縱向預(yù)算分權(quán)的理論基礎(chǔ)與法治化進(jìn)路范文

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摘要:預(yù)算分權(quán)包括橫向分權(quán)與縱向分權(quán)兩個(gè)維度。預(yù)算分權(quán)對(duì)于預(yù)算權(quán)力的制約與平衡、提高預(yù)算效率、優(yōu)化資源配置、保障公民權(quán)利與自由具有重要價(jià)值與意義。當(dāng)前由于政府間事權(quán)劃分不明確、不清晰，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配、收支劃分不合理以及轉(zhuǎn)移支付的不完善，導(dǎo)致我國(guó)地方預(yù)算自主性不強(qiáng)、地方預(yù)算主體地位難以確立。應(yīng)完善《憲法》《預(yù)算法》與相關(guān)法律，明確預(yù)算分權(quán)的法治化模式，合理劃分政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)與支出責(zé)任，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)預(yù)算分權(quán)的法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞:預(yù)算權(quán);預(yù)算分權(quán);法治化

預(yù)算分權(quán)即預(yù)算權(quán)的配置問(wèn)題，它包括橫向分權(quán)與縱向分權(quán)兩個(gè)維度。一般講，橫向維度的預(yù)算分權(quán)是指國(guó)家預(yù)算權(quán)力在同一層級(jí)的不同國(guó)家機(jī)關(guān)，如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的配置問(wèn)題，而縱向維度的預(yù)算分權(quán)是指國(guó)家預(yù)算權(quán)力在中央與地方之間以及地方各級(jí)預(yù)算主體之間的配置問(wèn)題。科學(xué)、合理地配置國(guó)家預(yù)算權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算權(quán)力的分工制約與良性互動(dòng)具有重要的理論與實(shí)踐意義。近年，對(duì)于橫向維度的預(yù)算分權(quán)問(wèn)題的研究，我國(guó)學(xué)界較為重視，而對(duì)于縱向維度的預(yù)算分權(quán)問(wèn)題的研究仍有待加強(qiáng)。本文擬從縱向預(yù)算分權(quán)的維度探討我國(guó)預(yù)算分權(quán)問(wèn)題，在分析我國(guó)縱向預(yù)算分權(quán)理論基礎(chǔ)、剖析我國(guó)縱向預(yù)算分權(quán)現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)縱向預(yù)算分權(quán)法治化進(jìn)程的對(duì)策建議。

一、縱向預(yù)算分權(quán)的理論基礎(chǔ)

縱向預(yù)算分權(quán)法律制度構(gòu)建的根本目的是規(guī)范預(yù)算權(quán)力的行使，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力分工制約與良性互動(dòng)，提高財(cái)政資金的使用效率，進(jìn)而保障公民權(quán)利與自由。縱向預(yù)算分權(quán)法律制度的理論基礎(chǔ)所要解決的是國(guó)家預(yù)算權(quán)力在中央與地方之間以及地方各級(jí)預(yù)算主體之間進(jìn)行科學(xué)、合理配置的法理淵源。

