兩岸安全管理的必要性范文

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《臺灣研究集刊雜志》2015年第五期

一、安全、兩岸安全與兩岸安全管理:概念及內涵

“安全”一詞在中外語言中有不同的含義和解釋。20世紀以來，“安全”概念在與不同類型的安全主體聯系中被賦予各種不同的含義。［1］經過研究者的詮釋，“安全”一詞內涵和外延都發生了巨大的變化。［2］對于“安全”的概念，學術界最大的分歧和爭論在于“安全”是否具有主觀性。阿諾德•沃爾弗斯(ArnoldWolfers)在《沖突與合作》一書中將“安全”界定為“在客觀的意義上，表明對所獲得價值不存在威脅，在主觀意義上，表明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼”。［3］學者李少軍在此基礎上，提出“所謂安全，就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼”，［4］這一觀點認為安全既是一種客觀狀態，又是一種主觀狀態，所謂的“安全感”(enseofsecurity)也是安全的一個方面。然而，也有學者明確反對將“安全感”納入“安全”的內容之中，認為“安全”是一種不依人的主觀感覺為轉移的客觀狀態，不能把“安全感”歸在“安全”的名下。［5］本文研究的“兩岸安全”贊同后者的定義。按照這一思路，本文認為，“兩岸安全”特指在和平發展階段，海峽兩岸(官方/管理者)相互間免于危險、沒有意外的一種客觀狀態。故而，“兩岸安全”是僅適用于中國大陸地區和臺灣地區的特殊性概念。［6］“兩岸安全”的基本內涵和特征可以被理解為以下五個方面:首先，從時間來說，是中國統一前的和平發展階段;兩岸在這一特殊階段追求的是和平穩定的安全關系。其次，從屬性來說，“兩岸安全”剝離了主觀的“安全感”，［7］是理想的客觀狀態，具有絕對性，雙方在互動過程中致力于向這種狀態靠攏;臺灣當局和一些學者習慣以“安全感”替代和模糊客觀上的兩岸安全關系，是不符合邏輯的。第三，從外延來說，“兩岸安全”是一種綜合安全。也就是說，“兩岸安全”的外延會隨著角度的變化而變化，在不同環境下有著不同解釋，涵蓋了兩岸互動的諸多領域。第四，從目標來說，不是兩岸之中任何一方的安全，而是兩岸均“判明危險性沒有超過允許的限度”，［8］即“共同安全”的狀態。最后，從性質來說，脆弱性是“兩岸安全”最鮮明特點。嚴安林認為“脆弱性是兩岸關系和平發展階段的基本特征之一”。［9］從現實情況來看，安全屬于脆弱的兩岸關系中最脆弱的一環，這一環恰恰是決定兩岸關系和平發展強度的最重要指標。“兩岸安全管理”［10］則屬于主觀行為，實質是“兩岸安全”的實現路徑，即兩岸管理者作為“兩岸安全”的主體、存在基礎和載體，通過某種方式建立相互安全關系的權利和義務，通過促進兩岸在安全事務上的協商合作，確保海峽兩岸的安全關系得到共同保障。本文認為，“兩岸安全管理”階段性目標應包括:第一，和平發展的狀態得到有效維持，兩岸雙方對各自的主要關切能夠達成理解;第二，雙方能快速有效處理突發事件，在敏感領域有危機處理機制;第三，雙方的穩定關系不會受到來自第三方沖擊的嚴重破壞;最后，雙方在各自安全內部的安全機制有序穩定，不對對方的安全現狀造成挑戰。

二、兩岸安全管理的必要性探討

必須承認，在和平發展階段，兩岸發生的安全沖突無論是從數量和程度已經大大降低，類似1995年臺海危機再次發生的可能性不大。然而，盡管兩岸關系劍拔弩張的時代已經漸行漸遠，但雙方的安全關系并沒有因和平發展的到來而大步地與之相向而行，安全上的威脅依然是兩岸關系和平發展的最大挑戰。

(一)兩岸協商談判過程中出現的安全沖突2008年以來“兩會”領導人在“九二共識”基礎上恢復協商，先后進行了10多次會談，達成了23項協議，協商談判已經成為兩岸關系和平發展進程中不可或缺的重要組成部分。然而，2014年8月發生了“張顯耀泄密案”［11］卻忽然為兩岸關系投下震撼彈，事件最終以臺北地檢署宣布張顯耀不構成“泄密案”罪、“陸委會主委”王郁琦辭職告一段落，該事件的危害性值得我們反思。張顯耀作為兩岸談判臺灣當局首席代表，涉及泄密，并以政治斗爭的形式爆發，這是島內“安全機制”對兩岸關系的一次巨大沖擊。此后傳出“臺灣間諜策反大陸赴臺學生”等，［12］一時間“共諜”、“臺諜”、“諜戰”等詞匯充斥媒體，產生了危言聳聽的效應，甚至實質性地干擾了兩岸對話協商的進程。

