生態利益的法律制度思考范文

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一、生態保護與環境保護之辨析

無論是學界或實務界，將“生態保護”和“環境保護”相混淆的情形時有發生，甚至認為兩者渾然一體，無所區分。筆者認為，“生態保護”和“環境保護”在保護的內容、對象和范圍上有所不同，應當在保護制度的理論探討前作出明晰的鑒別。首先，從保護內容上看，生態保護主要是以生態系統為中心，關注人類行為活動對生態系統間的協調性和可持續性的影響狀況，以恢復生態系統間的物質、能量、信息交換的平衡為重任。環境保護以保護和改善生態生活環境為基礎，但更以防止污染和其他公害為緊迫的任務，沒有對自然資源的保護機制。其次，從保護對象上看，生態保護是以生態要素為生態系統，即動、植、生物與其生存環境之間的生態平衡，包括自然資源和自然環境，主要關注物種滅絕、植被破壞和土地退化等生態危機。環境保護的對象是環境，包括自然環境和人類生活環境，偏重于生活和勞動環境里的工業污染和破壞。其三，從保護范圍上看，生態保護主要是指單純的自然環境和影響生態系統發展的各種生態因素，如氣候條件、土壤條件、地理條件等。而環境保護中的環境卻更為復雜，包括自然生態環境和以人類為中心的生活環境，涉及各種天然的和經過人工改造的自然因素。

二、構建生態保護制度之動因分析

生態保護作為生態利益反向供給的重要方式，其興起和發展不僅是人類社會對經濟發展模式的再認識，也是人類探索生態文明的生產、生活方式的重要舉措。生態保護是人類社會探索與生態環境可持續發展關系的創新，是在尊重自然規律和梳立生態理念的前提下，破解生態危機與環境惡化的重要實踐。

(一)構建生態保護制度是生態倫理的衍進與發展生態倫理通常是指人類與其生存于其間的自然環境以及生命物類之間的關系倫理。生態倫理是人類對其與自然關系的倫理性認知，即相互依存的自然規律和共存共榮的生態足跡，顯示出人類偉大的生存智慧。生態倫理是新時期的生態文明哲學，是人類在地球家園中如何與其他物種同舟共濟、共同繁榮的必修課。具體而言，生態倫理的內涵表象為人類與生態系統的相互依存和共存共榮。一方面，人類生命與生態系統發生著千絲萬縷的聯系，其間存在著各種物質、能量和信息的交換，這種生命物質間的相互滲透和彼此互補具有整體上的協同性。另一方面，人類在積極獲取生態利益的同時，利用自身技術創造了先前環境所沒有的物質，改變了環境形態，造成了環境污染。與此同時，環境作為人類生存的絕對要素，對人類的生產和生活發生了不為人類所樂見的生態災難。生態倫理確立了以生態利益為中心的價值觀念，喚醒了人們對地球家園的情感、良知和責任意識，體現了人類對其他生命物種的尊重，規范了人類開發利用自然的行為，對于緩和人與自然之間的生態需求矛盾，進而實現可持續發展產生了極其重要的影響。生態保護制度是生態倫理的衍進與發展。生態環境不僅關乎人類的生存，而且關乎人類的可持續發展。然而，人類社會步入工業化以來，在錯誤的自然觀、價值觀的引導下，人類對生態資源的掠奪性開采和環境污染造成了物種滅絕、土地沙化、溫室效應、森林銳減、草場退化等嚴重后果，極大地破壞了自然界的生態平衡。環境污染和生態破壞已成為人類生存與發展面臨的極為嚴重的全球性問題。全球性的生態危機促使人類樹立起人與自然和諧發展的新型價值觀、生態倫理觀，要求人類實行以生態修復和生態建設為中心的變革，生態保護的意識和行動成為人類踐行生態倫理觀最鮮明的表征。而且，生態倫理思想為生態保護提供了道義上的支持和應有的價值向導。生態倫理并不反對人類對生態資源的開發利用，但其開發利用應以承認并尊重生態環境和生態資源的生態價值為前提，并著眼于人類的可持續發展。生態保護具有保育生態資源、保障生態安全、保持生態條件等作用，是建設生態文明的物質基礎和實現生態倫理的重要前提。

