談改革開放與中國社會保障之路范文

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改革開放40年來，我國社會保障制度經歷了革命性的變革，實現了從傳統社會保障制度向現代社會保障制度的轉型，建成了世界上規模最大的社會保障網，在國家治理體系中發揮著基礎性作用。

改革開放前的社會保障制度

新中國成立后，為保障勞動群眾的基本權利，黨和政府迅速建立了覆蓋全民的社會保障制度。在城鎮，主要是依據1951年《勞動保險條例》建立的覆蓋國有企業職工的勞動保險制度（含養老、醫療、工傷、生育等待遇），覆蓋機關事業單位職工的退休養老制度和公費醫療制度，以及針對“三無”人員的社會救濟制度；在農村，主要是合作醫療制度和五保供養制度。當時社會保障制度最突出的特征是：所有社會成員都從屬于某個單位（在城市是各種機關、事業單位和企業單位，在農村則是和生產大隊或小隊等集體組織），并通過單位無償地享受生老病死等相關保障待遇，單位承擔著各類社會保障的管理服務工作。盡管從今天的眼光看，當時的社會保障制度存在著諸如社會化程度低、城鄉分割、激勵扭曲等弊端，保障待遇也很低，但它畢竟適應了計劃經濟體制和單位制的社會組織形式，為社會主義建設和人力資本積累提供了堅實的支撐，是在一個人口多、底子薄、發展很不平衡的落后國家建立覆蓋全民的社會保障體系的寶貴嘗試，其體現的互助共濟、促進公平等現代社會保障理念仍然值得肯定。

社會保障制度的革命性變革

改革開放以后，首先恢復了被“”破壞了的退休養老制度。1984年，中共十二屆三中全會后，我國改革轉向以城市為重點、以國有企業改革為中心，單位保障制度的組織基礎與經濟基礎受到了根本性的沖擊。為配合國有企業改革，解決企業社會保障負擔不均的突出矛盾，創造平等競爭的經營環境，從1984年開始，以企業退休費用社會統籌試點為起點，養老、醫療、失業、工傷和生育費用社會統籌試點逐步展開，1986年建立了勞動合同制工人養老保險制度和待業保險制度。在農村，為解決集體經濟削弱后比較突出的養老問題，1991年首先在部分地區開展了農村社會養老保險制度試點。以1991年確定基本養老保險費由國家、企業、個人三方共同負擔和逐步實行社會統籌為標志，社會保障進入自主改革階段。中共十四大以后，將社會保障體系作為獨立的社會制度加以建設的理念逐步確立。中共十四屆三中全會將建立多層次的社會保障體系作為社會主義市場經濟體制框架的五大支柱之一，并將其內涵概括為社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障，標志著社會保障制度建設進入體系化、自主化的發展階段。按照全會提出的城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔、實行社會統籌和個人賬戶相結合的要求，經過試點探索，1997年和1998年分別建立了新的企業職工基本養老保險制度和醫療保險制度，實現了社會保險制度模式的根本改革，統賬結合的模式也是獨特的制度創新。世紀之交，面對亞洲金融危機的沖擊以及國有企業改革引起的勞動力結構劇烈調整，黨和政府不得已采取了“兩個確保”和“三條保障線”的措施，維持了社會大局穩定，也間接加快了社會保障制度建設步伐。失業保險、生育保險、工傷保險等制度逐步建立或完善；1999年建立了具有里程碑意義的城市居民最低生活保障制度；2000年設立全國社會保障基金，作為我國人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。與此同時，政府的社會保障職能逐步加強，1998年組建勞動和社會保障部，將11個行業部門實行的基本養老保險行業統籌業務移交地方管理，加強了社會保險的集中統一管理。這一時期，社會保障管理服務與單位開始分離，逐步社會化，各級政府開始承擔社會保障的財政投入責任和管理服務責任。進入新世紀，社會保障制度建設進一步加快，不斷向農村和城鎮非就業居民擴展，注重統籌城鄉發展和促進社會公平正義。2003年“非典”公共衛生事件后，當年即啟動政府補助下的新型農村合作醫療試點工作，并加快城鄉醫療救助制度建設；同年，建立城市生活無著的流浪、乞討人員救助制度。2006年，將農村五保供養經費納入地方政府預算，2007年建立農村最低生活保障制度，開展城鎮居民基本醫療保險試點。2009年又啟動個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險試點。至此，社會保障從制度上已經覆蓋了全民。中共十八大以來，社會保障制度建設進入自我完善、鞏固提高的新階段，重點是優化結構、提高水平、改善管理。為解決制度不統一問題，2014年、2016年，城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險制度合并實施；2015年，啟動機關事業單位工作人員養老保險制度改革，與企業養老保險制度并軌。這一時期，還全面實施城鄉居民大病保險，開展長期護理保險制度試點，實施全民參保計劃，制定基本養老保險基金投資管理辦法，推進醫療保險支付方式改革，完善社會保險關系轉移接續制度，實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，彈性調整社會保險費率，明確社會保險費征繳體制，進一步鞏固了社會保障普及成果，改善了社會保障管理。可以看到，40年來的社會保障改革既有對原有制度模式的顛覆性改造，也有很多新的制度創新，是涉及思想觀念、制度模式、權利義務、管理體制等的全方位改革，也可以說是一次革命性變革。

