用法制手段規范煤層氣開發的流程范文

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現在回過頭來看當年煤炭工業部制定的《暫行規定》，不難看出，其基本的指導思想是把煤層氣作為煤炭資源的附屬品來看待，對煤層氣勘探開發的管理思路基本上是在延續普通煤炭工業的傳統做法，對煤層氣開發獨特性的認識包括可能出現的與普通煤炭資源勘探開發的矛盾都遠未到位。盡管如此，《暫行規定》的頒布還是給煤炭行業勘探和開發利用煤層氣帶來了極大的鼓舞。從20世紀90年代后期開始，我國煤炭企業積極進行煤層氣的勘探開發，不少礦區都建立了獨立的井下或地面瓦斯(煤層氣)抽采系統，取得了良好的安全效益和一定的經濟效益。但總體說來，由于我國煤層氣田普遍存在的低滲、低壓、低飽和、高地質變動程度(“三低一高”)等特點所帶來的技術難題尚未很好得以解決，所以煤礦企業的煤層氣勘探開發并未取得原先預料中的大發展，總體上仍處于摸索中的起步階段。1996年12月1日開始實施的《中華人民共和國煤炭法》(以下簡稱《煤炭法》)作為煤炭行業的根本大法，第35條第2款對煤層氣開發也有所涉及，該條規定:“國家鼓勵煤礦企業發展煤炭洗選加工，綜合開發利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。”顯然，《煤炭法》對煤層氣勘探開發給予的關注并不是很多，而且只是停留在鼓勵煤礦企業開發利用煤層氣的層面。這與《暫行規定》的基本精神是一脈相承的，反映出當時主管部門不希望煤層氣勘探開發有外界力量參與而應由煤礦企業獨攬的基本心態。1998年煤炭工業部撤銷后，煤炭行業的格局發生了根本性的變化。沒有了行業主管部門的煤炭企業逐漸感受到了來自行業外的越來越大的沖擊，尤其是在煤層氣勘探開發領域，原有的由煤炭企業獨占煤層氣開發權的局面逐漸發生了改變。

一、調整時期

2001年9月，國務院317號令，對1993年10月頒布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(以下簡稱《對外合作開采陸上石油資源條例》)進行了修改，其核心內容包括對之后煤層氣行業極為重要的第30條，即:“對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司實施專營，并參照本條例執行。”該條中提到的“中聯煤層氣有限責任公司”即后來業界大名鼎鼎的中聯煤或中聯公司。該公司是1996年經國務院批準組建，主要從事煤層氣資源勘探、開發、輸送、銷售和利用的國家煤層氣專業公司，在國家計劃中實行單列。在一個規制陸上石油資源開采的法規中專條規范煤層氣開發的相關問題很耐人尋味，這說明國家對煤層氣開發的態度發生了微妙的轉變，即由“靠近煤”轉向“靠近油”。因此，中聯煤的實際控制權一直都沒能由股東中的“煤方”(開始時的煤炭工業部，后來轉為中煤集團)真正掌握就不難理解了。也許正是由于合資各方都認為公司應由自己一方主導，所以在后來的公司發展中一直未能真正理順關系，這對煤層氣勘探開發也造成了一定的負面影響。在很長一段時間里，中聯煤層氣公司的發展都不是太順利，煤層氣勘探開發進程沒能進入快車道。當然，該條例中有關由一家公司專營全國對外合作開采煤層氣資源的規定也被不少業界人士認為涉嫌壟斷，一直遭受抨擊。迫于各方的壓力，2007年9月，國務院專門就《對外合作開采陸上石油資源條例》第30條啟動修改程序，把原來的煤層氣開發由中聯煤獨家專營，修改為“中聯煤”和“國務院指定的其他公司”實施“多家專營”。但由于種種原因，所謂的“其他公司”一直沒有被指定。直到2010年12月，商務部、國土資源部、國家發改委、能源局四部門才聯合發文，新增中石油、中石化及河南省煤層氣開發利用公司為煤層氣中外合作試點企業。顯然，這些年的博弈顯示，煤層氣開發中的“非煤力量”正在變得越來越強大，逐漸從邊緣向中心靠近。煤炭行業獨家壟斷煤層氣勘探開發的固有安排正在逐漸被打破。伴隨指導思想的搖擺，這一階段我國煤層氣勘探開發的總體力度就顯得不夠大。“十五”期間，我國規劃煤層氣(煤礦瓦斯)抽采量30億—40億立方米，實際完成地面煤層氣開采0．3億立方米，完成煤礦瓦斯抽采22億立方米，遠未完成規劃量。①