(二)兩岸涉外領域互動中發生的安全危機2008年以來兩岸在涉外領域基本形成了良性互動的局面，不再打“外交戰”，相互間內耗大大減少。即便如此，涉外領域仍然是兩岸安全競爭與沖突的高危領域。2013年11月，西非國家岡比亞以維護“國家戰略利益”為由單方面宣布斷絕與臺灣當局“外交關系”。這一事先毫無征兆的突發事件引發島內震動，綠營就此批評馬政府“外交休兵”失敗，稱岡比亞只是第一個倒下的“骨牌”，并質疑是不是大陸在“挖墻腳”。［13］臺灣21世紀基金會董事長高育仁也將其解讀為“大陸因兩岸政治問題沒有進展而給馬英九的警告”。［14］盡管此事并非由大陸引起，岡比亞的舉動仍然可以看做是一次兩岸安全關系中臺灣方面受到“大陸因素”沖擊的案例———大陸日益上升的影響力是一些臺灣“邦交國”試圖放棄臺北轉投北京的大背景和決定性因素。2008年以來傳出多個臺灣當局的“邦交國”希望與大陸方面建交的消息，都被大陸方面婉拒，［15］國際政治的現實凸顯了臺灣當局“外交”安全岌岌可危，這種狀態投射到兩岸關系，必然會產生一系列的安全危機。

(三)兩岸軍事等傳統安全中產生的安全困境以美國對臺軍售為例，大陸、臺灣與美國三方博弈從未中斷，“對臺軍售”導致兩岸在軍事領域形成了僵持狀態的“安全困境”。郭震遠認為，臺灣方面普遍認為美國是“美中臺”三邊關系中的平衡者、主導者;美臺軍事關系是美國發揮其影響的主要途徑;大陸方面強調，美國的外部干擾作用、美國直接、公開地向臺灣提供保護、支持，特別是軍事保護，是美國影響兩岸關系的最主要方式。［16］顯然，雙方對美國作為第三方角色的不同認識，決定了美國因素對兩岸安全的影響程度，并導致相關安全問題產生乃至激化的根本原因。上述三個案例顯示，在“兩岸安全”議題上，舊的矛盾并未得到根本解決，新的問題卻層出不窮。由此，可以得出結論———在和平發展階段，為了追求“沒有意外”的兩岸安全，減少在上文所提領域所帶來的“不確定性”，減少“沖擊”、“第三方干擾因素”等等，以達到“沒有意外”(或者最大程度的減少意外)，有必要對“兩岸安全”進行“管理”乃至構建更深入的模式。

三、兩岸安全管理的適用范圍

兩岸安全管理的是多領域和多方面的綜合安全，并把這些層次和領域緊密地聯系了起來，形成了某種相互依存的關系，從而要求我們以一種整合的視角(integrativeperspective)來看待它。

(一)經貿領域的安全問題主要包括:1．兩岸官方(公權力)或管理者作為主角介入兩岸經濟事務的程度及其對兩岸經濟合作的影響，其中又以對兩岸部分產業影響為重點。2011年1月，“兩會”框架下正式成立了“兩岸經濟合作委員會”，該委員會是《海峽兩岸經濟合作框架協議》(ECFA)及其相關內容的執行和磋商機構，理論上該委員會在兩岸經濟交往中扮演“協調人”的角色。2．兩岸政治關系的穩定性對投資風險和投資環境的影響。在兩岸經濟關系邁向一體化的過程中，政治因素的影響更大、更直接，例如臺灣政黨輪替可能導致的風險和變數，民進黨雖表示如上臺會“概括承受”兩岸既有協議，［17］但又采取各種招數阻撓“服貿協議”通過。3．兩岸經濟合作中的“安全”話語。例如“經濟上依賴大陸會危及臺灣安全”，質疑臺灣經濟對大陸過度依賴的觀點在島內始終占據一定比例。任何風吹草動如被放大，就會直接地反映到臺灣當局大陸政策的制定過程中。馬英九對外甚至強調，和大陸打交道要“小心謹慎，臺灣經濟不能只靠大陸市場”。［18］再如，臺灣當局出于維護所謂“地區安全”等因素考慮，始終對陸資抱持高度防范的心態，不僅嚴重影響陸企入島積極性，也制約兩岸產業的深度合作。