(一)預(yù)算效率理論

效率是指在特定時(shí)間內(nèi)，組織的各種投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系。預(yù)算效率是指公共預(yù)算投入與公共預(yù)算產(chǎn)出之間的比率關(guān)系。公共預(yù)算是國(guó)家年度財(cái)政收支計(jì)劃。公共預(yù)算涉及的是國(guó)家財(cái)政資金，公共預(yù)算的根本目的是優(yōu)化資源配置，提高公共資源的效率。公共預(yù)算權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的核心部分，其在國(guó)家資源的配置、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、供給公共產(chǎn)品與服務(wù)上具有積極而重要的作用。預(yù)算權(quán)的合理分工與科學(xué)配置有利于防止權(quán)力過(guò)于集中所帶來(lái)的行政低效與資源浪費(fèi)，是確保公共資源有效利用的前提與基礎(chǔ)。預(yù)算縱向分權(quán)的核心是保障地方預(yù)算的自主性。保障地方預(yù)算的自主性有利于促進(jìn)公共資源的優(yōu)化配置與有效使用，提高預(yù)算效率。由于資源的流動(dòng)成本以及信息的不對(duì)稱(chēng)性等影響，相較于中央政府而言，地方政府在地方資源配置、提供適宜的公共產(chǎn)品方面具有更大的優(yōu)勢(shì)。奧茨認(rèn)為:“在提供等量公共產(chǎn)品的條件下，地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給效率要比中央統(tǒng)一配置公共產(chǎn)品的效率高得多。”［1］特里西認(rèn)為:“由于缺乏對(duì)地方居民公共需求的了解，即信息不對(duì)稱(chēng)情況，中央政府難以針對(duì)地方居民的偏好給出適量的公共產(chǎn)品配置，容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供不足或過(guò)量，地方政府則由于更為了解居民的需求與偏好可以有效地減少類(lèi)似失誤，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。”［2］地方轄區(qū)民眾的人口數(shù)量與民眾的需求偏好并非恒定不變的，分級(jí)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)更能契合民眾的需要。預(yù)算是政治過(guò)程的中心。從預(yù)算的過(guò)程看，預(yù)算的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是預(yù)算的參與方，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政黨、議員、行政官員、利益集團(tuán)、公眾等，為爭(zhēng)取預(yù)算體現(xiàn)自身的利益與需求進(jìn)行爭(zhēng)奪與博弈的過(guò)程，而權(quán)責(zé)分明、合理分權(quán)的預(yù)算制度有助于推進(jìn)預(yù)算的博弈走向相對(duì)均衡，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促使資源有效流動(dòng)，從而提高預(yù)算效率。

(二)權(quán)力制約理論

權(quán)力制約理論是憲法的基本理論之一，權(quán)力制約原則是法治國(guó)家的一項(xiàng)共同原則。孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力，直到有界限的地方才休止。”［3］權(quán)力制約理論的產(chǎn)生源于對(duì)人性的不信任，認(rèn)為掌握國(guó)家權(quán)力的人有濫用國(guó)家權(quán)力的可能與傾向。為保證國(guó)家權(quán)力能夠被合理、合法地行使，更好地促進(jìn)與保障公民的權(quán)利與自由，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分工與配置，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力之間的互相制約。“它要求在政府內(nèi)部建立相對(duì)分散與獨(dú)立的權(quán)力中心，以實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)之間的相互制衡。”［4］因此，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分工與互相制約，其前提是將國(guó)家權(quán)力分置于不同的主體，使各個(gè)主體成為相互獨(dú)立的權(quán)力中心并且互相制約。權(quán)力制約理論與原則對(duì)于預(yù)算權(quán)力的配置具有重要價(jià)值，是預(yù)算權(quán)力配置必須遵循的原則之一。預(yù)算權(quán)力的合理分工、制約與良性互動(dòng)是規(guī)范預(yù)算權(quán)力有效行使、實(shí)現(xiàn)預(yù)算目的的關(guān)鍵。從縱向預(yù)算權(quán)力配置來(lái)看，預(yù)算權(quán)力分屬于中央和地方以及地方各級(jí)政府，使各方都成為一個(gè)預(yù)算權(quán)力的中心，具有預(yù)算的主體地位，以此為基礎(chǔ)在預(yù)算權(quán)力的行使過(guò)程中使其雙方相互制約、相互配合，從而達(dá)到從縱向上控制預(yù)算權(quán)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算的目的。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題比較嚴(yán)重，具有從低層級(jí)政府向高層級(jí)政府、從地方政府向中央政府、從其他部門(mén)向財(cái)政部門(mén)集中的明顯趨勢(shì)。由于預(yù)算權(quán)力的過(guò)于集中，缺乏完善的權(quán)力分工與制約機(jī)制，造成我國(guó)預(yù)算監(jiān)督形式化，財(cái)政資金低效率，甚至滋生腐敗問(wèn)題。因此，“預(yù)算權(quán)力優(yōu)化配置是我國(guó)預(yù)算改革的重要方向，各級(jí)政府間以及各級(jí)財(cái)政部門(mén)間預(yù)算權(quán)的有效劃分是推動(dòng)公共預(yù)算改革的有力方式之一”［5］。科學(xué)、合理配置預(yù)算權(quán)，構(gòu)建完善的縱向預(yù)算分權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力縱向分工、制約與良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央與地方以及地方各層級(jí)政府和各部門(mén)預(yù)算權(quán)在法治的軌道上有效運(yùn)行，讓不同層級(jí)政府以及不同職能部門(mén)在自身的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。

