān)系人的程序參與權(quán)，利害關(guān)系人既可以采取書面意見、書面資料的方式，也可通過口頭提供意見、非正式磋商、會議、咨詢等方式表達自己對通告或法律草案的意見。
在我國公民參與政府治理的實踐中，公民代表產(chǎn)生的途徑一般有兩種：一種是公告，接受報名，政府選人。例如參與聽證會聽證人選的確定，首先要由政府聽證會公告，然后接受公民及組織的社會報名，最后由聽證組織者在報名名單中選擇參與聽證陳述或旁聽的人選；另一種是由非政府組織指定，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等。從中可以看出，在保障參與者權(quán)利方面，后者更具優(yōu)勢。然而，代表弱勢群體與非集中利益?zhèn)€體的組織，例如律師協(xié)會、消費者協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等，都或多或少、或明或暗地受到政府的影響。公民參與的代表性受到限制，參與治理的功能就會被政府權(quán)力同化或吸納。在報名選人途徑中，非政府組織及其成員無法通過政府指定的人員或機構(gòu)來表達自己的治理愿望，在參與政府治理過程中很難發(fā)揮作用。因此，淡化行業(yè)協(xié)會等社會中介組織的行政色彩，加強社會中介組織的市場化改造已成為完善我國公民參與政府治理的必然選擇。更進一步講，政府治理的民主化應該通過強化社會中介組織來形成政府治理的公民參與局面，只有這樣，利益訴求相同和不盡相同的利益相關(guān)方才能真正形成自己的利益代言組織，產(chǎn)生與政府以及其它社會群團共同參與治理的真正力量，否則，政府治理的公民參與只能是符號和口號。
作者：許玉鎮(zhèn)楊冠一單位：吉林大學
