地區金融科技創新實驗機制研究范文

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內容摘要:為了鼓勵金融服務業應用創新科技，強化金融的實用性和可及性，臺灣地區順應了金融科技的發展潮流，建立了金融科技創新實驗機制。以臺灣地區金融科技創新實驗機制為中心，對其建立背景、制度特色和主要內容進行評析，并結合祖國大陸發展現狀，提出可借鑒的經驗和建議。

關鍵詞:金融科技；監管沙盒；創新實驗；臺灣地區

隨著大數據、人工智能、智能投顧等新興技術與金融行業的深度融合，引發了金融消費模式等金融世界的巨大變革，宣告了金融科技時代的來臨。金融科技讓金融服務更加便捷和觸手可及，提高了金融機構的服務效率，并降低了金融交易的成本。但如何對金融科技進行適度的監管，防止金融科技創新風險溢出，也就成為各國和地區金融監管面臨的新課題。英國在此方面率先發力，建立了金融科技監管沙盒(FinTechRegu-latorySandbox)，成為首個運用沙盒制度防控金融科技風險的國家。金融科技監管沙盒，即監管機構為可能具有較大風險的金融創新創造一個安全的測試空間，在這個真實的空間內，觀察該金融創新進入金融市場的可能性，發現該金融創新對現行金融市場的風險和缺陷，并由此權衡對現行金融監管規則的調整程度。設置監管沙盒的目的在于保護金融消費者，激勵金融科技發展，維護金融創新和金融監管的平衡。臺灣地區金融監管委員會也于2017年5月頒布了“金融科技創新實驗條例草案”(以下簡稱“創新實驗條例”)，正式將金融科技監管沙盒法制化。鑒于兩岸在經濟、金融和文化的相似性和不可分性，本文擬對臺灣地區金融科技創新實驗法制進行全面的解讀和反思，期望通過經驗的汲取，為當下大陸金融科技的發展創新及監管提供有益的借鑒。

一、臺灣地區金融科技創新實驗機制的主要內容和框架

(一)立法目的與申請

主體設立此法規旨在透過創新實驗，以科技創新發展金融商品和服務，強化金融的可及性、實用性及品質，提升消費者的金融體驗，促進普惠金融，同時關注創新實驗的安全性，由此達到創新效率與安全的平衡。所謂的金融科技創新實驗環境，是指在不影響金融秩序及消費者權益的情況下，對于辦理金融科技創新，可能與現行法規相抵觸，或因測試需要有排除適用相關法規的必要，或業務范圍依現行法規難以判斷為合法者，允許其提出創新實驗申請，并經主管機關核準后辦理創新實驗。在不同的監管沙盒制度下，對于申請主體有不同的限制，如香港將申請主體限于銀行，澳大利亞限于非金融機構。但臺灣地區并未將申請主體限于金融機構或非金融機構，自然人、個人獨資企業、合伙企業、法人都可以申請主管機關核準辦理創新實驗。由上可知，僅需要申請人以科技創新方式進行實驗即可，并沒有特別限制。此外，在申請人的資格限制方面，創新實驗的負責人或其人不得有“公司法”規定的排外情形;5年內不得犯有相關金融犯罪并受刑事處罰;5年內不得違反相關金融法規，并經相關機關撤換、解任或解除職務等除外情形。若在申請時存在上述情形，則主管機關應駁回申請，倘若在創新實驗核準之后發生上述情形，主管機關可以視違反者為負責人或人，分別廢止實驗許可或要求其更換人。此規范目的在于藉由誠信申請人使創新實驗中相關的應遵守條件均能有秩序地進行，以最大程度的保護消費者權益。