(二)防務領域的安全問題涉及這部分的安全問題幾乎都是兩岸對峙狀態形成以來一直存在的，但是某些方面在和平發展時期極易被放大和激化，由此導致相應的安全危機:1．兩岸敵對狀態下相互部署導彈問題。在和平發展時期，導彈議題多數為政治議題，兩岸當局不同的邏輯出發點是雙方始終無法達成共識的根本原因。臺灣當局始終將大陸“后撤導彈”作為兩岸進行軍事互信機制談判的先決條件，而大陸堅持兩岸應在“一個中國原則”的基礎上協商正式結束敵對狀態，達成和平協議，對臺導彈的軍事部署問題可在兩岸探討建立軍事安全互信機制時討論。［20］大陸內部有觀點認為，對“臺獨”勢力以及可能插手和平統一的國際敵對勢力保持一定數量導彈的戰略威懾仍然是有必要的。2．臺灣當局向美購買武器問題。島內不論藍綠都持相同觀點，即出于維護自身“安全”的考慮，臺灣有“自我防衛”的需要，向美國購買武器是為了追求心理上的“安全感”。2008年以來，美國一共出售了3批防御性武器給臺灣，總價值183億美元，這一數字為10多年來最高。大陸從危害“國家安全”的角度始終強烈反對美國對臺軍售，并通過暫緩中美關系以及兩國軍事、安全交流等反制和報復美方。3．兩岸情報活動的相關問題。情報搜集是兩岸關系中的常態性活動，雖然臺灣地區領導人馬英九曾經公開表示:即使在海峽兩岸關系改善之際，中國大陸仍加強了對臺情報活動。［21］但總體說來，在氣氛較好狀態下，雙方也默契地都沒有意思要張揚某個間諜案，［22］“諜戰”近年來并沒有對兩岸關系造成大的沖擊。反之，如果雙方相互較勁，則有可能“兩敗俱傷”。兩岸實力對比發生變化后，臺灣當局對情報活動十分敏感，吳敦義稱“兩岸‘沒有炮火的戰爭’還是依舊進行，所以不會松懈對大陸的心防”。［23］4．其他任何挑起安全猜疑的可能。例如原本屬于民用航空性質的M503航線，臺方堅持認為新航線距離臺北情報區僅有4.2海里，對臺灣航空安全構成威脅，更傳出“大陸軍機將會利用此新航線發動對臺攻擊”等等。

(三)政治領域的安全問題從臺灣方面訴求來說，一個“安全的”兩岸政治關系應該包括:大陸方面不干預、不涉入島內的選舉，國際上大陸接受“外交休兵”，維持臺灣“邦交國”數量等方面;而對大陸來說，則需要臺灣方面尊重大陸的社會制度，包括不對發生在大陸的若干破壞統一與穩定的事件或人物(包括“疆獨”、“藏獨”、“港獨”、民運分子等)進行評論甚至干涉等。例如2009年臺灣“八八風災”時，民進黨籍高雄市長陳菊曾邀請達賴喇嘛訪臺，之后在高雄電影節放映“疆獨頭目”熱比婭的紀錄片《愛的十個條件》，導致兩岸關系一度陷入危機。又如馬英九曾表態同情和支持香港“占中”運動，刺激了大陸方面的反彈。

四、構建兩岸安全管理模式

接下來就要談到如何“管理”的問題，即構建具有兩岸特色的安全管理模式。本文提出，根據兩岸現實情況而設計的基本框架，重點是強調預防、控制和處置的全過程管理，從而使兩岸都獲得某種程度的安全保證。