(三)公共產(chǎn)品層次性理論

根據(jù)滿(mǎn)足需要的不同，可以將產(chǎn)品劃分為公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、不可分割性及地域性等特征。非排他性是指某個(gè)或某些消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)與使用，不會(huì)影響與排斥另一些消費(fèi)者對(duì)該公共產(chǎn)品的消費(fèi)與使用;非競(jìng)爭(zhēng)性是指對(duì)于該公共產(chǎn)品的使用與消費(fèi)，無(wú)論增加多少消費(fèi)者，消費(fèi)者之間不會(huì)互相影響或者產(chǎn)生利益沖突。公共產(chǎn)品的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性決定了政府與市場(chǎng)的邊界，決定了公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)提供。公共物品的地域性也稱(chēng)為公共產(chǎn)品的層次性，即公共產(chǎn)品根據(jù)其所影響的范圍大小劃分為不同的層次。公共產(chǎn)品層次性理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的層次性是財(cái)政分權(quán)的關(guān)鍵因素，要求公共產(chǎn)品的提供必須由相應(yīng)級(jí)別的政府去承擔(dān)。科學(xué)合理地界定各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，有利于充分發(fā)揮公共產(chǎn)品的效用。公共產(chǎn)品的層次性可以從兩個(gè)方面來(lái)理解:一是從公共產(chǎn)品提供主體的層次性。公共產(chǎn)品提供主體有三類(lèi):①中央政府，負(fù)責(zé)提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品與服務(wù);②地方政府，負(fù)責(zé)提供地方性的公共產(chǎn)品與服務(wù);③中央或上級(jí)政府與下級(jí)政府組成的聯(lián)合主體，負(fù)責(zé)提供跨區(qū)域的準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品與服務(wù)。中央政府沒(méi)有能力也沒(méi)有必要為所有地區(qū)提供全部的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以滿(mǎn)足所有地區(qū)居民的需要，因?yàn)檫@既不經(jīng)濟(jì)也無(wú)效率，而地方各級(jí)政府因其所擁有的信息優(yōu)勢(shì)與成本優(yōu)勢(shì)，反而在提供本轄區(qū)的公共產(chǎn)品與服務(wù)上更具有針對(duì)性、更為高效。二是公共產(chǎn)品的影響范圍和偏好的層次性。根據(jù)公共產(chǎn)品的影響范圍或受益范圍，公共產(chǎn)品亦可劃分為三類(lèi):①全國(guó)性公共產(chǎn)品。該類(lèi)公共產(chǎn)品涉及的是全國(guó)性范圍的公共事務(wù)，影響范圍覆蓋全國(guó)，應(yīng)該由中央政府來(lái)提供，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的均等化和資源的高效率配置。②地方性公共產(chǎn)品。該類(lèi)公共產(chǎn)品涉及一定轄區(qū)內(nèi)的地方性公共服務(wù)與事務(wù)，主要是地方政府處理與本轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)發(fā)展相關(guān)的各項(xiàng)公共事業(yè)，其影響范圍局限于本轄區(qū)，應(yīng)該由相應(yīng)的地方政府來(lái)提供。③準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品。該類(lèi)公共產(chǎn)品的影響范圍是跨區(qū)域的，其到底是由中央政府還是地方政府提供，取決于哪一方能夠使該事權(quán)履行的效率最大化。該項(xiàng)事權(quán)稱(chēng)之為混合型事權(quán)，主要表現(xiàn)為受益范圍橫跨多個(gè)轄區(qū)，涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的利益主體，層次性上有一定的區(qū)域特征。