建成了世界上最大的社會保障網

經過40年的探索和改革，我國社會保障體系建設取得了歷史性成就，建成了世界上規模最大的社會保障網，為保障和改善民生發揮了積極作用。

一是社會保障從制度和人群上覆蓋全民。經過多年制度建設，我國已經建成以繳費型社會保險制度為主體，以社會救助、社會福利為基礎，慈善事業、商業保險為補充的完整的社會保障體系。2017年年末，全國參加基本養老保險的人數為91548萬人，參加基本醫療保險的超過11.76億人；參加失業保險、工傷保險、生育保險的人數分別為18784萬、22724萬、19300萬人，基本覆蓋了就業群體；全國城市低保對象1261.0萬人、農村低保對象4045.2萬人，基本實現了應保盡保。各類社會服務（養老服務、精神衛生服務、兒童福利和救助保護服務等）機構收留人員228.8萬人，享受高齡補貼、護理補貼、養老服務補貼的老年人數分別為2682.2萬、61.3萬、354.4萬人，582.8萬人次困難群眾受益于社會捐贈，社會福利和慈善捐贈受益面更加廣泛。鑒于中國在社會保障制度建設和擴大覆蓋面方面取得的巨大成就，2016年中國政府獲得國際社會保障協會授予的“社會保障杰出成就獎”。

二是社會保障待遇水平不斷提升。從2005年到2018年，企業退休人員基本養老金連續14年上調，2016年月均養老金已達2362元，2018年城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準達88元。職工醫療保險和居民醫療保險基金最高支付限額分別達到當地職工年平均工資和當地居民年人均可支配收入的6倍，政策范圍內住院醫療費用報銷比例分別達到80%和70%左右，大病保險政策范圍內費用報銷比例超過50%，住院和門診每人次平均醫療救助水平分別為1498.4元和153.2元。月人均失業保險金水平達1228元，生育待遇水平為人均1.81萬元。城市、農村低保平均標準分別為540.6元/人•月、4300.7元/人•年。社會保障待遇水平提升，為人民群眾共享經濟社會發展成果提供了基礎條件。

三是社會保障財務基礎更加扎實。2017年全年五項社會保險基金收入67154億元，支出57145億元，財政補貼收入1.23萬億元，各項社會保險基金累計結存7.73萬億元，抗風險能力得到增強。政府部門積極推動基本養老保險基金投資運營，截至2018年9月底，北京、山西等15個省（區、市）政府與社保基金理事會簽署委托投資合同，合同總金額7150億元。2017年年末，社保基金權益總額為20716.90億元，企業年金積累基金1.3萬億元。全年各級財政共支出城鄉最低生活保障資金1691.3億元。全年共接收社會捐款754.2億元。社會保障資金規模的擴大，為社會保障可持續發展打下了堅實基礎。四是社會保障管理服務體系不斷完善。從中央到省、市、縣、鄉鎮（街道）的五級社會保障管理組織體系和服務網絡初步形成。“互聯網+社保”深入發展，為社會保險關系轉移接續提供了技術條件，特別是建成全國醫保異地就醫結算網，基本實現了醫療保險異地就醫即時結算。社會保障卡持卡發行量突破10億張，應用范圍不斷拓展，社會保障服務更加方便、快捷。社會救助家庭經濟狀況核對機制逐步建立，低保公示、民主評議或聽證、動態管理不斷完善，社會福利服務體系逐步加強，2017年每千名老年人平均擁有養老床位30.9張，其中社區留宿和日間照料床位共338.5萬張。

社會保障未來發展展望

在一個擁有近14億人口、發展很不平衡的發展中國家建立世界規模最大的社會保障體系，是非常了不起的成就。未來，在國家現代化建設進程中，社會保障還將發揮更加重要的作用。