(一)預防:底線思維與共識重申必須事先做好準備，防患于未然。兩岸管理者作為安全的決策者，無論是權力中樞還是執行部門等，對安全事務進行決策時都必須遵循雙方獨特的、默認的游戲規則，這就需要雙方都具備“底線思維”。“底線思維”是“有守”和“有為”的有機統一。［24］在多次重要講話中指出堅持“底線思維”的重要性，他認為不回避矛盾，不掩蓋問題，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。［25］管理好兩岸安全，也需要兩岸能從底線出發，確立在安全領域的互動、博弈甚至斗爭的合理區間。明確兩岸“安全底線”的一個重要方面，是要對可能發生安全沖突或危機的最壞情形有充分的預見和準備，在此基礎上“努力爭取最好的結果”。那么兩岸如何才能準確無誤地釋放自己的底線立場?關鍵是雙方都需要做沙盤演練:即一旦兩岸發生安全事件或危機，對方最大的關切在哪里?如果事態繼續擴大，會不會影響兩岸關系和平發展的全局?對管理者來說，維護兩岸關系和平發展穩定的大局就是一種“底線思維”，底線明確，才能真正構建兩岸安全的管理模式。兩岸還須以共識的形式發表對相互安全關系的一致立場。作為對外界的正式宣誓，兩岸可以考慮在“九二共識”基礎上，由“兩會”出面發表共識，重申遵循兩岸關系和平發展的重要精神，表明愿意就兩岸安全問題進行溝通、對話。“共識”還應表達，在具體安全議題的商討中，兩岸均能夠保持靈活和耐心，本著理解合作的精神，求同存異，多看到對方的積極表態，把問題談清楚，談透徹，以找出解決問題的辦法。需要指出，“共識重申”雖不具法律約束力，但卻是經過磋商、由兩岸官方授權機構所達成并最終發表的內容，代表兩岸安全管理的精神，理應受到兩岸的共同尊重。雙方管理者如能認真履行各自在聲明中作出的承諾，表達致力于以“沒有意外”、促進兩岸關系和平發展為目標的解決安全問題的意志，落實各自的責任和義務，兩岸安全管理模式將大有可為。

(二)控制:平衡法則、通報制度與行為約束發生安全危機或事件時，要求管理者立刻做出正確反應并及時控制局勢。具體來說包括以下幾點:首先，在“平衡法則”的引導下控制事件發展，避免危機擴大。在和平發展的大環境下，安全領域的交集點(共同利益)增多，雙方一方面要深化和平發展的相互關系，另一方面又要制約對方不致借此挑戰自己的安全利益，同時還要設法掃除第三方對兩岸安全造成的障礙，每一步都要做好“微妙的平衡”。事實上，兩岸這種微妙平衡關系，也間接證明兩岸安全具有相互依存的性質。未來面對兩岸關系可能“遇冷”的趨勢，兩岸如何在維持和平發展與避免安全沖突之間尋找平衡，動見觀瞻。其次，成立“安全工作小組”以形成通報制度，形式可以進行創新和發揮。如會議通報，指工作小組以會議形式在一定范圍內相互告知;媒體通報，主要是兩岸共同對外界公開的決策和事項等;信函通報，對某些特殊情況，管理者相互以簡報形式進行通報等。工作組可根據通報內容的不同性質和特點，合理確定通報時限，例如一般應在十天內通報，重要和緊急情況下24小時內及時通報。此外，根據涉及機密的程度不同，確定通報的層次和范圍。如果是不宜立即公開的重大決策、重大事項、重大案件等，應根據需要在適當的時機，以適當方式在一定范圍內通報。第三，行為約束，重點是對人(管理者)的約束。安全涉及兩岸所有民眾，但是由于真正接觸和處理安全問題的只是少數的人，由此引發社會各界關注兩岸安全管理者的道德、操守等。從這個意義上講，對兩岸“安全人”的活動進行規范，是兩岸安全的一個重要方面，同時也是民眾對兩岸官方的評價標準之一。行為約束的前提是雙方都能做到一定程度上的自律。對于兩岸的管理者來說，行為約束以準則(共識)為規范，明確將兩岸活動置于可控范圍，體現兩岸管理者以維護兩岸關系和平發展為最終目的。由于缺少一個量化的標準，因此兩岸的“行為約束”只能是以某種無形的或者說是內心的標準，管理者不能跨越這個“度”。例如在張顯耀和王郁琦在“泄密案”后各自的公開表述，就是缺少約束的表現。因而，需要制定出切實可行、便于操作的制度，通過社會輿論和個人信念推動管理者的自我約束等。

