許可證照類案件的處理范文

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《中國衛生法制雜志》2014年第四期

一、舊許可證照在新法頒布后的有效性問題

在法律更新的初始階段，舊許可證照是否有效是監督員需要首先明確的問題。一般情況下，法律的更新并不必然導致舊許可證隨之失效。在現實生活中難免出現兩種情形：第一，法律更新部分并不涉及許可內容的變化，故也不涉及許可證照的變化。第二，法律更新部分涉及到許可內容的變化，但因行政許可之基本原則“信賴保護原則”的存在，舊版許可證亦會經法律特別規定在其有效存續期間繼續有效，不受新法頒布的影響。以餐飲衛生領域為例，在2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》實施前，對餐飲業管理遵照《食品衛生法》之規定，餐飲服務單位必須取得“食品衛生許可證”方可從事經營。《食品安全法》實施后，因職能轉換改由食品藥品監督管理部門為擬從事餐飲服務的申請人發放“餐飲服務許可證”。此前已經取得的“食品衛生許可證”的，按照《食品安全法》的配套文件———《餐飲服務許可管理辦法》（2010年5月1日實施）第四十二條：“餐飲服務提供者在本辦法施行前已經取得《食品衛生許可證》的，該許可證在有效期內繼續有效”的規定處理。鑒于“食品衛生許可證”的有效期限為4年，故自2009年5月31日至2013年5月30日之間，餐飲服務市場中會出現“食品衛生許可證”與“餐飲服務許可證”并存的狀況。又如《公共場所衛生管理條例》及1987年、1991年出臺的《公共場所衛生管理條例實施細則》均未規定公共場所衛生許可證的有效期限，為此有的地方頒發的衛生許可證沒有注明該證的有效期限，大多數省市將兩年的復核期限作為許可證的有效期限。2011年修改后的《公共場所衛生管理條例實施細則》將公共場所衛生許可證的有效期限定為四年，由此在比較長的一段時間內，會出現載明不同有效期限版本的公共場所衛生許可證并存的狀況。因此，在法律更新的初始階段，即使法律法規的更新涉及到相應許可證發放問題，往往會因法律的特別規定，使舊許可證照在一定期限內仍然有效。

二、對持舊證照執法對象適用法律時應注意的問題

執法實踐表明，衛生監督員在面對使用舊許可證照的執法對象時，一旦該許可證上所體現的內容涉及到新舊法律的不同點時，監督員則容易出現適用法律錯誤的問題。這種錯誤往往體現在監督員受到舊許可證照信息的誤導，受到慣性思維的影響，忽視新舊法律對當事人同一行為在法律評價上的區別。以餐飲衛生類執法為例，在“食品衛生許可證”與“餐飲服務許可證”并行有效期間，執法人員在執法中發現一餐飲服務單位所持的“食品衛生許可證”上許可經營范圍為主食、熱菜加工，而該飯店實際上還經營燒烤。執法人員遂認定當事人從事燒烤的行為超越了主食和熱菜加工的許可經營范圍，認為應依照《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第三十七條第（一）項的規定，對“擅自改變餐飲服務經營地址、許可類別、備注項目的”進行行政處罰。在上述案例中，執法人員即在處理舊衛生許可證照時，忽略了新舊法律對當事人同一行為的不同評判，從而造成了法律適用錯誤。對于當事人從事許可經營范圍之外的燒烤活動這一行為，新舊兩個法律的法律評價是截然不同的。在《食品衛生法》有效期間，《食品衛生法》第四十條和《食品衛生行政處罰辦法》第十一條第三款第（一）項均將上述行為認定為應當進行行政處罰的違法行為。然而，《食品安全法》和《餐飲服務食品安全監督管理辦法》出臺后，卻不再就此種行為進行規制。僅對“擅自改變餐飲服務經營地址、許可類別、備注項目”這幾種行為設置了罰則，這幾項內容均在新許可證照———“餐飲服務許可證”上有所體現。而根據《衛生部關于貫徹落實〈食品衛生許可證管理辦法〉加強食品衛生許可管理工作的通知》以及《餐飲服務許可審查規范》（國食藥監食［2010］236號文）、《天津市餐飲服務許可管理辦法實施細則》等文件的要求，《餐飲服務食品安全監督管理辦法》中所提及的“許可類別”和“備注項目”與“食品衛生許可證”上的“許可范圍”不僅措辭有所差異，法律意義也是完全不同。“許可類別”指依據餐飲服務單位的規模和性質所進行的分類，共分為五大類：特大型餐館、中型餐館、小型餐館、建筑工地食堂、集體用餐配送單位；“備注項目”處則為需要特別備注的項目，例如是否為工地食堂等。而“許可范圍”指許可的經營范圍，例如主食、熱菜加工、燒烤等。執法人員將超越“食品衛生許可證”上的“許可范圍”開展經營活動這一行為也歸為《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第三十七條第（一）項進行處罰，為典型的對法律進行擴大解釋———將法律中規定“擅自改變餐飲服務經營地址、許可類別、備注項目”擴大解釋為“擅自改變餐飲服務經營地址、許可類別、備注項目和‘許可范圍’”。而這種擴大解釋為無權解釋，沒有法律依據。由此可見，監督員在面對持舊許可證的執法對象時，應特別注意。首先應明確新舊許可證在內容、格式上的變化。其次，應明確舊許可證所載的內容是否為新舊法律區別評價的對象。最后，適用法律時，切忌任憑主觀推斷，任意對法律進行無權解釋。

作者：王蕊單位：天津市衛生監督所法制稽查（許可）處