(二)構建生態保護制度是生態管理的善治與流變生態管理是指運用生態學、經濟學和社會學等跨學科的原理和現代科學技術來管理人類行動對生態環境的影響，力圖平衡發展和生態環境保護之間的沖突，最終實現經濟、社會和生態環境的協調可持續發展。［5］目前，我國生態管理的研究與實踐主要集中于生態系統管理和區域生態管理。一方面，生態系統管理是研究生態系統的物質循環、能量流動、生態承載力等內容，以此評估生態質量和生態效率。根據我國的生態環境特點和國情，采取多種管理形式，保護生態系統的穩定與平衡。另一方面，區域生態管理是以城市、鄉鎮、鄉村等為劃分標準，用生態學理論對該地區的生態問題提供決策支持、科學依據和管理方法。根據不同地區的生態環境特點，通過對各種生態資源的統籌安排，有效管理規范人群的生態行為，改善區域內的生態結構，使人類的經濟活動對生態影響降至最小的狀態，從而實現區域的可持續發展。總之，生態管理是對生態系統管理的可持續發展方式，也是人類對生態環境從被動適應到主動治理的轉變。生態保護制度是生態管理的善治與流變。生態保護的各項政策、制度、措施以及相關的規劃、計劃的實施效果在很大程度上取決于生態管理體系，通過完善生態管理的組織體系、監督管理制度以及改進管理方法和工具等，才能推進環保事業的順暢發展。而且，筆者認為，生態管理主要是國家運用行政、法律、經濟、科技與教育等手段，通過全面規劃、綜合決策、頒布政策法規、制定規劃和各項標準，實現生態目標的綜合活動。生態保護是以保護人類賴以生存和發展的生態環境及生態系統為重任，最終體現了保護人類的生存權和發展權，涉及每個社會主體的切身利益。我國日益嚴峻的生態危機現實，要求生態保護行動迅速變為強大的國家意志，依靠強有力的國家機器發揮統領作用，舉全社會之力維護生態系統的平衡和穩定。因此，政府在預防和禁止人們損害生態環境、優化生態資源配置、改善生態環境質量、提供生態利益方面負有不可推卸的義務和責任。生態保護是實現生態管理目標最為直接的手段，也是對生態環境和資源柔性治理的有效方式。

(三)構建生態保護制度是生態責任的重構與履行生態責任是指追求人與實現自然生態平衡和穩定或人與自然的自然性和諧作為價值目標的特定責任，其本質反映的是人對自然的一種責任關系。

生態責任的內涵包括生態治理的義務或職責，以及對沒有切實履行生態保護或對生態破壞的相關責任主體實行嚴格問責的制度。人類為了滿足經濟的持續增長，肆意過度地開發利用生態資源，造成生態環境惡化的主要原因是人類對生態環境的不友好行為。嚴格地說，社會任何一個主體都對全球生態環境的惡化和破壞負有一定的責任。然而，保護生態并不是不允許人類利用和開發其生態資源，而是為了更好地促進經濟與自然協調發展，使人類利用生態系統的自然修復能力，獲取可持續的生態利益。生態責任主體具有多元化表征，主要包括政府、企業和公眾。由于生態環境和資源具有公共物品的屬性，這就決定了政府生態責任是其政治責任和社會責任的邏輯延伸，并在承擔生態責任中扮演了重要而關鍵的角色。由于企業向社會提供產品和服務時，必然消耗生態資源，對生態環境造成一定程度的破壞和污染，因此企業也應當承擔生態責任。公眾既是生態資源的消費者，又是生態環境的污染者，還是政府生態管理體系中的實施者與監督者，必然在承擔生態責任方面處于主體的地位。生態保護制度是生態責任的重構與履行。生態保護既是一種管理方法，又是一種社會責任，還是一種歷史使命。生態保護不僅關系到個人的經濟利益、政治利益和生存利益，更關系到國家的生態利益，甚至關系到國家的生態安全。國家生態安全是一個國家的軍事安全、政治安全和經濟安全的載體，是社會穩定的重要基礎。無論是個人還是國家，都存在著對生態利益需求的現狀，而對生態需求的滿足建立在生態資源存量的基礎之上，唯有堅持生態保護原則，正確處理生態保護和經濟發展的關系，才能不斷改善生活質量，不斷提高人類的生態福利。雖然生態責任的履行結果最終表象于停止侵害、恢復原狀、經濟賠償等方式，但是該制度的目標是有計劃地防治生態破壞和惡化、控制環境污染、保護人類健康。生態保護與生態責任在目的與宗旨上具有一致性，前者是對后者的塑造和價值實現。