(四)輔助原則

輔助原則(thePrincipalofSubsidiarity)的淵源最早可以追索到亞里士多德在《政治學(xué)》中對(duì)于個(gè)人與城邦二者關(guān)系的理解。但一般認(rèn)為較為全面、清晰的闡述是1931年西方教廷所提出的教義，其表述為:“虢奪個(gè)人憑自己的創(chuàng)意、用自己的辦法所能夠做到的事情，轉(zhuǎn)移給某個(gè)群體去做是不合法的，同樣，將下一級(jí)或較小群體能做的事情轉(zhuǎn)移給上一級(jí)或較大群體承攬也是不公正的，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害和擾亂了社會(huì)秩序。一切社會(huì)實(shí)體都應(yīng)當(dāng)輔助于社會(huì)整體的成員，而不是吞沒(méi)他們，也不是摧毀他們。”［6］輔助原則首先是一項(xiàng)宗教原則，是羅馬教廷針對(duì)當(dāng)時(shí)自由主義所面臨的日漸增多的各種社會(huì)問(wèn)題的無(wú)奈和困惑，以及以納粹為代表的集體主義強(qiáng)權(quán)而將人類(lèi)推向毀滅深淵的困境，表現(xiàn)出來(lái)的試圖重建社會(huì)秩序的努力。輔助原則尊重個(gè)體，在依靠個(gè)人的力量無(wú)法解決問(wèn)題的時(shí)候，個(gè)人可以通過(guò)自愿合作的方式來(lái)解決面臨的共同問(wèn)題;只有當(dāng)通過(guò)自愿合作仍無(wú)法解決問(wèn)題的時(shí)候，國(guó)家公權(quán)力的介入才有正當(dāng)性理由;在國(guó)家公權(quán)力方式解決問(wèn)題的時(shí)候，也盡可能由較小的公權(quán)力主體來(lái)承擔(dān);高一層級(jí)的公權(quán)力主體不能任意干預(yù)低層級(jí)的公權(quán)力主體，唯有在低層級(jí)的公權(quán)力主體需要時(shí)才可以介入。第二次世界大戰(zhàn)后，輔助原則為德、日等國(guó)家的立法所吸收，轉(zhuǎn)化為一般的公法原則，成為憲治的基本準(zhǔn)則。對(duì)于地方政府自主而言，輔助原則為地方政府財(cái)政自主、預(yù)算自主提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。輔助原則強(qiáng)調(diào)個(gè)人自主與負(fù)責(zé)、通過(guò)自己的努力實(shí)現(xiàn)自身的目的，但有一些需求是公共需求，滿(mǎn)足個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求是國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。而公共產(chǎn)品具有地域性、層次性，輔助原則要求各級(jí)地方政府在本級(jí)事務(wù)與財(cái)政收支上應(yīng)具有自主性，即地方預(yù)算自主。地方預(yù)算自主包括三方面的內(nèi)容:一是預(yù)算支出的自主。即地方政府能夠依據(jù)法律規(guī)定的事權(quán)與支出義務(wù)、結(jié)合自身發(fā)展的優(yōu)先次序獨(dú)立編制預(yù)算，而不受中央政府與上級(jí)政府的干預(yù)，并以其認(rèn)為最合適的方式和最優(yōu)的投入組合來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。二是預(yù)算收入的自主。即地方政府擁有一定的收入權(quán)限，具有獨(dú)立的財(cái)政收入來(lái)源如地方稅收或舉債權(quán)，以履行支出責(zé)任。三是預(yù)算責(zé)任的自負(fù)。即地方政府為履行公共職能，自主安排收支，提供本轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自主負(fù)責(zé)，否則要追究預(yù)算上的法律責(zé)任。

二、當(dāng)前我國(guó)縱向預(yù)算分權(quán)的現(xiàn)狀及困境

自1994年“分稅制”改革以來(lái)，我國(guó)逐步建立了“分級(jí)分稅”的預(yù)算管理體制。總的來(lái)說(shuō)，“分級(jí)分稅”預(yù)算管理體制的確立對(duì)于規(guī)范政府收支活動(dòng)、促進(jìn)地方預(yù)算自主性、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但實(shí)踐中預(yù)算權(quán)力過(guò)于集中于中央與上級(jí)政府的狀況一直是影響現(xiàn)行“分級(jí)分稅”預(yù)算管理體制健康穩(wěn)定發(fā)展的主要因素。當(dāng)前由于政府間事權(quán)劃分不明確、不清晰，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配、收支劃分不合理以及轉(zhuǎn)移支付的不完善，導(dǎo)致我國(guó)地方預(yù)算自主性不強(qiáng)、地方預(yù)算主體地位難以確立。