一是推動社會保障基本制度盡快定型。

我國社會保障制度的基本框架大體上已確立，但制度模式尚未定型。特別是作為社會保障主體制度的基本養老保險、醫療保險的統賬結合模式，在實踐中遇到了很大挑戰，主要矛盾焦點是要不要保留積累性的個人賬戶。當初設計個人賬戶是為了實行部分積累的籌資機制，應對人口老齡化的挑戰，同時建立多繳多得的激勵機制。但是由于沒有解決老職工的欠賬問題，養老保險個人賬戶積累基金大多用于當期支付，成為空賬，醫療保險個人賬戶也沒有很好發揮費用約束作用，反而削弱了基金互助共濟功能。隨著新職工不斷加入制度，個人賬戶規模將越來越大，必須早下決心明確個人賬戶的定位，越早解決越主動。

二是建立社會保障精算體系。

社會保障制度建立在經濟和財力可持續增長的物質基礎上，社會保障資金收支也是重要的宏觀經濟變量，實現社會保障與經濟發展的良好互動十分重要。特別是隨著制度優化和成熟，改革初期依靠財政引導制度建設和激勵參保的作用將逐漸減弱，社會保障制度將越來越走向自我發展、自我平衡，因此必須進行科學精細的制度設計。近年來，政府主動調整企業社會保險費率的選擇以及最近一段時間社會保險費征繳體制變化對企業經營的負面影響，從表面上看是經濟新常態下企業的成本負擔問題，實質上反映出長期以來我國社會保障制度在重要參數的設置上不夠科學，設計了過高的、難以執行的名義費率，還有一些領域的泛福利化傾向，扭曲了社會保障的激勵機制。這不僅影響了市場主體的經營環境，也損害了政府公信力，最終讓政府承擔了事實上的無限責任。實際上，在任何一個市場經濟成熟的國家，社會保險費率都是極其嚴肅的決策，一般都要以法定形式確定下來并長久不變。對我國來說，必須盡快樹立社會保障自我平衡的理念，明晰權利義務關系，統籌考慮需要和可能，建立科學的精算制度，強化基金運行風險監測，發揮好社會保障制度對市場主體的正向激勵作用。

三是對社會保障制度實行相對集中管理。

由于歷史原因，我國社會保障管理相對分散，表現為制度碎片化及統籌層次較低。制度碎片化主要指按照身份、地域等設計制度，不利于互助共濟，進一步強化了身份意識，導致不同群體之間的攀比，不利于國家治理現代化。較低的統籌層次雖然有利于地方政府形成權責匹配的激勵約束機制，是驅動地方政府加快社保制度建設和擴大覆蓋面的主要動力，有利于貼近當地實際科學決策，同時避免道德風險；但是偏低的統籌層次難以發揮社會保障互助共濟的功能，而且進一步固化了地方利益，不利于形成統一的人力資源市場。從國際經驗看，對社會保障實行統一管理是制度的內在要求，要根據我國國情和各級政府治理能力差異，建立相對集中的社會保障管理體制，在縱向上提高社會保障基金的統籌層次，在橫向上加強機構整合和優化、探索實行大部門體制。

四是提高社會保障管理服務能力。

面對數以億計的參保對象、大規模的人口流動以及海量的社會保障關系轉移接續業務，我國社會保障管理服務將長期面臨嚴峻挑戰。當前，重點是要加強基層經辦服務能力建設。在現行體制下，通過建立機構、增加編制等老辦法解決經辦能力弱問題的空間越來越有限，必須創新機制，比如探索建立與業務量掛鉤的經費機制，通過購買服務等方式，解決經辦機構人員不足和能力不夠的問題。加強中央頂層指導，以標準化為抓手，推動經辦管理服務制度化、規范化，建立跨地域、開放、共享的社會保障數據庫，為參保對象提供完整、精準的社會保障記錄，這是提高社會保障管理服務能力的基礎性工作。

五是完善多層次的社會保障體系。

由于社會保障需求剛性的特點，政府沒有也不可能包辦解決所有的社會保障需求。當前政府主導的社會保障支柱比較強，而其他社會主體參與還不夠充分，不僅使政府承擔了較大的壓力，反過來又抑制了補充保障的發展。比如，傳統的家庭保障雖然因少子化、老齡化與家庭結構小型化而持續削弱，但其承載的情感慰藉、孝老敬老等功能仍然發揮著不可替代的作用；傳統的單位保障雖然有很多弊端，但新形勢下單位的自力更生與互幫互助行為仍然值得提倡。隨著我國經濟活力增強和群眾公益意識提高，商業保險和慈善事業更應該得到大力發展，不斷壯大社會保障物質基礎，實現國民福利持續增長。

作者：單大圣