(二)創新實驗的申請與審査

為充分了解申請人的性質與創新實驗內容，以便主管機關進行相關審查程序，申請人在向主管機關申請創新實驗時，必須提交以下四項材料，包括申請書、申請人資料、創新實驗計劃，以及其他主管機關規定的文件。而由于申請人可能包括自然人、獨資或合伙企業、法人，因此不同類型的申請人須提供不同的材料。其一，若為自然人，則必須提供本人或其人在臺灣地區的住所或居所的證明文件。其二，若為個人獨資或合伙企業，須提供商業證明文件、負責人名冊及負責人或其人在臺灣地區的住所或居所的證明文件。其三，若為法人，則應提供法人登記證明文件、法人章程、董事、獨立董事、監事或監察人等負責人名冊。另外，申請人所附的創新實驗計劃，必須包含以下事項:(1)資金來源說明;(2)擬辦理創新實驗的金融業務及所涉金融法規;(3)創新性說明;(4)創新實驗的范圍、期間、參與創新實驗者的人數及實驗所涉金額;(5)執行創新實驗的主要管理人員的資料;(6)與參與實驗者所定合同的重要約定事項;(7)對參與實驗者的保護措施;(8)創新實驗期間可能的風險及風險管理機制;(9)洗錢及資恐風險評估說明，及依風險基礎原則制定的風險防范措施;(10)辦理創新實驗所采用的資訊系統、安全管控作業說明及風險應對措施;(11)創新實驗預期效益及達成效益的衡量基準;(12)自行終止創新實驗、經主管機關撤銷或廢止核準或創新實驗期間屆滿的退出機制;(13)涉及金融科技專利者，應附相關資料;(14)與其他自然人、個人獨資、合伙企業或法人合作辦理創新實驗者，應附合作協議及相互之間的權利義務說明。其中，第(6)、(7)項，關于申請人與參與實驗者的重要約定事項與保護措施等，應在法規說明中提供具體的例子，包括與參與人交易的信息披露、退出機制、爭議解決方式及其他權利義務等。保護措施部分可包含依實驗規模所制定的適當補償、保證金、保險或信托等方式，以保護金融消費者的利益。在收受上述申請人所提交的文件后，主管機關應召開審查會議，該會議中應包括專家、學者及相關機關代表。因金融科技創新經常橫跨多個領域，需要各領域專家一起對申請進行審查，以兼顧各領域的意見，確保審查結果的準確性。另外，審查會議成員因審查相關文件而得知相關秘密者，除另有規定之外，應保守秘密。在召開審查會議后，必須審酌以下事項:(1)屬于需主管機關許可、核準或特許金融的業務范疇;(2)具有創新性;(3)可以有效提升金融服務效率、降低經營或使用成本，以及提升金融消費者及企業的權益;(4)已評估可能風險，并制定了相關的應對措施;(5)建立了參與實驗者的保護措施，并預先準備了適當補償;(6)參與實驗者人數及實驗所涉金額;(7)其他需評估事項。主管機關在受理案件后，必須于60日內完成審查并做出核準或駁回創新實驗的決定，且在做出駁回決定前，如果申請案有涉及其他機關職權范圍的，主管機關應與該機關會商意見。主管機關核準申請人的案件期間為6個月，申請人如欲延長時間，必須在期限屆滿前1個月向主管機關申請，而主管機關須在期間屆滿前通知申請人是否核準延長申請。此項延長申請以一次為限。創新實驗一經核準，即不得再行變更，除非變更為非重要事項且對參與實驗者的權益無重大影響，且該變更對創新實驗進行確屬必要的，申請人可向主管機關申請核準或申報生效后變更，并應附變更內容及理由申請書、變更前后創新實驗計劃及對照表、對參與者權益無重大影響的評估，以及其他主管機關規定的文件。最后，主管機關在核準申請案后，應將申請人名稱、創新實驗內容、期間、范圍、排除適用的法律法規，及其他相關信息披露于主管機關網站。此規定旨在方便社會大眾查詢并知悉創新實驗的基本信息。而公開的申請案，包括實驗申請案、延長申請案、變更申請案與繼續辦理申請案等。

(三)創新實驗的監督管理

1.創新實驗的開始與進行申請案件一旦經審查會議核準后，申請人必須于核準通知之日起3個月內開始辦理創新實驗，倘若逾期仍未辦理者，主管機關的核準將失效，主管機關應披露其失效日期和原因。此規定是為了避免申請人經核準后遲遲不開始測試，導致行政資源的浪費，更可能排擠其他申請人的申請機會。而如果申請人欲開始辦理試驗者，應于開始辦理之日前5個工作日內，以書面文件通知主管機關其創新實驗開始日期，以方便主管機關進行相關監督或協助。在創新實驗期間，申請人應當符合相關創新實驗條件，包括前述的申請人必須在實驗期間內符合創新實驗業務性質，采取適當及充足的資訊安全措施，確保信息搜集、處理、利用及傳輸的安全。同時，申請人在實驗期間中必須遵守主管機關于核準創新實驗時要求申請人辦理的相關事項。必要時，主管機關應當實地訪查，申請人不得規避、妨礙或拒絕。倘若申請人未遵守上述規定，主管機關可以要求其限期改正。以上規范均為確保創新實驗能夠有序且安全地進行，原因在于創新實驗雖然是實驗但卻是在真實世界中進行，其風險仍然存在，所以為確保金融市場秩序與參與實驗者的權益，申請人必須遵守相關規范。