(一)事權(quán)劃分不夠明確、清晰

事權(quán)，顧名思義就是指處理事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)［7］。政府事權(quán)是各級(jí)政府根據(jù)憲法與法律所擁有的處理公共事務(wù)的職權(quán)與職責(zé)。政府事權(quán)的實(shí)質(zhì)是政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，對(duì)政府間事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分實(shí)質(zhì)上是對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供給職責(zé)的界定。因此，政府間事權(quán)劃分決定了政府間財(cái)政關(guān)系的狀況，合理劃分政府事權(quán)對(duì)于國(guó)家財(cái)政體制的變革意義重大。關(guān)于我國(guó)政府的事權(quán)劃分，現(xiàn)行《憲法》第八十九條明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院17項(xiàng)具體職權(quán)與1項(xiàng)兜底職權(quán)條款，2015年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條和第六十一條規(guī)定了縣級(jí)以上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府的具體職權(quán)，我國(guó)的政府事權(quán)劃分實(shí)際上實(shí)行的是“中央一級(jí)、縣及縣以上一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)”的三級(jí)劃分模式。我國(guó)政府事權(quán)劃分已經(jīng)有了基本的法律規(guī)定，但在實(shí)踐中仍然存在以下主要問(wèn)題:①政府職責(zé)定位不明，“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。所謂“越位”，指的是政府不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)了市場(chǎng)領(lǐng)域，如政府直接對(duì)商品流通、工業(yè)項(xiàng)目等領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)等;而“缺位”指的是政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷方面喪失了自己的職責(zé)，如在水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)保障等方面的供給不足。②政府事權(quán)的同質(zhì)化程度偏高。除少數(shù)國(guó)務(wù)院專(zhuān)屬事權(quán)外，地方各級(jí)政府的事權(quán)內(nèi)容幾乎與國(guó)務(wù)院相關(guān)事權(quán)是相同的。除縣級(jí)政府具有對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)管理職權(quán)外，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)內(nèi)容幾無(wú)差別。③政府事權(quán)劃分的行政色彩濃厚。在我國(guó)，事權(quán)劃分的法律規(guī)范不足，法治化程度不夠，各級(jí)政府對(duì)事權(quán)的劃分亦沒(méi)有合理的標(biāo)準(zhǔn)，而且，上級(jí)事權(quán)往往以各種名義下放于下級(jí)政府。由于事權(quán)劃分的法治化缺失，在實(shí)踐中，我國(guó)上級(jí)政府往往掌握著事權(quán)劃分的實(shí)際主導(dǎo)權(quán)，在很大程度上決定下級(jí)政府的事權(quán)內(nèi)容與范圍。④地方政府間的事權(quán)劃分還不明確、不清晰。現(xiàn)行法律除對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)有一些列舉之外，對(duì)省級(jí)政府與市、縣級(jí)政府以及副省級(jí)市、地級(jí)市之間的事權(quán)劃分語(yǔ)焉不詳。事權(quán)劃分的不明確、不清晰往往會(huì)導(dǎo)致事權(quán)重疊、職責(zé)不明、責(zé)任主體缺失，地方政府預(yù)算主體難以確立。

(二)支出責(zé)任劃分不合理

支出責(zé)任是政府為處理公共事務(wù)所必須承擔(dān)的財(cái)政支出義務(wù)與責(zé)任。事權(quán)是政府處理公共事務(wù)的職權(quán)與職責(zé)，支出責(zé)任是為履行一定的事權(quán)職責(zé)而進(jìn)行的資金支出義務(wù)。政府事權(quán)意味著支出責(zé)任，即政府擁有哪些事權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，或者說(shuō)一項(xiàng)事務(wù)歸哪一級(jí)政府管理，其支出責(zé)任就應(yīng)由哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。政府事權(quán)明晰后，政府履行行政職能、處理公共事務(wù)必須要有相匹配的財(cái)政實(shí)力，才能保障其支出義務(wù)的履行。政府事權(quán)決定其支出責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)政府間事權(quán)劃分問(wèn)題較為嚴(yán)重，各級(jí)政府間的事權(quán)劃分不明確、不清晰，在此困境下各級(jí)政府支出責(zé)任的劃分也就很難做到科學(xué)、合理。由于各級(jí)政府之間的行政隸屬關(guān)系以及我國(guó)事權(quán)劃分上的行政主導(dǎo)基本上決定了支出責(zé)任的下移，即政府的級(jí)別越低，承擔(dān)的財(cái)政支出義務(wù)反而越重。這種現(xiàn)象尤其體現(xiàn)在與民眾息息相關(guān)的生活領(lǐng)域，例如教育、低保、城市醫(yī)療補(bǔ)助及社會(huì)救助支出等方面。甚至從理論上說(shuō)，純粹是中央的政府事權(quán)的國(guó)防基本建設(shè)，但在現(xiàn)實(shí)中往往以“軍民聯(lián)防”“軍地共建”等名義轉(zhuǎn)化為地方事務(wù)，成為地方政府的財(cái)政支出義務(wù)。由于地方財(cái)力緊張與不足，為實(shí)現(xiàn)行政職能、履行支出義務(wù)，迫使政府不得不尋找其他財(cái)政來(lái)源，有的甚至從預(yù)算外來(lái)尋找收入來(lái)源，如城市主要依賴(lài)于“土地財(cái)政”，而縣鄉(xiāng)則多依賴(lài)于收費(fèi)和罰款及其他巧立名目的創(chuàng)收等。