二、發展時期

隨著我國經濟的快速發展，對能源的需求持續增加，尤其是在全球氣候變化的大背景下，對溫室氣體減排的壓力巨大，因此，國家再次對煤層氣開發寄予厚望。2006年6月，國家發改委首次了《煤層氣開發利用“十一五”規劃》(以下簡稱“十一五”規劃)，第一次把煤層氣開發列入國家中長期發展規劃，標志著我國煤層氣勘探開發進入一個新的階段。同月，國務院辦公廳了《關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》(國辦發［2006］47號)。該文件對煤層氣勘探開發的各個環節都規定了比較具體的優惠措施，包括煤層氣優先并入天然氣管網、煤層氣發電優先上網、執行優惠電價、減免礦業權使用費、財政資金補助、貸款貼息、設備加速折舊等。另外，還明確責令財政、稅收、發改委等有關部門制定具體的煤層氣開發稅收等方面的優惠政策。關于業界廣受詬病的煤層氣與煤炭資源礦業權(探礦權與采礦權)重疊問題，在國辦發［2006］47號文件中也有所涉及。該文件第6條指出:“堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業權交叉問題。凡新設探礦權，必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤層中噸煤瓦斯含量高于規定標準且具備地面開發條件的，必須統一編制煤層氣和煤炭開發利用方案，并優先選擇地面煤層氣抽采。”隨后國土資源部于2007年4月專門下發了《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘察開采管理的通知》(國土資發［2007］96號)，對該問題作了明確規定:一是在煤層氣富集地區，國土資源部劃定并公告特定的煤層氣勘察、開采區域。煤層氣勘察、開采結束前，不設置煤炭礦業權。二是“在本通知下發前，煤炭和煤層氣探礦權、采礦權發生重疊且未簽訂協議的，由雙方協商開展合作或簽訂安全生產協議，按照‘先采氣，后采煤’的原則，對煤炭、煤層氣進行綜合勘查、開采。本通知下發后6個月內，雙方無法簽訂合作協議的，國土資源管理部門按照有關規定和勘查開采實物工作量已投入等情況進行調解。同意調解的，扣除重疊部分的區塊，并由當事人一方對被扣除區塊一方已投入部分進行補償。調解不成的，由國土資源管理部門依據《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發［2006］108號)精神，按照采煤采氣一體化、采氣采煤相互兼顧的原則，支持煤炭國家規劃礦區內的煤炭生產企業綜合勘查開采煤層氣資源”。此后的實際情況表明，在后來的煤層氣開發過程中，兩權重疊所誘發的矛盾得到了比較有效的緩解，其已經不是我國煤層氣開發中的突出問題了。當然，部分原因也是各方接受了以前的教訓，不再盲目介入可能存在礦權糾紛的區塊。“十一五”期間，我國的煤層氣開發利用雖然獲得了很大的發展，但仍遠未達到預期的目標，而且“十一五”期間，煤層氣開采呈現全行業虧損的局面。“十一五”規劃執行不力的原因是多方面的，包括地質情況復雜、管道建設滯后等，但管理體制仍然沒有真正理順也是重要因素之一。這顯然不符合國家能源戰略的總體要求。

2011年11月，《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十二五”規劃》。與“十一五”規劃相比，煤層氣的計劃抽采和利用量大幅上升，比率甚至遠超業界的普遍預測。這在“十一五”規劃并未得到圓滿完成的情況下更加令人矚目。該規劃還在行業發展指導和管理、加大勘探投入、落實完善扶持政策、加強科技創新和人才培養等方面作出了安排，在業界廣泛關注的煤炭與煤層氣協調開發方面，提出要建立完善煤層氣和煤炭共同勘探、合作開發、合理避讓、資料共享等制度。該規劃要求新設探礦權必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤層氣產業發展應以規模化開發為基礎，應當規模化開發的煤層氣資源，不具備地面開發能力的煤炭礦業權人，須采取合作方式進行開發。煤炭遠景開發區實行“先采氣后采煤”，新設煤層氣礦業權優先配置給有實力的企業。煤礦生產區(煤炭采礦權范圍內)實行“先抽后采”、“采煤采氣一體化”。已設置煤層氣礦業權但未設置煤炭礦業權、根據煤炭建設規劃五年內需要建設的，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，調整煤層氣礦業權范圍，保證煤炭開采需要。煤炭企業和煤層氣企業要加強協作，建立開發方案互審、項目進展通報、地質資料共享的協調開發機制。這些規定很明顯是針對近年來煤層氣開發過程中實際存在的現實矛盾制定的，對今后協調煤氣關系、加快煤層氣開發步伐必將發揮明顯的推動作用。

在煤層氣行業發展的法規建設方面，2011年底國家能源局相關人士也透露，國家能源局等有關部門正在研究制定和完善包括《煤層氣對外合作開發條例》在內的一系列法律法規，逐步建成具有中國特色的煤層氣開發法律體系，其中還包括煤層氣的相關技術標準和管理辦法。①2012年2月22日，國家安全生產監督管理總局了《煤層氣地面開采安全規程(試行)》，自2012年4月1日起施行。加上此前的《煤層氣集輸安全規程》、《煤層氣開采防塵防毒技術規范》等技術規范，我國的煤層氣法規體系正在逐漸成形。回顧我國的煤層氣勘探開發法制建設歷程，我們不難看出，立法的發展是與行業的發展相伴相隨的。煤層氣勘探開發的現實迫切需要相關法律規范的不斷進步和完善，法律體系的進步和完善也將極大地促進著這個行業的加速發展。隨著我國經濟發展對包括煤層氣在內的能源需求不斷增長，筆者相信，我國煤層氣立法將會迅速迎來一個前所未有的大發展時期，立法的水平和質量也將不斷提高。

作者：張彥軍單位：河南工程學院人文社會科學學院