2.創新實驗的結束與后續發展創新實驗的結束可能有幾種情況，包括申請人自行終止創新實驗、經主管機關撤銷或廢止核準，或創新實驗期間屆滿等。在創新實驗結束后，申請人將走出沙盒，并不再享有相關法規豁免的權利。首先，申請人自行終止創新實驗的，因是依其自由意志，所以申請人有決定權。但如果申請人損害了參與實驗者的利益，仍須承擔相關責任。其次，主管機關撤銷或廢止核準的，如果申請人辦理創新實驗期間內，有發生下列情形之一的，主管機關可以廢止創新實驗的核準:(1)創新實驗有重大不利于金融市場或參與實驗者權益的情形;(2)創新實驗超出主管機關核準的范圍;(3)未遵守相關規定，經主管機關命令限期改正而未改正者。而主管機關在廢止核準之后，亦需要將廢止核準日期與原因披露于機關網站。再次，因創新實驗期間屆滿而結束的，申請人須在核準實驗期間屆滿日起1個月內，將創新實驗結果上報主管機關，并就參與實驗者的權益保護、信息安全防控作業等事項進行說明并確認其妥適性。主管機關則應邀集專家、學者及相關機關召開評估會議進行結果評估。評估會議的成員，除另有規定以外，對外應當保密。主管機關必須于申請人交付報告后60日內完成評估及建議意見，并在年度終了后的3個月內，將該年創新實驗成果披露于主管機關網站。上述規范意欲通過申請人的實驗經驗，以及主管機關的評估建議，使監管沙盒在未來實施上能夠更加完善。另外，創新實驗若具有創新性、有效提升金融服務效率、降低經營及使用成本或提升金融消費者及企業權益的，主管機關應參考創新實驗的辦理情形，辦理下列事項:(1)檢討并修訂相關金融法規;(2)提供創業或策略合作的政策幫助;(3)與相關機關團體或輔導創業服務基金接洽。

(四)參與實驗者的保障

在創新實驗中參與實驗者的保障相當重要，因參與實驗的消費者并不符合“金融消費者保護法”中“金融消費者”的定義，所以仍須再訂立保護創新實驗消費者的措施。第一，申請人對參與實驗者的責任，均不得預先通過約定限制或免除，違反此規定者，該約定視為無效。此規范可以防止申請人不當逃避保障消費者的義務與責任。第二，申請人與參與實驗者在創新實驗期間所訂立的提供金融商品或服務的契約，應基于公平合理、平等互惠及誠信原則，如契約條款有顯失公平的，該部分條款無效;如對契約條款有疑義的，應作出有利于參與實驗者的解釋。第三，申請人在創新實驗期間提供金融商品或服務，應負善良管理人之注意義務，其所提供的金融商品或服務有信托或委托等性質的，應負忠實義務。第四，創新實驗期間，申請人所刊登、播放廣告或進行招攬活動時，不得有虛偽、詐欺、隱匿，或其他足以導致他人誤信的情形，并應確保其內容真實，對于參與實驗者所負擔的義務，不得低于前述廣告的內容及進行招攬活動時對參與實驗者所提示的資料或說明。第五，申請人應對于參與實驗者提供退出實驗之機制，并在契約中明確其創新實驗范圍及權利義務。如果實驗中涉及個人資料的搜集、處理及利用，應符合“個人資料保護”的相關規定。最后，申請人如果與參與實驗者因金融商品或服務發生爭議，參與實驗者可以準用“金融消費者保護法”的規定，向申請人提出申訴，或向財團法人金融消費評議中心申請評議;其申訴、申請評議及爭議處理，準用“金融消費者保護法”的相關規定。評議中心在處理上述業務時，可以向申請人收取爭議處理費用。

(五)法律規則調整與責任排除

在創新實驗中可以豁免相關法律規范和責任，是實施監管沙盒極為重要的部分。首先，創新實驗范圍涉及主管機關和其他機關訂立的法律文件的，主管機關基于推進創新實驗的必要，可以在會商其他機關同意后，核準創新實驗在實驗期間排除相關規則的全部或部分適用。此規定系針對個案排除適用對于創新實驗有所阻礙的法律規則，且倘若阻礙創新的規定屬于其他主管機關的權責，應會商該機關并在取得其同意后，在主管機關的核準函中一并通知申請人，并依規定披露在主管機關的網站上。其次，在主管機關核準創新實驗的范圍內辦理創新實驗者，申請人將不適用相關金融法中針對需要許可、核準或特許金融業等規定，即排除適用相關處罰規定。因此，在豁免后將能解決申請人不確定其業務是否需要經主管機關核準而不敢嘗試的情況。