(三)支出責(zé)任與財(cái)力不匹配

政府事權(quán)所確定的支出責(zé)任必須有相應(yīng)的財(cái)力與之匹配。事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)具體包括兩個(gè)方面:一是橫向方面，是指在同一層級(jí)政府各個(gè)部門(mén)的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)具體、明確、不能重疊，即堅(jiān)持“一項(xiàng)事權(quán)，一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的原則，以避免部門(mén)間的互相扯皮、推諉現(xiàn)象的出現(xiàn);二是縱向方面，首先要明確各層級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，做到“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任”，同時(shí)確定共擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任義務(wù)與比例;其次是理順上級(jí)部門(mén)、垂直管理部門(mén)與下級(jí)政府及其部門(mén)的職責(zé)關(guān)系。地方政府履行行政職能需要有充足的財(cái)政支持、資金保障，但在分稅制改革以來(lái)，財(cái)力逐漸上移，事權(quán)不斷下放，我國(guó)地方財(cái)政狀況長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)，雖然中央通過(guò)向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，但畢竟遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了地方財(cái)政資金緊張與不足的根本問(wèn)題。因此，我國(guó)地方政府的事權(quán)、支出責(zé)任與地方財(cái)政實(shí)力極不匹配。在事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不匹配、不適應(yīng)的情況下，地方政府通常會(huì)采取以下的應(yīng)對(duì)策略:一是減少公共支出，推卸其本應(yīng)履行的公共責(zé)任，如在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面盡量減少投入與支出;二是努力尋求各種各樣的融資渠道來(lái)擴(kuò)大財(cái)源，增加財(cái)政收入，如土地財(cái)政、變相發(fā)行債券等。這些做法在許多地方都較普遍存在，似乎成了地方政府解決其財(cái)政緊張與困難危局的重要法寶，但這無(wú)疑更為加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，造成了極大的安全隱患。

(四)轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷

政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于確保各地區(qū)間基本公共服務(wù)的平衡與均等化具有積極而重要的意義。當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的主要問(wèn)題有:第一，轉(zhuǎn)移支付決策制度不完善。轉(zhuǎn)移支付決策權(quán)的行使不僅決定了轉(zhuǎn)移支付的方向和規(guī)模，同時(shí)也決定了轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。當(dāng)前在轉(zhuǎn)移支付方面缺乏規(guī)范、穩(wěn)定而長(zhǎng)效的決策制度，尤其是在轉(zhuǎn)移支付決策過(guò)程中，中央政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位、地方政府的作用相當(dāng)有限。在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，立法不規(guī)范、各種項(xiàng)目龐雜、分配過(guò)程中尋租泛濫、充斥著“討價(jià)還價(jià)”“人情款”，一些地方政府熱衷于“跑部錢(qián)進(jìn)”。缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付決策制度，轉(zhuǎn)移支付的主觀性與隨意性，導(dǎo)致地方政府虛列收支，嚴(yán)重?fù)p害了地方預(yù)算的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。第二，轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度還不健全。在財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，特別是中央財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，如何保障預(yù)算中轉(zhuǎn)移支付資金的及時(shí)、足額、有效地被使用，對(duì)于財(cái)政預(yù)算權(quán)力在中央與地方之間的有效劃分意義至關(guān)重大。但當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度還不健全，當(dāng)中央的轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)到地方后，由于缺乏有效的跟蹤、監(jiān)督機(jī)制，地方政府在資金使用上往往具有很大的主觀性、隨意性，挪用資金、擠占資金的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，這不僅難以全面貫徹中央政府所追求的政策目標(biāo)，也大大地削弱了轉(zhuǎn)移支付資金作用的發(fā)揮。