三、構建生態保護的強制制度

生態利益是人類一切利益中最基本的利益。沒有生態利益，物質、經濟等其他一切利益就沒有了存在的現實基礎和源泉。為保障人類分享生態利益的可能與實現，適應市場經濟條件下的生態保護強制制度亟待創新，以推動我國環保事業的健康發展，實現經濟、社會、資源和生態的可持續發展。

(一)綠色消費制度綠色消費是指在消費行為中注重產品對環境的影響，并通過購買環境友好的產品以取代會對環境造成損害的傳統產品。傳統的消費生活方式以過度消費為特征，對生態環境和生態資源造成了巨大的破壞，同時也忽視了人的社會心理和精神需要，阻礙了人的全面發展。而綠色消費作為一種可持續的消費方式和價值理念，它在滿足人們健康合理的消費需求的同時又符合生態生產的發展要求，為人與自然和諧相處的模式樹立了典范。綠色消費者體會到人對生態環境的依賴，對大自然懷有一種感恩的倫理情懷，要求人們按生態保護的要求，既要做到選擇未被污染或者有助于公眾健康的綠色產品，又要做到對消費品的包裝物、廢棄物的環保處置，還要做到轉變傳統的消費觀念和消費模式，崇尚自然、追求健康，注重環保、節約資源和能源，實現可持續消費。綠色消費以生態經濟為出發點，以滿足人們的生態需求為基本準則，以保護消費者健康權益為宗旨，將經濟、生態、社會文明有機地統一起來，是一種理性消費、公平消費、可持續消費。綠色消費制度可以使消費者把遵循制度的強制行為轉化為一種自我約束的行為習慣，使綠色消費成為社會所崇尚的、具有倫理性和普遍性的消費活動。但該制度的不完善是阻礙我國綠色消費發展的重要原因之一。因此應對我國現有的相關法律制度進行整合、優化，以促進綠色消費。首先，完善與綠色消費有關的稅收制度。綠色稅收是以實現保護生態環境目的而專門征收的稅收，對不同產品根據其對生態環境的友好程度設計出差別稅率，特別是將對環境造成嚴重污染和破壞的產品列入具有較高生態保護稅收含量的稅種。其次，完善政府采購制度。政府采購在GDP中所占比例很大，無疑是發展綠色消費的重要推動力。政府在采購中選擇符合綠色認證標準的產品或服務，促進供應商綠色清潔技術的發展，既可降低綠色產品的成本，也可促進生態產業的形成。最后，完善綠色產品認證制度。為避免消費者難以辨認及查詢綠色產品，或綠色產品的認證質量參差不齊，嚴格規定設立綠色認證機構的條件及程序，建立便捷的綠色產品或服務的查詢途徑。