二、對臺灣地區金融科技創新實驗機制的反思與借鑒

(一)更迭金融監管理念

隨著金融機構的日益綜合化和國際化，以及競爭的日漸白熾化，金融創新的速度和程度空前加速且設計日益跨界化，時代的變遷必然給監管理念的變革帶來要求，如果不想固守金融監管的滯后與無效，金融監管理念也必須更迭和提升。為此，監管機構必須做好以下兩個方面:其一，樹立包容性的監管理念。監管機構在面對金融科技創新，特別是跨行業、跨領域的金融產品或服務時，應抱著公平公正、平等協作、互動共享的態度，而非站在創新的對立面，因為對創新產品或服務不了解并過度揣測其風險，禁止創新實驗的申請和實施，進而扼殺了可能具有重要價值的金融科技創新。其二，強化功能監管理念。功能監管是相對于機構監管而言的，即對相同功能、相同法律關系的金融產品按照同一規則由同一監管部門監管。相同金融產品不按照同一原則統一監管是造成監管空白、監管套利的重要原因，也是當前金融秩序混亂的重要原因。因而，應該運用功能監管理念，探索對金融科技創新的有效監管方式，努力減少監管套利空間，形成一個相互依存、相互制約、共享共贏的金融生態環境。

(二)厘定創新實驗的范圍和申請主體

在金融科技創新實驗的范圍方面，“創新實驗條例”將其限定于技術創新和創新方式的運用。世界經濟論壇報告指出，金融科技創新包括商品創新、服務創新、交易平臺創新、商業模式創新及流程創新等形式。因此，將創新實驗的范圍限定于技術創新和創新方式運用的規定顯屬不當。筆者建議大陸地區在實施金融科技創新實驗時，不應限定形式或類型，即不論是產品、技術、流程、商業模式等形式的創新，只要具備創新性但又受限于現有監管規則，具備符合條件的風險防控措施并有適當的參與實驗者和消費者保護機制，都可以申請進行金融科技創新實驗。在金融科技創新實驗的申請主體方面，臺灣地區并沒有做出特別限定，允許自然人、獨資企業、合作企業、法人申請，只是要求自然人、申請人的負責人或其人不得有違背“公司法”的情形。而“創新實驗條例”又同時規定申請人必須有獨立風險管理部門、信息披露人員、申訴處理人員以及消費者權益保護部門等。假如申請人為自然人，要配備上述人員和部門實屬不易。另外，即使允許自然人作為申請人，一旦其創新實驗獲得通過進入市場，是否具有充足的專業人員來落實該創新也存在較大疑問。較為合理的辦法為，如果允許自然人作為適格的申請人，但應要求其提供較為完備的風險控制、信息披露、糾紛解決等人員，并就其通過測試進入市場的后續事宜提供可行的方案;或者要求不具備上述條件的申請人與金融機構進行合作測試，從而有效地降低成本和風險。［1］

(三)構建多層次的創新實驗協調機制

金融科技創新實驗涉及的主體廣泛，不僅包括金融監管機構、其他主管機關，還有創新實驗的申請人，因此，建立多層次的創新實驗協調機制勢在必行。首先，建立監管機構之間的協調機制。金融科技創新往往跨行業、跨區域、跨領域，加之金融混業經營的趨勢，不同監管機構之間的監管協調就顯得尤為重要。例如，保險科技公司開發了通過連接被保險人病歷資料，對其進行健康監測并給予其健康分析和建議的創新產品，就同時涉及保險監管機構和衛生部門的職權范圍。建議將金融監管機構作為協調機制的主導者，如果申請實驗案件涉及其他機關的職權，金融監管機構可以要求其他機關提供意見，并在雙方或多方協商一致的情況下，豁免創新實驗對特定法律法規的適用。其次，建立監管機構和申請人的協調機制。創新實驗成功的關鍵，需要高度依賴監管機構和申請人之間的密切合作，共同規劃能實際運作及落地的創新實驗計劃，并非傳統意義上的由申請人申請、監管機構核準或不核準的模式。［2］如果欠缺監管機構和申請人的良性互動，就無法針對創新實驗的特性設定沙盒的標準、范圍、類型及期限等。所以，監管機構之間以及監管機構和申請人的協調機制均應明文規定。