三、我國(guó)縱向預(yù)算分權(quán)的法治化進(jìn)路

法治是基本的治國(guó)方略。加強(qiáng)法治國(guó)家建設(shè)，必須運(yùn)用法治的思維和法治的方式，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)與促進(jìn)作用。預(yù)算法治建設(shè)是法治國(guó)家建設(shè)的重要方面。加強(qiáng)預(yù)算法治建設(shè)，完善我國(guó)縱向預(yù)算權(quán)配置亦必須運(yùn)用法治思維和法治方式，從建立法治化的預(yù)算分權(quán)制度為起點(diǎn)，開(kāi)始預(yù)算分權(quán)的制度構(gòu)架。

(一)完善財(cái)稅法律制度

首先，完善憲法性的財(cái)稅法律制度。憲法是國(guó)家的根本法。憲法應(yīng)對(duì)國(guó)家的根本問(wèn)題做出規(guī)范。在財(cái)稅體制改革過(guò)程中的諸多重大問(wèn)題，如國(guó)家與納稅人的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系等，在根本上屬于憲法學(xué)問(wèn)題。但是，我國(guó)憲法對(duì)財(cái)稅問(wèn)題重視不夠，對(duì)中央與地方政府的組織形式和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)僅進(jìn)行了原則性規(guī)定，權(quán)力劃分并不明確。因此，在未來(lái)的憲法修改或憲法性法律的修改與完善中重視財(cái)稅問(wèn)題，對(duì)預(yù)算權(quán)力與制度做出深層次的設(shè)計(jì)，明確中央與地方的權(quán)能劃分并使其法定化、合法化。其次，完善財(cái)稅基本法律制度。基本法領(lǐng)域的財(cái)稅體制建設(shè)，關(guān)系到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度能否有配套制度予以支持，因此這也是不可或缺的。在基本法領(lǐng)域建立與完善財(cái)稅法律制度主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是完善財(cái)政基本法和稅收基本法;二是制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于分稅制的改革與完善意義重大，這一制度事關(guān)分稅制改革的成敗。在現(xiàn)實(shí)情況下，地方所出現(xiàn)的財(cái)政困難主要是由于地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理以及財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的不完善，因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的制定已是迫在眉睫。

(二)合理劃分中央與地方的事權(quán)

明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系是科學(xué)、合理劃分中央與地方以及地方各級(jí)政府間事權(quán)的前提與基礎(chǔ)。明確了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能確保政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中既不“缺位”，也不“越位”，確保政府既能正確地發(fā)揮自身作用、履行自身職責(zé)，也不干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。一般講，政府作用的發(fā)揮主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，只有當(dāng)市場(chǎng)矛盾無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)本身予以解決的情況下，政府的介入才有正當(dāng)?shù)睦碛伞Ｒ虼耍畱?yīng)當(dāng)從一般性的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中退出，交由市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)主體參與公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)。政府投資的范圍一般僅限于非經(jīng)營(yíng)性的投資領(lǐng)域，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的投資，政府應(yīng)做到論證有力、準(zhǔn)備充分。在界定政府職能的基礎(chǔ)上，再逐步劃分各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)。在劃分中央與地方間的事權(quán)范圍和支出責(zé)任上，應(yīng)當(dāng)按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揮地方積極性、創(chuàng)造性與主動(dòng)性相結(jié)合的原則，明確中央對(duì)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理方面的管理職責(zé)。如屬全國(guó)性事務(wù)，由中央政府負(fù)責(zé)，以確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治與文化的統(tǒng)一;屬于本地方的事務(wù)，由該地方政府來(lái)承擔(dān)，在降低行政管理成本的同時(shí)提高政府工作效率;地方公共服務(wù)產(chǎn)生的效益若溢出到其他管轄區(qū)域或全國(guó)區(qū)域，則由上級(jí)政府或中央政府對(duì)該公共服務(wù)的外溢部分提供撥款。