(二)生態功能區劃制度生態功能區劃是指依據區域生態環境要素、生態敏感度與生態服務功能等特征的空間分布規律而進行的地理空間分區。生態功能區劃以生態保護和可持續開發為理念，系統管理一定區域內的自然地理環境和生態要素，解決生態保護與經濟社會發展之間的矛盾，最終實現該區域內生態系統穩定健康的目標。政府在制定生態功能區劃之前，既要考慮區域內受氣候、地理條件影響的生態系統服務功能，又要顧及區域規劃的生態性、協調性和層次性。良好的區域生態保護目標對該區域生態系統的穩定和保護起到關鍵作用。生態功能區劃的最終形成，有利于生態保護決策的科學化、管理定量化、資源開發合理化，同時也可為各級政府在制定生態保護與建設規劃、開發生態資源、保護生物多樣性等方面提供決策依據。生態功能區劃制度能夠實現功能區域內生態資源的有效配置，能夠反映功能區域內對人類活動影響的生態閥值，能夠預測功能區域內生態環境的演變規律。自原國家環保局2008年《全國生態功能區劃》文件以來，國家級層面的生態規劃藍圖已經成形，但地方政府對本地區生態規劃的落實并不到位。生態功能區劃本是生態保護與建設的一項重大基礎性工作，為解決生態環境破壞問題，協調人類與生態環境之間的平衡、和諧發展具有舉足輕重的作用。為此，積極構建生態功能區劃制度具有實踐意義。首先，確立生態功能區劃的空間基礎。政府應當明確生態保護和建設的重要生態區域，引導相關部門和資源等多方力量，率先在重點區域進行保護和恢復，提高生態治理的效率。其次，確立生態功能區劃的科學基礎。政府以生態功能區劃為依據對建設項目進行管控，對資源開發設定量化標準，并禁止一切不符合生態功能區定位的工程和項目。最后，確立生態功能區劃的政策基礎。政府應當在充分考慮區域生態環境承載力的基礎上，制定出符合區域屬性的產業政策、資源價格政策、節能減排和總量控制政策等。

(三)環境責任問責制度環境問責是指對環境污染或破壞的行為主體的責任追究機制。個人和企業所承擔的環境法律責任是有明確規定的，而政府作為較為抽象的實體，卻沒有一個切實的問責制度，可以說是生態保護工作的缺失和遺憾。為此，這里僅著重討論政府的環境責任問責機制。政府環境責任是指政府為滿足社會公眾的環境公共需求而承擔的環境義務。［9］政府環境責任問責制度是實現政府生態責任的保障，也是維護公眾對生態需求日益增長的保證，更是民主理念在生態保護中的融入與延伸。一方面，環境責任問責制度能夠全面提高環境行政效率。該制度縮小了公眾環境權益與政府環境管理之間的隔閡，公務人員可以傾聽到民眾的環境訴求，減少工作中的失職、瀆職行為，從而提高行政效率。另一方面，環境責任問責制度是行政機關行政管理權的內部監督方式。在生態保護過程中，行政機關對事前的預防、事中的管理和事后的處理均享有充分的自由裁量權，唯有政府本身才最清楚是否履行了生態保護中的法律義務。因此，政府環境責任的問責是一種內部監督機制。

2006年2月20日，監察部、原國家環保總局了我國首個環境問責規定，但該規定因機制不健全并未發揮其預期的作用。責任政府應當有決心將國家公權力置于法律約束和公民監督之下。環境責任問責制度的完善，不僅需要明確問責的條件、主體以及責任體系，而且需要相應的程序規定。首先，明確政府的環境責任。政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，已成為制約我國環境保護事業發展的嚴重障礙。為此，將各級政府規定為生態保護第一責任人，明確其責任和義務，是改變政府環境責任空洞的有效方法。其次，設計政府環境責任問責機制，特別是細化問責制度中的問責主體、問責對象、問責內容、問責程序等規定。最后，建立政府環境績效考核制。為調動行政官員的責任感和積極性，將其任內的生態保護目標和狀況作為衡量政績的重要指標或標準，使環境績效考核制實際上與環境行政問責制達到相輔相成的效果。

四、結語

生態資源的經濟價值和生態功能體現了公益與私益的集合，應當被法律承認和肯定，成為環境法的法益。生態利益是環境法調整的基礎，也是環境法調整的對象。所有的生態問題都是制度性環境問題，生態問題的根源是制度的失靈，生態問題的根本出路有賴于在可持續發展思想的指導下實行制度變遷，構建相關強制制度。我們必須把社會經濟的發展建立在生態系統的良性循環的基礎上，這是實現人類可持續發展的必由之路。

作者：黃錫生任洪濤單位：重慶大學法學院