(四)建立完善的金融消費者權益保護機制

現代金融監管的核心要義之一即是消費者保護，消費者保護作為防范系統性風險的核心準則，［3］對金融科技的監管也不例外。針對金融科技創新實驗的運行實際，可以有針對性的采取以下措施:第一，在實驗的初始階段，申請人應向參與實驗的金融消費者詳細解釋該實驗可能的風險以及自身具備的風險防控措施和補償措施，而且申請人對消費者的責任不能預先通過約定限制或免除，否則無效。消費者在理解并書面同意的情況下才能進入沙盒參與實驗。同時，監管機構也應全面審核申請人提交的各項材料的真實性、可行性。第二，在實驗的實施階段，申請人提供金融商品或服務，應負善良管理人之注意義務，其所提供的金融商品或服務有信托或委托等性質的，應負信義義務。申請人所刊登、播放的廣告或進行招攬活動時，不得有虛偽、詐欺、隱匿等其他類似情形，并應確保其內容真實。申請人還應向消費者提供退出實驗的機制，以充分保護消費者的權益。第三，在實驗的完成階段，申請人應全面檢討并總結創新實驗的全過程并上報給監管機構由其向社會公布。假如存在損害消費者的情況，應負損害賠償責任。該損害的發生如果是由于申請人的故意或重大過失行為所引發，申請人應根據損害情節承擔一定比例的懲罰性賠償。消費者如果與申請人就實驗產品或服務等情形發生爭議，可以向申請人提出申訴，也可以向人民法院、仲裁機構及其他爭議解決機構提出請求。此外，需要指出的是，“創新實驗條例”規定，主管機關在核準申請案后，應將申請人名稱、創新實驗內容、期間、范圍、排除適用的法律法規，及其他相關信息都披露于機關網站。此規定的用意是為了保護社會公眾的知情權，也方便其及時查詢相關信息。該規定的問題在于申請人需要披露的信息過多。所以，大陸地區在信息披露時應充分尊重和保護申請人的隱私，采取漸進式的披露方式，在創新實驗的不同階段選擇披露創新實驗的相關信息，以保障創新實驗的優勢。

(五)構建類型化的創新實驗沙盒制度

臺灣地區的“創新實驗條例”采用的是無差異的監管思路和框架。這種無差異的創新實驗監管框架可能會導致新商業模式的萎縮，也無法達到促進市場競爭和提高市場效率的作用。鑒于此，大陸地區可以采用類型化的創新實驗沙盒制度以糾正無差異監管模式帶來的弊端。其一，紅色沙盒制度。該沙盒適用于本質上屬于違法的金融科技創新。該沙盒的判斷標準在于，創新者利用金融科技的目的是什么?如果是非法的，那么該金融科技應納入紅色沙盒進行考察。此時，應該注意其民事或刑事責任，并積極尋求金融科技的國際監管合作。其二，灰色沙盒制度。該沙盒適用于本質上屬于合法的金融科技創新，但該創新若適用現有監管規則將很難生存，或者可能繞過現有監管規則，或者強制其適用現有監管規則就破壞其創新的可能性，抑或創新者不愿意承擔該領域未進行監管所產生的未知風險。［4］符合以上標準之一的金融科技創新進入灰色沙盒進行測試和觀察，該沙盒相當于創設了一個緩沖地帶，可以快速地厘清現有監管規則對金融科技創新的阻礙大小，也可以降低金融科技創新的違法成本，減少其進入市場前的不確定性。其三，綠色沙盒制度。該沙盒適用于本質上屬于合法，并且對既有監管規則影響較小的金融科技服務。即該創新在本質上具有較強的創新性，并且可以在現有的監管規則之下正常運行，并不會對現有監管造成較大沖擊。當然進入綠色沙盒并不意味著該創新完全不需要測試，而應在綠色沙盒當中設置一個觀察期以觀后效。通過對監管沙盒的初步分類，將不同的金融科技創新放入不同的監管沙盒進行觀察和測試，以提高監管資源的利用效率，并降低金融科技創新的不確定性和風險性。

參考文獻:

［1］張冠群.自金融監管原則與金融消費者保護觀點論金融科技監管沙盒制度［J］.月旦法學雜志，2017(7):5－34.

［2］顏雅倫.管制創新與創新實驗機制在臺灣的未來與挑戰［J］.月旦法學雜志，2017(11):97－119.

［3］齊萌.臺灣地區第三方支付規定研究［J］.亞太經濟，2016(3):143－148.

作者:齊萌；徐剛