(三)處置:第二軌道、準契約與第三方處理技巧1．第二軌道。“第二軌道”作為兩岸關系互動的特殊角色，仍不失為構建兩岸安全管理模式的重要路徑。眾所周知，非官方性是“第二軌道”最明顯的特征，也就是參與主體都不是官方人士，在“第二軌道”活動中的任何言論，包括提交的論文和報告都被認為不代表官方立場和承諾。具體來說，兩岸“第二軌道”最主要的方式還是共同舉辦一些具有針對性、解決問題的主題研討會，進行較為具體和深入的對話，例如兩岸在東海、南海問題上的立場表達，通過交流開誠布公地闡述各自的政策意向和立場觀點，共同審視各種解決問題的備選方案，試探各自政策的可行性和對彼此政策的可接受程度，并將有關情況迅速反饋給“第一軌道”至決策層。兩岸安全中的“第二軌道”除了具備上述特征之外，還包含兩岸的一些特殊性。由于官方人士可以以民間非正式身份直接參與二軌活動，因此安全議題在通過“第二軌道”向“第一軌道”輸送政策立場、充當風向球方面可具備更多的話語權。“第二軌道”雖不能直接解決重大和緊急的安全危機，但通過增加信息溝通與互動，消除爆發意外危機或沖突的潛在根源，能有效維護當事各方之間的穩定，并能夠有效地緩解所帶來的緊張氣氛。2．準契約(準協議)。準契約即指未得到當事人的同意而基于一方自愿的行為或其他法律事實，發生與締結契約的同一效果。相對兩岸正式簽署的協議而言，既然是“準”當然不是嚴格意義上的協議，如果兩岸在處理安全事務時遵循某種協議的規定和精神，即可被認為采用了“準協議”的方法。比如，臺灣當局提出“外交休兵”，大陸從未在正式場合表示接受，也從未提及同臺灣“外交休兵”，但在實際的涉臺外交中，2008年以來大陸確實沒有主動對任何臺灣的“邦交國”“挖墻腳”，這種做法被認為是大陸釋放善意、與臺灣當局形成的“默契”。［26］3．歸咎于第三方的處理技巧。當兩岸發生安全危機或沖突時，更多歸咎于與之有關的第三方及其不當行為，可以緩解由此可能產生的敵意與誤解。例如針對高雄市邀請達賴訪臺事件，大陸雖然做出相當強烈與憤怒的反應，但并未對馬英九當局直接加以批判和抨擊，將批判目標主要對準了民進黨及其相關政治人物，與此同時馬英九本人、國民黨高層同樣都以各種理由拒絕與達賴會面，在這種情況下，兩岸共同將原本可能釀成的安全危機的損害降低到了最低限度。又如大陸應對臺灣“購武”強力批判第三方美國的態度是一以貫之的，2010年美國政府宣布向臺灣出售“黑鷹”直升機等總額近64億美元的軍售案后，中方反對聲音不可謂不小:除外交部召見大使嚴正交涉外，國防部、全國人大外委會、全國政協外委會等也幾乎同時發出抗議。與此同時，中國網民對此表示憤慨的聲音也充斥于各大網絡。我們發現，大陸對軍售問題表態，盡量將矛頭對準美國政府的“售武”行為，而非國民黨當局的“購武”行為，避免影響和平發展的大環境，這實際上也是一種歸咎于第三方的處理技巧。概言之，兩岸安全管理是主觀的行為，無論是預防措施、控制事態、應對危機或是處理互動，其核心在于通過合作性政策和行為建立互信措施，相互增強政策透明度而達致程度更高的安全，最基本要求兩岸保持溝通協商，避免誤判。有鑒于此，我們也可以將兩岸安全管理模式稱為具有兩岸特色的合作性、共同性安全，也就是說，獲取安全的方式是合作而非競爭或對抗，雙方地位是平等的，在執行中更多的側重于事前預防而非事后矯正，等等。未來，當兩岸之間通過共同和簽署協定或文本等形式逐漸揭示并形成一系列關于兩岸安全的“原則、規則和規范”時，也就意味著兩岸安全管理模式的初步形成。

五、結語

兩岸安全管理，不是解決結束兩岸敵對狀態的問題，只是試圖將具體的安全威脅置于兩岸均可控的狀態下，減少兩岸互動中的安全威脅，走出“安全困境”和“安全威脅”，從而使兩岸進入新的安全境界和新的生存形態。因而，兩岸安全管理，應成為兩岸關系和平發展的目標之一。外界可以明顯察覺，即使處于和平發展的現狀，兩岸安全領域發生的種種危機仍然對雙方關系造成了傷害。盡管雙方當局都能以大局為重，以理性、務實、冷靜的處事風格，適時、明快澄清立場，減少或緩解了誤解與誤判，但是未來兩岸關系和平穩定的關系，不能僅把安全寄托在某種臨時的善意或做法上，必須要確保管理好兩岸的安全。在一個成熟、可行的兩岸安全管理模式運作下，兩岸安全問題即使仍然會有波動，但其幅度終將局限在可控制的范圍內，這對兩岸雙方都是不無裨益的。

作者：童立群 單位：上海國際問題研究院 臺港澳研究所