(三)合理劃分中央與地方收支權(quán)限

賦予地方政府合理的收支權(quán)限，是地方預(yù)算自主性的根本保障。中央與地方收支權(quán)限的合理劃分，一方面應(yīng)確保中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面應(yīng)充分發(fā)揮地方的積極性、創(chuàng)造性與主動(dòng)性。在劃分中央與地方收入權(quán)限方面，主要是通過(guò)劃分稅種與稅權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。目前劃分稅種和稅權(quán)的目標(biāo)是要經(jīng)過(guò)改革，依據(jù)不同稅種的特點(diǎn)，將其劃分到不同預(yù)算級(jí)次，以此來(lái)保證中央與地方都能有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，以維持其履行政府職能的需要。合理劃分中央與地方的收支權(quán)限，進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政收入來(lái)源，應(yīng)從以下幾方面做出努力:第一，應(yīng)在保證中央主導(dǎo)的前提下，適度給予地方政府一定的稅收立法權(quán)，逐步建立起以中央立法為主、省級(jí)立法為補(bǔ)充的基本稅收立法格局。第二，當(dāng)前應(yīng)擴(kuò)大完善地方稅系，保證地方財(cái)政收入的來(lái)源和潛力，保障地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。為此，應(yīng)當(dāng)選擇和確立一些地方稅的主體稅種，以保障地方政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源。第三，應(yīng)根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》與相關(guān)法律規(guī)定，確保地方政府擁有一定的舉債權(quán)。

(四)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

首先，完善轉(zhuǎn)移支付的決策與監(jiān)督制度。應(yīng)盡快改變轉(zhuǎn)移支付中地方政府利益表達(dá)難的問(wèn)題以及轉(zhuǎn)移支付由多個(gè)部門(mén)分散管理的模式，完善轉(zhuǎn)移支付的決策與監(jiān)督制度。對(duì)此，應(yīng)成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付的方案與資金的撥付，因這一機(jī)構(gòu)涉及全國(guó)性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)在中央政府內(nèi)部設(shè)立。可行的辦法是在財(cái)政部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，該委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的代表來(lái)組成，由這一轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在搜集、整理有關(guān)各地方的政策信息和數(shù)據(jù)材料的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計(jì)、修訂、咨詢(xún)和解釋工作，確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況進(jìn)行跟蹤與監(jiān)督，進(jìn)而提高轉(zhuǎn)移支付的效果。其次，采用“因素法”確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。為了使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果更為公平、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目的，可采用“因素法”取代目前的“基數(shù)法”，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的分配辦法。具體辦法是，通過(guò)選取一些關(guān)系到政府財(cái)政收支的客觀因素，如人口數(shù)量、人口密度、人均GDP等進(jìn)行綜合測(cè)算并加以分析，運(yùn)用科學(xué)化的計(jì)算公式，最終確定各地轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額。客觀評(píng)估各地的實(shí)際財(cái)政狀況，以公式化的方法確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量，這既可以提高我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程的公開(kāi)性、透明度，還可以確保轉(zhuǎn)移支付決策權(quán)的有效行使，避免轉(zhuǎn)移支付中的無(wú)序化現(xiàn)象和腐敗問(wèn)題的滋生，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化水平。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的報(bào)告指出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須大力推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革與完善。而國(guó)家預(yù)算權(quán)力的科學(xué)劃分與合理配置是當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵與核心。應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)我國(guó)預(yù)算權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)狀，將預(yù)算權(quán)力科學(xué)、合理地分配到國(guó)家的各個(gè)職能部門(mén)以及不同層級(jí)的預(yù)算主體之間，這對(duì)于規(guī)范預(yù)算權(quán)力的行使，確保國(guó)家財(cái)政資金在科學(xué)化、民主化、法治化的軌道上運(yùn)行具有重要價(jià)值與意義。我們堅(jiān)信，我國(guó)預(yù)算分權(quán)制度的不斷完善必將助推我國(guó)法治與民主政治建設(shè)的不斷進(jìn)步，而我國(guó)法治與民主政治建設(shè)的不斷進(jìn)步也一定能夠促使我國(guó)的預(yù)算分權(quán)制度向更加科學(xué)、合理的方向邁進(jìn)。

作者：豆星星；王俊 單位:浙江工商大學(xué)